礦產(chǎn)資源是現(xiàn)代工業(yè)的“糧食”和“血液”，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基石和重要保證。采礦用地是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的必要條件。然而，相關法律法規(guī)對采礦用地的管理還不夠明確完善，國土空間規(guī)劃、用途管制制度等對采礦用地的保障管控還有所欠缺，一定程度上影響了礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用和礦業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

采礦用地的特點

礦產(chǎn)資源開采必然占用土地，礦業(yè)用地是礦產(chǎn)資源管理和土地管理的結(jié)合部，既涉及礦產(chǎn)開發(fā)，又涉及土地利用。礦業(yè)用地可分為探礦用地和采礦用地。根據(jù)自然資源部印發(fā)的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，采礦用地是指城鎮(zhèn)、村莊用地以外的采礦、采石、采砂（沙）場、磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及排土（石）、尾礦堆放用地。與城鎮(zhèn)工業(yè)、商業(yè)等用地相比，采礦用地復雜多樣、特點突出。

采礦用地的規(guī)模和布局具有不確定性。采礦用地的規(guī)模和布局取決于礦產(chǎn)資源賦存的位置、儲量及產(chǎn)能。在資源勘查、礦區(qū)劃定、開采設計方案確定之前，采礦用地難以確定具體的位置和占地規(guī)模。而一旦確定位置，其唯一性較強，難以調(diào)整和改變。

采礦用地類型多樣、情況復雜。采礦用地的類型由礦產(chǎn)開采和加工的方式?jīng)Q定，不同礦種、不同的開采利用方式帶來復雜多樣的用地形態(tài)。露天礦山由底盤、邊坡、堆場、尾礦庫、工業(yè)廠房、管理及生活用房等組成；井采礦山涉及的建設主要有鉆井生產(chǎn)、井場、管道、尾礦庫、工業(yè)廠房、管理及生活用房等。礦產(chǎn)開采、加工的不同方式對土地利用的強度、期限及原土地權(quán)利人的影響等都存在很大差異。

采礦對土地、地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生深刻影響。露天礦山開采中剝離表土、開挖山體或平地，形成高陡邊坡或凹陷礦坑，對地表植被覆蓋、地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)影響巨大。從直觀上看，往往成為地球的生態(tài)傷疤；井采礦山占地規(guī)模一般不大，對土地資源和地質(zhì)環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在：造成地面沉陷甚至塌陷、地裂縫、地下水水位下降和紊亂，占用土地堆放礦產(chǎn)及礦渣等方面，影響礦區(qū)范圍內(nèi)居民生活環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。選礦加工環(huán)節(jié)產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣則可能造成土地和環(huán)境污染。

采礦用地使用期限由礦產(chǎn)資源開采周期決定，不確定因素多。采礦用地的使用期限與工業(yè)用地差別較大。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的周期涵蓋探礦、基建、開采、閉坑等階段，開采周期與資源儲量、生產(chǎn)規(guī)模直接相關，而生產(chǎn)規(guī)模受政策、管理和市場影響較大。因此，采礦用地使用期限的影響因素較多，給土地的轉(zhuǎn)用、征收、租用等帶來一定影響。

相關問題及法規(guī)政策分析

國土空間規(guī)劃對采礦用地保障存在難點。礦產(chǎn)資源開采所需的用地規(guī)模和布局具有不確定性，需要在國土空間規(guī)劃中預留一定規(guī)模的指標?！锻恋毓芾矸ā贰锻恋毓芾矸▽嵤l例》提出，地質(zhì)勘查需要臨時使用土地的，應當盡量不占或少占耕地，但并未對采礦用地的保障和管理做出明確規(guī)定。根據(jù)國家有關要求，國土空間規(guī)劃重點保障國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查開采的空間需求，但對其他一般性礦產(chǎn)資源缺乏必要的用地支持政策。如，國家出臺的相關文件提出，可在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預留不超過5%的建設用地機動指標，用于保障零星分散的鄉(xiāng)村文旅設施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地，但并未對采礦用地的用地空間預留提出要求。

采礦用地保障存在不少制度性制約因素。礦產(chǎn)資源在國土空間中呈點狀、塊狀分布，與生態(tài)保護區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)高度重疊。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開采與生態(tài)保護、耕地保護之間的關系方面，相關法規(guī)政策還不夠完善或制約性較強。如，《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實施細則》提出，采礦權(quán)人有權(quán)在礦區(qū)范圍內(nèi)建設采礦所需的生產(chǎn)和生活措施，但對涉及的采礦用地管理還有一定缺失。根據(jù)國家有關規(guī)定，生態(tài)保護紅線內(nèi)自然保護地核心保護區(qū)外，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動，僅允許開展戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的勘查、開采活動；除地熱、礦泉水之外的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，申請新設礦業(yè)權(quán)應避讓永久基本農(nóng)田。目前，我國確定的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)有石油、天然氣等24種，而已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源有173種，這預示著大多數(shù)礦產(chǎn)資源受生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線的制約，難以勘查開發(fā)。

