摘要：隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革和產(chǎn)業(yè)升級需求的日漸迫切，對于政府引導(dǎo)基金的探索也在日益深化。近年來，政府引導(dǎo)基金的數(shù)量和規(guī)模持續(xù)擴大，顯示出政府在推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等方面的巨大決心和投入。當前政府引導(dǎo)基金已開啟存量管理及模式優(yōu)化的階段，凸顯出開展政府引導(dǎo)基金績效考評體系建設(shè)的重要性。本文通過對政府引導(dǎo)基金績效考評體系的建立原則、設(shè)計思路、結(jié)果應(yīng)用等方面的研究，闡述了科學合理的績效考評體系對于政府引導(dǎo)基金高質(zhì)量發(fā)展的意義。

關(guān)鍵詞：政府引導(dǎo)基金；績效考評

DOI：10.12433/zgkjtz.20241505

一、研究背景

（一）政府引導(dǎo)基金現(xiàn)狀

近年來，全國各地政府引導(dǎo)基金規(guī)模和數(shù)量均呈現(xiàn)持續(xù)增加趨勢，根據(jù)CVSource投中數(shù)據(jù)，截至2023年Q3，各級政府共成立1，557只政府引導(dǎo)基金，自身規(guī)模累計達29，893億元。2014～2023Q3期間，政府引導(dǎo)基金數(shù)量增加1，291只，CAGR（復(fù)合年均增長率）為21.69%；政府引導(dǎo)基金自身規(guī)模增加28，269億元，CAGR為38.21%。不僅在中央層面持續(xù)設(shè)立一系列大型的國家級基金，各省市地方政府也紛紛響應(yīng)，結(jié)合地區(qū)差異化與特色化發(fā)展目標，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金來拉動本地經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，助力地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

政府引導(dǎo)基金的設(shè)立具有政策導(dǎo)向明顯、參與主體豐富、運營模式多元化等特點。政府引導(dǎo)基金主要通過布局國家及地方戰(zhàn)略層面重點關(guān)注的領(lǐng)域，如集成電路、半導(dǎo)體、新材料、醫(yī)療等行業(yè)，通過投資非公開交易企業(yè)股權(quán)等方式，實現(xiàn)特定的政策意圖與戰(zhàn)略布局。政府引導(dǎo)基金在運作上采取與國資、民企及社會資本合作的形式，聯(lián)合市場化基金管理機構(gòu)，以直接投資、子基金投資等多元化方式開展運營。

現(xiàn)階段而言，除了政策導(dǎo)向要求和基金自身經(jīng)濟效益，政府引導(dǎo)基金還承擔著推動行業(yè)突破發(fā)展瓶頸、改善生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等社會責任。此外，政府引導(dǎo)基金還肩負賦能實體經(jīng)濟與科技創(chuàng)新發(fā)展、促進投貸聯(lián)動與產(chǎn)融結(jié)合的任務(wù)。

（二）存在問題

隨著政府引導(dǎo)基金的發(fā)展，相關(guān)問題也逐步顯現(xiàn)。

一是如何平衡基金政策導(dǎo)向與不斷變化的市場環(huán)境。例如有些基金存在政策目標與市場脫節(jié)的問題，政府引導(dǎo)基金通常肩負著特定的政策目標，有時與市場化的投資邏輯并不完全吻合，可能導(dǎo)致投資效率不高或錯過市場機遇。而政府引導(dǎo)基金與其他公共政策工具、金融機構(gòu)以及資本市場之間的協(xié)同效應(yīng)也沒有得到充分釋放，影響了整體投資效果。

二是如何平衡風險防控與最大化基金效益。從基金投資運營的角度，如何科學地進行風險評估和控制，特別是在投資周期長、不確定性高的科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)等尖端領(lǐng)域，既要確保基金平穩(wěn)運作，又要兼顧基金投資業(yè)績表現(xiàn)。

