摘" "要：城市是復(fù)雜的有機(jī)生命體。在管理城市時(shí)，必須用系統(tǒng)、發(fā)展的眼光去審視。在城市管理的具體實(shí)踐中，政府各職能部門由于缺乏明確的管理目標(biāo)，管理亂象、管理效果不盡如人意等問題層出不窮。隨著人工智能、大數(shù)據(jù)等的興起，人們對(duì)生活質(zhì)量和城市環(huán)境的要求不斷提高，以及全球城市競(jìng)爭(zhēng)的加劇，傳統(tǒng)城市管理理念、機(jī)制亟須轉(zhuǎn)型。上海作為國(guó)際大都市，信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施完善、數(shù)據(jù)資源豐富、數(shù)字化城市管理發(fā)展速度快。因此，選擇上海為城市管理機(jī)制的研究對(duì)象，利用文獻(xiàn)研究法，對(duì)上海數(shù)字化城市管理機(jī)制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，以整體性治理理論為基礎(chǔ)，分析上海數(shù)字化城市管理機(jī)制在內(nèi)部協(xié)調(diào)、外部合作、治理制度以及人手方面存在的問題，在此基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：上海；城市管理；數(shù)字化；運(yùn)行機(jī)制；優(yōu)化建議

中圖分類號(hào)：F299.23" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " 文章編號(hào)：1673-291X（2024）11-0054-03

一、問題的提出

中國(guó)數(shù)字化城市管理系統(tǒng)從2004年建立發(fā)展至今20多年取得了不少成果，為城市管理注入強(qiáng)大動(dòng)力，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年末城鎮(zhèn)常住人口為91 425萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口占全國(guó)人口比重為64.72%[1]。有學(xué)者運(yùn)用經(jīng)濟(jì)模擬法，預(yù)測(cè)2030年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68.38%；也有學(xué)者基于系統(tǒng)動(dòng)力法，預(yù)測(cè)2035年中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%以上[2]?？焖侔l(fā)展的城市化進(jìn)程給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)強(qiáng)勁發(fā)展，同時(shí)也帶來(lái)人口擁擠、住房緊張、交通堵塞等一系列影響城市管理的難題。

目前，數(shù)字化城市管理雖然一直在發(fā)展，但與人們對(duì)城市環(huán)境的要求和期望相比，我國(guó)大型城市的整體城市管理還處于較低水平。因此，優(yōu)化、理順數(shù)字化城市管理機(jī)制，探索數(shù)字化城市管理的可行路徑，總結(jié)數(shù)字化城市管理經(jīng)驗(yàn)，成為指明我國(guó)城市化進(jìn)程向好發(fā)展的正確方向。

二、文獻(xiàn)綜述

西方在20世紀(jì)早期才有了對(duì)城市管理的研究，城市管理理論萌芽于古典經(jīng)濟(jì)理論“看不見的手”。到20世紀(jì)中期，有學(xué)者針對(duì)此問題提出自己的見解，認(rèn)為城市管理可以從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然三方面的行動(dòng)來(lái)界定。國(guó)內(nèi)對(duì)于城市管理的研究最早可追溯到20世紀(jì)90年代，2000年前后，國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)城市管理開始了大規(guī)模的系統(tǒng)化研究。徐曉林認(rèn)為，“數(shù)字城市”是信息技術(shù)時(shí)代的產(chǎn)物，它利用信息技術(shù)收集、分析、提取對(duì)城市管理有用的信息為政府管理提供有力支持，并進(jìn)而助力政府管理模式的再生[3]；王兆喜等人認(rèn)為，“數(shù)字城市”涉及內(nèi)容很多，而數(shù)字化城市管理僅是其中一部分[4]。數(shù)字化城市管理將城市管理涉及的對(duì)象分為組件和事件兩類。通過使用編碼技術(shù)，組件根據(jù)城市坐標(biāo)精確定位，同時(shí)建立城市管理監(jiān)督指揮中心，利用多媒體工具對(duì)整個(gè)城市進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)城市管理的全面覆蓋。

