摘" "要：為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理，提高城市運(yùn)行的效率，基于簡·芳汀的技術(shù)執(zhí)行框架理論，在技術(shù)、制度的基礎(chǔ)上引入行動(dòng)者參與，并以上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”為案例，探討城市精細(xì)化治理體系如何進(jìn)一步提升。研究發(fā)現(xiàn)，盡管“一網(wǎng)統(tǒng)管”項(xiàng)目在技術(shù)引入方面取得了顯著進(jìn)展，但仍存在技術(shù)脆弱性、數(shù)據(jù)安全和隱私問題等不足之處。此外，制度方面的保障力度相對(duì)不足，跨部門協(xié)同機(jī)制和信息共享仍然面臨挑戰(zhàn)。在參與者方面，市民的數(shù)字素養(yǎng)和積極性需要進(jìn)一步提高。為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，提出一系列優(yōu)化路徑，包括不斷優(yōu)化技術(shù)、強(qiáng)化制度協(xié)同、提高信息透明度、調(diào)動(dòng)參與者積極性等，以協(xié)同城市治理過程中這三個(gè)關(guān)鍵因素，促進(jìn)城市精細(xì)化治理體系的提升。

關(guān)鍵詞：技術(shù)引入；制度保障；行動(dòng)者參與；精細(xì)化治理；城市治理體系；一網(wǎng)統(tǒng)管

中圖分類號(hào)：F299.23" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " 文章編號(hào)：1673-291X（2024）11-0051-03

一、問題的提出

隨著全球城市化進(jìn)程的不斷加速，城市治理的需求日益強(qiáng)烈，使得傳統(tǒng)的城市治理模式面臨新的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)城市內(nèi)部和外部復(fù)雜的變革，城市精細(xì)化治理體系的提升已經(jīng)成為一項(xiàng)緊迫而重要的任務(wù)。目前，城市精細(xì)化治理體系的轉(zhuǎn)變已經(jīng)從傳統(tǒng)的單一行政模式向涵蓋技術(shù)、制度和行動(dòng)者多個(gè)要素的綜合性模式邁進(jìn)。技術(shù)的迅猛發(fā)展為城市管理提供了前所未有的機(jī)遇，大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的應(yīng)用，使得城市能夠更準(zhǔn)確地獲取、分析和應(yīng)用數(shù)據(jù)，從而精細(xì)化地解決城市問題。而且新的制度安排能夠推動(dòng)不同部門之間的信息共享、決策協(xié)調(diào)，以及對(duì)城市問題的集中應(yīng)對(duì)。然而，這種制度變革需要融合多方利益，克服傳統(tǒng)體制的慣性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度與技術(shù)的有機(jī)結(jié)合。此外，城市治理的成功還需要各類行動(dòng)者的積極參與，包括政府、企業(yè)、居民和社會(huì)組織等。他們的合作與協(xié)調(diào)將城市精細(xì)化治理體系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，確保其在各個(gè)層面取得積極成效。

在這一背景下，本文旨在深入研究城市精細(xì)化治理體系的轉(zhuǎn)變，聚焦于技術(shù)、制度和行動(dòng)者參與這三個(gè)核心要素?；诤啞し纪〉募夹g(shù)執(zhí)行框架以及相關(guān)的理論內(nèi)容，并引入行動(dòng)者對(duì)原有技術(shù)執(zhí)行框架進(jìn)行簡單的調(diào)整和優(yōu)化，構(gòu)建了“制度—技術(shù)—行動(dòng)者”的理論分析框架。深入探討新時(shí)代城市精細(xì)化治理中技術(shù)、制度和行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的相互關(guān)系與作用機(jī)制。同時(shí)，本文旨在識(shí)別實(shí)踐過程中可能遇到的問題和挑戰(zhàn)，并提出相關(guān)的優(yōu)化策略，為新時(shí)代城市精細(xì)化治理的深化發(fā)展提供有益啟示。