三是如何平衡基金管理機構(gòu)主觀能動性與出資人訴求。政府引導(dǎo)基金運作面臨監(jiān)管及政策壓力，政府引導(dǎo)基金出資人往往帶有不同方面的訴求，其對于基金投資及資金使用等方面尤其注重，需要在遵循市場化運作原則下，處理好有限合伙人與普通合伙人的邊界，既要避免過度干預(yù)基金管理機構(gòu)正常投資行為，又要保證政策目標的實現(xiàn)。

四是如何平衡地方經(jīng)濟發(fā)展與基金整體資源配置效率。在政府引導(dǎo)基金投資項目時，為引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，可能出現(xiàn)的地方保護主義傾向，影響了資源在全國范圍內(nèi)的最優(yōu)配置。在一些情況下，政府引導(dǎo)基金可能會帶有較重的地域性訴求，導(dǎo)致投資過于集中于本地項目，不利于基金整體資源的平衡配置。

上述問題引導(dǎo)催生出了建立科學的政府引導(dǎo)基金績效考評體系的迫切訴求，合理的績效考評可幫助基金及基金管理機構(gòu)在運作過程中及時修正誤區(qū)，增強政府引導(dǎo)基金出資人與基金管理機構(gòu)的互動，有效加強市場與政策導(dǎo)向的互聯(lián)互通，有助于及時發(fā)現(xiàn)并處置風險，優(yōu)化基金整體效益。當前政府引導(dǎo)基金投資更注重實效性、專業(yè)化運作，為實現(xiàn)這一目標，建立有效的政府引導(dǎo)基金績效考評體系尤為重要。

二、績效考評體系的建立

（一）績效考評體系設(shè)計原則

為實現(xiàn)綜合性、系統(tǒng)性地開展績效考評，政府引導(dǎo)基金績效考評體系的建立應(yīng)需要遵循以下幾方面原則：

1.目標導(dǎo)向原則：政府引導(dǎo)基金基本都為匹配特定的政策導(dǎo)向而設(shè)置了明確的政策目標或投資目的，因此政府引導(dǎo)基金的績效考評應(yīng)緊密圍繞國家或地方的產(chǎn)業(yè)政策目標，確保基金的投資行為能夠有效推動政策目標的實現(xiàn)，如促進戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展、支持科技創(chuàng)新、引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。

2.全面性原則：政府引導(dǎo)基金的投資運作通常會伴隨多維度的投資效果，其績效考評不僅需關(guān)注經(jīng)濟效益，同時也強調(diào)社會效益，例如通過政府引導(dǎo)基金的投資，對地方就業(yè)、社會穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)生態(tài)等多方面的綜合考量。此外，鑒于政府引導(dǎo)基金投資的長期性和風險性，考評時還要考慮基金的投資風險與其預(yù)期收益之間的關(guān)系，鼓勵在承擔合理風險的基礎(chǔ)上追求最大化的社會效益和經(jīng)濟效益。

3.公平公正原則：績效考評體系的建立和實施應(yīng)以國家相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度等作為基本依據(jù)，在考評對象方面，應(yīng)將所有符合要求的參與主體在同一評價標準下進行比較，確保同向縱向皆具有可比性。

4.動態(tài)調(diào)整持續(xù)改進原則：績效考評體系應(yīng)具備一定的靈活性，能夠根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化及時調(diào)整優(yōu)化，可適配不同市場表現(xiàn)和風險情形，確?？荚u結(jié)果具有時效性和針對性，對于基金運作的反饋具有可參考性?？冃Э荚u不僅僅是評判過去的成果，更是推動未來基金運營水平提升的重要手段，通過持續(xù)改進績效考評體系，有助于不斷提升政府引導(dǎo)基金的運作效能和治理水平。

5.激勵與約束并重原則：通過將績效考評結(jié)果與基金的出資進度，基金管理機構(gòu)的報酬、再投資等方面的要素掛鉤，形成獎懲分明的激勵約束機制，能夠及時有效聯(lián)動基金管理機構(gòu)，形成績效考評引導(dǎo)規(guī)范基金運作的模式?？荚u過程應(yīng)透明公正，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，考慮盡職免責情形，避免考評結(jié)果與事實情況偏離的情況發(fā)生。