在數(shù)字化城市管理機(jī)制的研究方面，國(guó)外學(xué)者的研究大致分為兩個(gè)方向。一方面是在特定的數(shù)字化管理環(huán)境下，對(duì)城市管理的具體行政行為的研究，即“數(shù)字治理”；另一方面是利用數(shù)字工具輔助城市管理工作的研究，即“輔助理論”[5]。有學(xué)者在此基礎(chǔ)上對(duì)歐洲的城市進(jìn)行了實(shí)證研究，研究數(shù)字治理方式對(duì)于政府和公民關(guān)系的改善，豐富了這兩方面的研究。國(guó)內(nèi)針對(duì)城市管理機(jī)制的研究，最早可以追溯到2007年。目前，我國(guó)推行的數(shù)字化城市化管理機(jī)制具有本土特色以及創(chuàng)新性。原住建部部長(zhǎng)仇保興認(rèn)為，數(shù)字化城市管理機(jī)制的內(nèi)涵發(fā)展可以劃分為建設(shè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)城市區(qū)域信息化、搭建政企信息溝通渠道以及搭建政府、企業(yè)、公眾三方的信息溝通渠道等四個(gè)階段，完成第四階段是數(shù)字化城市建設(shè)的要求。然而，目前我國(guó)大部分?jǐn)?shù)字化城市建設(shè)仍處于第二階段，僅有少部分城市邁入第三階段。在時(shí)代的發(fā)展下，有學(xué)者總結(jié)了數(shù)字化城市管理機(jī)制的特點(diǎn)，分別從決策、方式、架構(gòu)以及職能層面逐一闡述。此外，有學(xué)者關(guān)注數(shù)字化城市管理機(jī)制存在的問題，并總結(jié)為以下四方面：第一，機(jī)構(gòu)重疊，辦事效率低；第二，城市之間的管理水平參差不齊，資金以及技術(shù)人才資源分布不均；第三，缺乏有效的宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)，數(shù)字資源未進(jìn)行整合；第四，公共機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的總體服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。針對(duì)以上問題，有學(xué)者認(rèn)為是由于我國(guó)數(shù)字化城市建設(shè)起步晚，水平低、缺乏完善的數(shù)字化城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系造成的。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外對(duì)數(shù)字化城市管理的研究已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，但研究大多集中在數(shù)字化城市管理的內(nèi)涵和模式上，對(duì)數(shù)字化城市管理的機(jī)制研究還很少，也不夠深入。因此，關(guān)于數(shù)字城市管理機(jī)制的整體研究還處于起步階段，需要學(xué)者們進(jìn)一步深入研究。

三、理論基礎(chǔ)與上海數(shù)字化城市管理機(jī)制現(xiàn)狀剖析

（一）整體性治理理論研究綜述

安德魯·鄧希爾首先提出整體性治理理論的概念，1997年英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯在其著作《整體政府》一書中對(duì)整體性治理理論進(jìn)行具體表述，認(rèn)為整體性治理理論就是政府作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)一管理[6]。他認(rèn)為政府通過對(duì)治理體系進(jìn)行變革，重塑組織結(jié)構(gòu)，再借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，從而解決政府管理工作中的“碎片化”問題，最終提升基層治理的效率[6]。其次，有學(xué)者提出，整體治理理論傾向于滿足公共需求，倡導(dǎo)公共價(jià)值，重視公共利益。總的來(lái)說，整體治理理論著眼于服務(wù)公眾，滿足公眾需求，以信息技術(shù)為輔助工具，以協(xié)調(diào)整合為治理策略，促進(jìn)各治理主體之間的協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)政府整體運(yùn)行，提高政務(wù)和基層治理效率[5]。

數(shù)字化城市管理本質(zhì)上也屬于公共管理活動(dòng)，具有公共性質(zhì)。它的服務(wù)對(duì)象也是公眾，主要工作是為公眾提供均等的公共服務(wù)，以公眾滿意度為工作考核標(biāo)準(zhǔn)，這與整體性治理理論的治理理念十分符合。