二、文獻(xiàn)回顧

在有關(guān)技術(shù)與制度的關(guān)系方面，國內(nèi)外學(xué)者都給出了自己的看法和意見。一是部分學(xué)者相信“信息決定論”。技術(shù)決定論假定組織和個(gè)人會(huì)無差別地采用信息技術(shù)，而信息技術(shù)也會(huì)導(dǎo)致預(yù)期的影響[1]。他們認(rèn)為，技術(shù)創(chuàng)新能推動(dòng)制度變遷[2]，并在研究中重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)設(shè)計(jì)、使用、采納過程中，規(guī)則邏輯系統(tǒng)如何塑造了技術(shù)系統(tǒng)角色及其任務(wù)[3]，然而，我國地方政府的技術(shù)賦能實(shí)踐大多仍停留于表層的技術(shù)手段升級(jí)，制度支持的重要性常常被忽略[4]。二是鑒于“技術(shù)決定論”產(chǎn)生的問題，學(xué)者們開始認(rèn)為技術(shù)與制度相互塑造、互為因果關(guān)系。信息技術(shù)的引入使得政府的組織體系發(fā)生了變化，它需要政府管理從過去的科層化體系轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)化的新的組織框架[5]。邱澤奇認(rèn)為，由于技術(shù)本身具有技術(shù)邏輯結(jié)構(gòu)、運(yùn)用技術(shù)所需的組織結(jié)構(gòu)這種雙重結(jié)構(gòu)，因此技術(shù)與制度的相互建構(gòu)成為可能[6]。Seunghwan Myeong認(rèn)為我們需要辯證地看待技術(shù)與組織之間的持續(xù)互動(dòng)，即技術(shù)的使用會(huì)隨著時(shí)間的推移而重新調(diào)整，以適應(yīng)突發(fā)的變化[7]。制度為先，科技只是提升城市治理能級(jí)的重要工具和手段。因此，不論是職能部門的協(xié)作與多層級(jí)的聯(lián)動(dòng)，還是需求與服務(wù)的有效對(duì)接，都需要制度變革發(fā)揮有效配合作用，如果制度變革跟不上技術(shù)的創(chuàng)新速度，再先進(jìn)的治理技術(shù)也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效用[8]?？梢钥闯?，目前學(xué)者們對(duì)于技術(shù)到底如何進(jìn)一步影響城市治理有了一定的探討，但是如何將第三方引入到城市的治理體系中仍沒有學(xué)者關(guān)注。

三、城市精細(xì)化治理的融合性框架

本文的分析主要基于簡·芳汀的技術(shù)執(zhí)行框架。簡·芳汀[7]主要將技術(shù)分為客觀的信息技術(shù)和被執(zhí)行的技術(shù)兩種，前者即通常所知的現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，后者則指的是客觀技術(shù)被應(yīng)用到組織中后，與既有的制度體系發(fā)生互動(dòng)而融入其中，成為在特定制度環(huán)境和應(yīng)用情境中被執(zhí)行的技術(shù)。但是該框架受限于對(duì)被執(zhí)行技術(shù)作用的對(duì)象，即作為普通行動(dòng)者的民眾考慮不足，未能看到他們對(duì)技術(shù)以及制度也有著強(qiáng)大的影響力。因此本文就基于“技術(shù)—制度—行動(dòng)者”這樣的理論框架分析城市在進(jìn)行智慧治理過程中是如何實(shí)現(xiàn)技術(shù)、制度以及與行動(dòng)者的構(gòu)建的。將行動(dòng)者納入框架以后可以看出，促使城市治理體系轉(zhuǎn)變的因素不僅對(duì)城市治理本身產(chǎn)生了重要影響，各個(gè)因素相互之間也存在著一定的影響。

圖1" “技術(shù)—制度—行動(dòng)者參與”的融合性框架

四、技術(shù)、制度和行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)：“一網(wǎng)統(tǒng)管”的精細(xì)化治理實(shí)踐

（一）實(shí)踐探索：“一網(wǎng)統(tǒng)管”在上海的推進(jìn)

上海市作為中國城市管理現(xiàn)代化的領(lǐng)跑者，通過“一網(wǎng)統(tǒng)管”項(xiàng)目取得顯著成果。這一實(shí)踐探索旨在以信息技術(shù)為支撐，將城市內(nèi)部多個(gè)行政系統(tǒng)整合為一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)字平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和信息協(xié)同。通過將城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)資源和公共服務(wù)納入統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)，上海實(shí)現(xiàn)了城市管理的全面精細(xì)化，為其他城市提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1.技術(shù)引入?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”引入大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等，以支持城市精細(xì)化治理?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”以大數(shù)據(jù)作為重要支撐，通過整合和分析海量的城市數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市運(yùn)行狀況的深入理解。這種數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的方法使得城市管理者能夠更準(zhǔn)確地把握問題，以制定更精準(zhǔn)的治理策略。例如，基于實(shí)時(shí)的交通流量數(shù)據(jù)，可以智能化地優(yōu)化交通信號(hào)，減輕擁堵問題。智能決策支持系統(tǒng)能夠?yàn)檎疀Q策者提供數(shù)據(jù)分析報(bào)告，幫助他們更加科學(xué)地做出決策，提升治理效能。云計(jì)算技術(shù)幫助“一網(wǎng)統(tǒng)管”實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、處理和共享。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將城市內(nèi)的物理設(shè)備與互聯(lián)網(wǎng)連接，使得設(shè)備能夠?qū)崟r(shí)傳輸數(shù)據(jù)并相互通信。在“一網(wǎng)統(tǒng)管”中，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用使得城市基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)控更加智能化，如智能交通燈能夠根據(jù)實(shí)時(shí)交通情況做出智能調(diào)整，實(shí)現(xiàn)交通優(yōu)化。