采礦用地“批、供、用”管理政策不夠明確。由于采礦用地具有諸多特殊性和復雜性，相關法律法規(guī)對其差異化管理的規(guī)定還不夠清晰。采礦用地可通過臨時用地、出讓征收、集體經(jīng)營性建設用地入市等方式獲得，但在國家將征地情形限制在公共利益需要范圍內(nèi)、集體經(jīng)營性建設用地入市尚在局部試點的背景下，采礦用地取得的渠道不暢、路徑不多。自然資源部關于臨時用地的管理政策適用于礦產(chǎn)資源勘查，但未明確適用于采礦的部分用地類型。采礦用地從申請、審批到供應手續(xù)嚴格、復雜、繁瑣，且時限長、成本高，從而造成征地滯后、礦地矛盾、違法用地等問題。

采礦用地經(jīng)濟價值較低，退出機制不完善。我國礦產(chǎn)資源多數(shù)位于西部、北部較為偏遠的農(nóng)村地區(qū)，采礦用地主要是荒地等未利用地。受區(qū)位、交通等因素影響，這些土地的利用價值小、經(jīng)濟效益差。受現(xiàn)行政策法規(guī)制約，很多老的礦山企業(yè)在礦山關閉后，不再利用的土地面臨著退出困難、土地資產(chǎn)變現(xiàn)難等問題。

完善政策制度的思考和建議

健全完善相關法律法規(guī)和政策體系。國家在修訂《礦產(chǎn)資源法》、制定或修訂相關政策法規(guī)時，應統(tǒng)籌資源開發(fā)利用和生態(tài)保護、耕地保護要求，提升相關法律法規(guī)條款之間協(xié)同性，對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用涉及的土地管理問題進行明確規(guī)定，使礦產(chǎn)資源開發(fā)利用涉及的土地管理有法可依、有規(guī)可循，采礦用地得到合理保障。

加強采礦用地與國土空間規(guī)劃的銜接。依據(jù)礦產(chǎn)資源賦存情況，將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源、大中小型礦產(chǎn)的勘查開發(fā)區(qū)納入各級國土空間規(guī)劃，并加強與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線“三條控制線”銜接。將采礦項目新增用地的規(guī)模、布局納入國土空間規(guī)劃重點項目清單，并對存量采礦用地的復墾修復進行安排。針對礦產(chǎn)資源勘查開采具體范圍的不確定性，對暫時難以明確選址位置的，可在國土空間規(guī)劃“一張圖”中以示意方式“上圖”，并安排一定量的工礦用地預留指標予以保障。

完善國土空間用途管制對采礦用地的空間準入政策。統(tǒng)籌地表、地下空間的保護與開發(fā)利用，以分層復合利用破解井采礦產(chǎn)資源的空間保障問題。對于納入各級國土空間規(guī)劃或礦產(chǎn)資源規(guī)劃、以井工方式開采的采礦項目，如地表為永久基本農(nóng)田或自然保護地核心區(qū)以外的生態(tài)保護紅線，經(jīng)評估論證不對永久基本農(nóng)田及生態(tài)環(huán)境造成破壞的，允許辦理采礦登記及用地手續(xù)；根據(jù)地方實際，適當擴大允許占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線進行開采的礦種范圍，并明確占用的條件和評估論證、審批等程序。

依據(jù)采礦用地類型針對性地完善土地管理政策。采礦用地可使用年度新增建設用地計劃指標、增減掛鉤節(jié)余指標、復墾修復騰退指標予以保障。對礦山開采涉及的臨時辦公和生活用房、臨時工棚、施工和運輸便道、材料堆場等占地，可以參照臨時用地的規(guī)定辦理用地手續(xù)。除符合法定條件外，采礦涉及的長期用地不征收為國有土地，但需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，與當?shù)丶w經(jīng)濟組織協(xié)商，通過入股、聯(lián)營的方式取得土地使用權(quán)，或按照國家統(tǒng)一部署通過集體經(jīng)營性建設用地入市等方式保障合理用地需求。建立采礦權(quán)和建設用地使用權(quán)組合供應制度，優(yōu)化礦地審批供應模式，結(jié)合采礦權(quán)年限確定建設用地使用權(quán)年限，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人在獲得采礦權(quán)的同時，即獲得相應的土地使用權(quán)。

實行采礦用地全周期管理。對采礦用地實行“規(guī)劃—審批—供應—使用—退出”全生命周期管理。探索建立采礦用地規(guī)模指標交易機制，采礦項目所需的新增建設用地規(guī)模指標，可有償使用其他依法取得的采礦用地復墾修復騰退指標。支持采用“邊采邊復”方式分期、分塊開采礦產(chǎn)，通過“邊堆邊復”方式逐步排放尾礦，分期辦理用地手續(xù)，實現(xiàn)土地可持續(xù)循環(huán)利用。完善采礦用地退出機制，儲量枯竭或其他原因關閉的礦山，其用地可轉(zhuǎn)為其他建設使用或復墾修復為耕地、林地、設施農(nóng)用地等，產(chǎn)生的耕地占補平衡指標、節(jié)余的建設用地指標有償調(diào)劑用于城鄉(xiāng)建設需求。充分利用國土空間規(guī)劃“一張圖”、自然資源綜合監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)、國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)等，實施信息化監(jiān)管，實現(xiàn)礦業(yè)用地精準規(guī)范管理，促進礦業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。（作者單位：河南省自然資源監(jiān)測和國土整治院）