綜上所述，整體性治理理論對(duì)內(nèi)強(qiáng)調(diào)部門間的整體運(yùn)營(yíng)，對(duì)外強(qiáng)調(diào)與各社會(huì)主體的合作，并以公眾滿意為結(jié)果導(dǎo)向，與數(shù)字化城市管理具有一致的奮斗目標(biāo)，具有契合性。

（二）上海數(shù)字化城市管理機(jī)制的現(xiàn)狀分析

數(shù)字化城市管理的構(gòu)建最早可以追溯到2004年北京東城區(qū)創(chuàng)造的城市網(wǎng)格化管理模式，即借助信息工具來(lái)輔助管理城市所面臨的一系列問題。北京的數(shù)字化城市管理模式取得豐碩成果，隨后2005年7月，建設(shè)部提出全國(guó)各地學(xué)習(xí)北京經(jīng)驗(yàn)，大力推廣北京經(jīng)驗(yàn)，希望在信息化、智能化工具的幫助下推動(dòng)我國(guó)數(shù)字化城市管理的進(jìn)程，能夠?qū)⒁恍﹩栴}及早發(fā)現(xiàn)并解決。2005年4月，上海啟動(dòng)了基于網(wǎng)格的城市管理信息系統(tǒng)建設(shè)。此后，上海每年都在大力推進(jìn)網(wǎng)格化城市管理建設(shè)。

截至目前，上海市政府?dāng)?shù)字化城市管理的運(yùn)行機(jī)制可以細(xì)化為三級(jí)平臺(tái)和五級(jí)應(yīng)用的具體內(nèi)容[7]。三級(jí)城市運(yùn)行平臺(tái)包括市級(jí)、區(qū)級(jí)和街鎮(zhèn)級(jí)三個(gè)層次，分別負(fù)責(zé)城市整體規(guī)劃、區(qū)域管理和基層治理等工作。市級(jí)平臺(tái)主要負(fù)責(zé)城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通管理等宏觀工作；區(qū)級(jí)平臺(tái)則負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等工作；街鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)則負(fù)責(zé)具體的基層治理、社區(qū)服務(wù)等工作。五級(jí)治理職能包括市級(jí)、區(qū)級(jí)、街鎮(zhèn)級(jí)、網(wǎng)格化管理和社區(qū)、樓宇自治五個(gè)層級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)了從中央到地方的逐級(jí)管理和控制?？傮w而言，上海市政府?dāng)?shù)字化城市管理的組織體系呈現(xiàn)出“金字塔型”的治理格局，通過三級(jí)平臺(tái)和五級(jí)應(yīng)用的逐級(jí)管理與控制，實(shí)現(xiàn)了城市管理的精細(xì)化和高效化[7]。

四、上海數(shù)字化城市管理機(jī)制存在的問題

（一）組織內(nèi)部協(xié)調(diào)整合性不足

根據(jù)整體性治理理論，協(xié)調(diào)是該理論的核心價(jià)值。在城市管理中，“協(xié)調(diào)整合”應(yīng)該是政府內(nèi)部各部門之間處理好關(guān)系，積極協(xié)調(diào)資源，共同協(xié)作，從而實(shí)現(xiàn)城市管理的目標(biāo)。而目前上海數(shù)字化城市管理機(jī)制中，仍然存在協(xié)調(diào)整合性缺乏的問題，例如，上海實(shí)行的“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”的運(yùn)行機(jī)制，其數(shù)據(jù)中心與相關(guān)行政管理部門之間并沒有實(shí)際的隸屬關(guān)系。這就容易造成相關(guān)管理工作的缺位或者管理人員的消極怠工甚至是互相推諉。另外，政府部門大力倡導(dǎo)治理重心下移，很多事項(xiàng)下放給街鎮(zhèn)，但權(quán)力卻沒有下放，這種權(quán)責(zé)不一致也是協(xié)調(diào)整合性不足的具體體現(xiàn)。