2.制度保障。上海在推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”時(shí)，建立了跨不同政府部門的協(xié)同機(jī)制，以推動(dòng)信息共享和治理協(xié)同。各部門之間制定了明確的合作協(xié)議，確保數(shù)據(jù)在合法范圍內(nèi)的流通和利用。同時(shí)，上海市積極調(diào)整并補(bǔ)充了相關(guān)法規(guī)和政策，以適應(yīng)數(shù)字化治理的需求。包括明確的數(shù)據(jù)管理政策、信息安全法規(guī)等，為“一網(wǎng)統(tǒng)管”提供了法律依據(jù)和合規(guī)性支持。在數(shù)據(jù)隱私保護(hù)機(jī)制方面，為了保護(hù)市民的隱私權(quán)益，上海市建立了嚴(yán)格的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)機(jī)制。該機(jī)制規(guī)定了數(shù)據(jù)收集、使用和共享的標(biāo)準(zhǔn)，以確保個(gè)人信息的合法和安全處理。此外，上海市政府通過內(nèi)部流程的優(yōu)化，推動(dòng)了數(shù)據(jù)在不同部門之間的流通。包括建立更高效的數(shù)據(jù)采集和共享流程，加速了信息的互通和共享，提高了治理效率。

3.行動(dòng)者參與。“一網(wǎng)統(tǒng)管”一個(gè)最大特色就是多方行動(dòng)者的積極參與。政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織等不同利益相關(guān)者在項(xiàng)目推進(jìn)中形成了緊密的合作網(wǎng)絡(luò)。政府主導(dǎo)了整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)，確保了項(xiàng)目的整體目標(biāo)與城市發(fā)展戰(zhàn)略的一致性。企業(yè)方面提供了技術(shù)支持、平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)分析等方面的專業(yè)能力，為項(xiàng)目的順利推進(jìn)提供了重要保障。社會(huì)組織和居民則在數(shù)據(jù)共享、問題反饋等方面提供了參與和監(jiān)督，促使“一網(wǎng)統(tǒng)管”更加符合實(shí)際需求。

（二）技術(shù)、制度與行動(dòng)者參與的不足：精細(xì)化治理面臨的困境

1.技術(shù)治理本身存在的缺陷。盡管技術(shù)在城市精細(xì)化治理中扮演著關(guān)鍵角色，但其應(yīng)用也帶來一些不容忽視的問題。首先，數(shù)據(jù)安全和隱私問題。在大數(shù)據(jù)和信息共享的前提下，數(shù)據(jù)安全和隱私問題成為一個(gè)不容忽視的挑戰(zhàn)。未經(jīng)妥善保護(hù)的數(shù)據(jù)可能受到黑客攻擊，被泄露、濫用甚至是盜用，這可能引發(fā)公眾的擔(dān)憂和不信任。其次，數(shù)字鴻溝可能會(huì)加劇。那些缺乏數(shù)字素養(yǎng)或無法獲得高端技術(shù)設(shè)備的人可能會(huì)被邊緣化，導(dǎo)致社會(huì)不平等的加劇。最后，在城市管理中，可能存在多個(gè)不同的信息系統(tǒng)和技術(shù)平臺(tái)，這些系統(tǒng)之間缺乏互操作性和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這種碎片化可能使得信息流通受阻，限制了精細(xì)化治理的效果。

2.制度的保障力度不夠。城市精細(xì)化治理的有效實(shí)施需要合理的制度支持，然而，當(dāng)前的制度仍存在一些不足。首先，由于城市管理問題的多樣性和復(fù)雜性，一些現(xiàn)有的法律法規(guī)難以適應(yīng)新時(shí)代城市管理的需要，制度創(chuàng)新和完善尚有待加強(qiáng)。其次，制度執(zhí)行中存在的監(jiān)管缺失和執(zhí)法不力問題，可能導(dǎo)致管理的失真和不公。此外，不同部門之間的協(xié)同合作和信息共享也需要更加緊密和高效，才能實(shí)現(xiàn)治理的整體性。