（二）與組織外部的合作程度不高

整體性治理理論對(duì)外要求政府部門與社會(huì)上其他治理主體之間要進(jìn)行良好的互動(dòng)。目前，面對(duì)要求極高的城市管理工作而言，光靠政府一方的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到精細(xì)化、數(shù)字化、智能化、人性化的程度的。因而，整體性治理理論提倡，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變“服務(wù)供應(yīng)者”的角色，作為“服務(wù)集結(jié)者”將各方力量集結(jié)起來(lái)，作為一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)者”帶領(lǐng)各社會(huì)主體分工協(xié)作，共同為提升城市管理效率的目標(biāo)奮斗。目前，上海數(shù)字城市的管理機(jī)制中仍然存在政府“全盤負(fù)責(zé)”的做法，以政府為主導(dǎo)的局面仍然存在，使得社會(huì)其他主體組織很難參與進(jìn)來(lái)，各個(gè)條塊難以形成聯(lián)動(dòng)，城市管理效率提升不明顯。

（三）城市治理制度不健全

整體性治理理論是以官僚制為基礎(chǔ)發(fā)展起來(lái)的，強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的應(yīng)用要以官僚制為基礎(chǔ)建立。這就意味著，在政府內(nèi)部應(yīng)該建立起相應(yīng)的制度，明確每個(gè)崗位的職責(zé)、權(quán)力，以清單式列好每個(gè)人員的工作權(quán)限，并以此固化流傳下去。同時(shí)要以配備專業(yè)的法律制度確保工作順利進(jìn)行。目前，上海數(shù)字化城市管理機(jī)制中，組織制度還不夠健全，同時(shí)配備的法律法規(guī)數(shù)量也很少，法律制度的缺位容易造成一定“灰色地帶”的存在，進(jìn)而影響城市管理的治理效果。

（四）從業(yè)人員的人手不足

城市管理工作本身就是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)雖然省去了一部分人力，但信息采集、分析、處理的工作量還是很大的，會(huì)涉及各個(gè)管理部門。隨著管理工作的逐漸下移，街鎮(zhèn)對(duì)于技術(shù)專業(yè)人才的需求也越來(lái)越高，而目前上海市街鎮(zhèn)層面專業(yè)人員明顯不足，很多街鎮(zhèn)共用一個(gè)專職人員，專職人員經(jīng)常出現(xiàn)“力不從心”的現(xiàn)象。此局面如果長(zhǎng)期存在，必然會(huì)影響城市管理的效能。

五、上海數(shù)字化城市管理機(jī)制的優(yōu)化建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)性

首先，政府在對(duì)數(shù)字化城市管理機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該以整體性治理理論為核心，分層級(jí)、分部門地進(jìn)行嚴(yán)密設(shè)計(jì)，真正使上海的三級(jí)平臺(tái)、五級(jí)應(yīng)用之間各個(gè)條線貫通，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)的最優(yōu)化。其次，政府部門內(nèi)部要進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，流程重組，打破部門壁壘，進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的合作交流。部門間還可以建立有效的溝通機(jī)制，定期召開會(huì)議進(jìn)行交流分享，爭(zhēng)取有問題及早解決。最后，部分工作落實(shí)到基層的時(shí)候，要注意事權(quán)統(tǒng)一，授予基層人員一定的權(quán)力。

（二）加強(qiáng)政府與社會(huì)力量的合作

首先，根據(jù)整體性治理理論，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變自己作為“服務(wù)供應(yīng)者”角色的傳統(tǒng)觀念，從源頭上找準(zhǔn)自己的角色定位，發(fā)揮自己作為“服務(wù)集結(jié)者”角色的作用。其次，政府在數(shù)字化城市管理機(jī)制建設(shè)中，要建設(shè)協(xié)作機(jī)制，整合社會(huì)力量和資源，從而提升城市管理工作。最后，政府一方面要提升自己的公信度，在數(shù)字化城市管理機(jī)制建設(shè)中真正成為公眾和其他社會(huì)力量可以信賴的政府；另一方面，政府也要加強(qiáng)對(duì)其他社會(huì)力量的信任程度，鼓勵(lì)并且大力培育或者扶持其他社會(huì)組織，使其也能在公共服務(wù)提供過程中發(fā)揮作用。

（三）健全城市治理制度建設(shè)

國(guó)家治理能力和治理水平的增強(qiáng)，政府辦事效率的提高，以及政府公信力和合法性的增強(qiáng)都離不開法律制度的建設(shè)。而城市管理工作，更需要法律法規(guī)及相關(guān)制度作為支撐。首先，相關(guān)部門應(yīng)該梳理近幾年與城市管理機(jī)制相關(guān)的所有法律法規(guī)，制定更加具體細(xì)致的實(shí)施細(xì)則，從而突破管理工作的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，爭(zhēng)取清除“灰色地帶”。其次，建立居民反饋機(jī)制，征集居民需求，傾聽民眾對(duì)于目前現(xiàn)存城市管理法律不滿意或者需要修改之處，然后依據(jù)適用條款，進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻?。最后，理清?shù)字化城市管理機(jī)制運(yùn)行中涉及的各個(gè)部門的權(quán)責(zé)，制定權(quán)責(zé)清單，并對(duì)外公布，提高行政管理工作的透明度，同時(shí)接受人民的監(jiān)督，如果相關(guān)人員存在失職行為，政府應(yīng)按照權(quán)責(zé)清單及對(duì)應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行懲罰公示。

（四）強(qiáng)化職業(yè)規(guī)劃培訓(xùn)

在人才引進(jìn)方面，政府可以借助社會(huì)媒體的力量，廣泛宣傳招募專業(yè)的信息技術(shù)方面的人才進(jìn)入到數(shù)字化城市管理機(jī)制建設(shè)隊(duì)伍中來(lái)，給予一定的福利補(bǔ)貼；在已有的人才隊(duì)伍中，政府城市管理部門應(yīng)該有專業(yè)的人才培養(yǎng)計(jì)劃，除了定期為這些人員提供全面的職業(yè)培訓(xùn)并進(jìn)行專業(yè)的考核之外，還要有完善的人才晉升通道，從而提高從業(yè)人員的積極性。在街鎮(zhèn)等基層方面，一方面可以有意識(shí)地尋覓街鎮(zhèn)層面的能人或者對(duì)城市管理工作有興趣的志愿者，對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)，進(jìn)而轉(zhuǎn)為專職人員；另一方面可以由政府牽頭，引入第三方等其他社會(huì)組織的專業(yè)技術(shù)人員。

六、結(jié)束語(yǔ)

本文首先對(duì)數(shù)字城市管理及其機(jī)制進(jìn)行文獻(xiàn)綜述，然后介紹了整體治理理論，并解釋了將整體治理理論應(yīng)用于數(shù)字城市管理的合理性和兼容性，然后從理論角度剖析了上海市數(shù)字化城市管理機(jī)制中亟待解決的問題，主要有四方面問題：一是組織內(nèi)部協(xié)調(diào)整合性不足，二是與組織外部的合作程度不高，三是城市治理制度不健全，四是從業(yè)人員人手不足。最后，從整體性治理理論視角出發(fā)，針對(duì)問題提出優(yōu)化建議，一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化組織內(nèi)部協(xié)調(diào)性，二是加強(qiáng)政府與社會(huì)力量的合作，三是健全城市治理制度建設(shè)，四是強(qiáng)化職業(yè)規(guī)劃培訓(xùn)。如今我們身處信息發(fā)展十分迅速的時(shí)代，數(shù)字化城市管理在今后也一定會(huì)隨著時(shí)代的進(jìn)步，成為一個(gè)可以繼續(xù)探索的領(lǐng)域。

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