3.主體參與的積極性不強(qiáng)、質(zhì)量不一。城市精細(xì)化治理需要多元主體的參與和協(xié)同，但參與者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和運(yùn)行也存在一些障礙。一是政府、企業(yè)、社會(huì)組織等各類行動(dòng)者的利益可能存在沖突，這可能影響到協(xié)同合作的順利進(jìn)行。二是市民的參與程度和質(zhì)量也可能不盡如人意，一些市民可能缺乏足夠的信息和動(dòng)力，從而無法有效參與治理中。

五、技術(shù)、制度與行動(dòng)者參與的優(yōu)化：精細(xì)化治理的優(yōu)化路徑

為進(jìn)一步推進(jìn)新時(shí)代城市精細(xì)化治理，必須從技術(shù)、制度和參與者等多個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)治理模式的深化和提升。這一過程需要充分考慮各要素之間的互動(dòng)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)城市管理的協(xié)同效應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展。

（一）不斷優(yōu)化技術(shù)，加強(qiáng)信息人才的培養(yǎng)

在推進(jìn)精細(xì)化治理項(xiàng)目，特別是類似“一網(wǎng)統(tǒng)管”這樣依賴于信息技術(shù)的項(xiàng)目中，不斷優(yōu)化技術(shù)和加強(qiáng)信息人才的培養(yǎng)都是至關(guān)重要的因素。這兩者的協(xié)同發(fā)展可以有效地提升項(xiàng)目的效能和可持續(xù)性。一是不斷優(yōu)化技術(shù)。積極與技術(shù)公司、研究機(jī)構(gòu)等合作，充分利用外部資源，共同推動(dòng)技術(shù)的優(yōu)化和創(chuàng)新。同時(shí)加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集、清洗和分析，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性，從而提高決策的精準(zhǔn)性。二是加強(qiáng)信息人才的培養(yǎng)。在數(shù)字化治理中，培養(yǎng)合適的信息人才是保障項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，比如高校合作與人才培訓(xùn)。與高校建立合作關(guān)系，開設(shè)相關(guān)課程和研究方向，培養(yǎng)新一代信息人才。

（二）推進(jìn)制度協(xié)同，加大保障力度

在城市精細(xì)化治理過程中，推進(jìn)制度協(xié)同和提高保障力度是確保項(xiàng)目順利推進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵措施。在制度協(xié)同方面，一是建立跨部門合作機(jī)制。建立跨不同政府部門的合作機(jī)制，確保信息共享和決策協(xié)同。制定明確的數(shù)據(jù)共享政策，為不同部門提供信息共享的依據(jù)。二是做好制度銜接工作，對(duì)已有的法律法規(guī)進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，以適應(yīng)數(shù)字化治理的需要。確保不同制度之間的銜接和協(xié)同，避免出現(xiàn)因制度差異而導(dǎo)致的信息壁壘。在提高保障力度方面，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)隱私保護(hù)法規(guī)。制定與數(shù)據(jù)隱私保護(hù)相關(guān)的法規(guī)，明確個(gè)人信息的收集、使用和保護(hù)規(guī)范，保障市民的隱私權(quán)益。建立完善的信息安全管理體系，包括技術(shù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全等，確保數(shù)據(jù)不受惡意攻擊和破壞。

（三）強(qiáng)化信息透明度，調(diào)動(dòng)參與者的積極性

參與者網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化需要強(qiáng)化各方主體的合作和協(xié)同。政府、企業(yè)、社會(huì)組織等應(yīng)當(dāng)建立更緊密的合作機(jī)制，共同推動(dòng)城市管理的創(chuàng)新。一是公開信息共享。包括數(shù)據(jù)公開與共享，將項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)公開，讓市民了解項(xiàng)目的進(jìn)展和成果。同時(shí)，建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，使各方可以獲取有關(guān)數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)的多維度利用。二是鼓勵(lì)參與者參與決策。健全市民參與機(jī)制，建立市民參與決策的渠道，允許市民在項(xiàng)目的制定和實(shí)施中提出建議和意見。舉辦公眾聽證會(huì)、座談會(huì)等活動(dòng)，讓市民有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)。

新時(shí)代城市精細(xì)化治理的綜合優(yōu)化需要協(xié)同推進(jìn)技術(shù)、制度和參與者等多個(gè)方面的工作。通過技術(shù)的精細(xì)化應(yīng)用、制度的創(chuàng)新完善，以及參與者的協(xié)同合作，可以實(shí)現(xiàn)城市治理的更高效、更精準(zhǔn)、更可持續(xù)發(fā)展。這一優(yōu)化過程需要全社會(huì)的共同努力，協(xié)同推動(dòng)技術(shù)、制度和行動(dòng)者參與更好地融合，以構(gòu)建城市精細(xì)化治理體系的新模式，為城市的未來發(fā)展提供有力支持。

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