6.結(jié)果導(dǎo)向與過程管理相結(jié)合原則：考慮到政府引導(dǎo)基金投資周期長、投資環(huán)境復(fù)雜等特點，在績效考評過程中，既要關(guān)注基金最終的目標達成與投資回報情況，也要重視基金運營過程中的決策質(zhì)量、風控機制、信息公開等過程管理要素，適宜在基金運營周期內(nèi)的不同階段分別開展考評，以跟蹤基金運作不同階段的過程表現(xiàn)。

7.可操作性與可行性原則：考評指標作為政府引導(dǎo)基金績效考評體系的重要組成部分之一，應(yīng)選取易于采集、測量和計算的指標，考評方法和流程也要符合實際操作要求，確?？荚u結(jié)果的可行性與有效性。

（二）績效考評體系設(shè)計思路

政府引導(dǎo)基金建立有效的績效考評體系是一項復(fù)雜且艱巨的任務(wù)，涉及到如何科學公正合理地評價基金的運行成效和投資效益。為實現(xiàn)考評目標，設(shè)置有效的績效考評體系時應(yīng)包含下述要點：

1.明確績效考評目標：結(jié)合政府引導(dǎo)基金的戰(zhàn)略目標和政策導(dǎo)向，確立績效考評的目的，如促進特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、經(jīng)濟效益和社會效益等多維度考量。

2.構(gòu)建層次分明的指標框架：

（1）兼顧長期目標與短期目標。設(shè)計不同時間維度的指標框架，結(jié)合基金不同投資階段特點，設(shè)置多級績效指標，關(guān)注基金全生命周期表現(xiàn)。政府引導(dǎo)基金所投基金通常具有8年甚至10年以上的生命周期，投資階段更注重考核投資效率、政策目標完成情況，退出階段則更突出表現(xiàn)基金整體業(yè)績及取得效益等方面的表現(xiàn)。

（2）強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向與過程管理?？冃Э荚u在橫向維度上既要考察整體基金的綜合績效，又關(guān)注單個項目的執(zhí)行效果；縱向維度上不僅考評投資的最終成果，也要重視投資過程的規(guī)范性和合規(guī)性。

（3）政策效益與經(jīng)濟、社會效益并重?？紤]基金在實現(xiàn)經(jīng)濟效益的同時，是否實現(xiàn)了其社會和政策目標，如支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、帶動中小企業(yè)發(fā)展、解決地方重點產(chǎn)業(yè)短板問題等。

3.設(shè)計合理可行的績效指標：根據(jù)基金特點，績效指標設(shè)置時應(yīng)注重定量指標和定性指標相結(jié)合。定量指標包括但不限于投資進度指標、管理規(guī)范性、政策目標完成情況、招商引資表現(xiàn)、投資回報、撬動倍數(shù)、就業(yè)帶動、稅收貢獻等，亦需兼顧關(guān)鍵技術(shù)突破、企業(yè)創(chuàng)新能力、獲獎情況、管理團隊配合度、行業(yè)研究、重大貢獻、投資人評價等定性指標。

4.選擇恰當?shù)目荚u方法：評價的方法既包括正常打分項，也包括加分項和扣分項。分數(shù)設(shè)置方面，合理分配客觀分和主觀分，確?？荚u結(jié)果全面、公平。

5.建立動態(tài)調(diào)整機制：定期回顧和調(diào)整績效考評體系，使之適應(yīng)政策變化、市場環(huán)境變化以及基金自身發(fā)展的需求。

6.關(guān)聯(lián)獎懲機制：將績效考評結(jié)果與基金管理團隊的報酬、再投資與再合作、社會評價等相掛鉤。對于表現(xiàn)優(yōu)秀的基金，應(yīng)予以表揚及獎勵，對于未達預(yù)期的基金，應(yīng)有相應(yīng)的約束和退出機制，形成正向激勵和負向約束。

7.公平合理的績效考評結(jié)果確認與監(jiān)督：制定合理的績效考評結(jié)果確認路徑及流程，定期公布績效考評結(jié)果，接受社會監(jiān)督，同時也為基金管理者提供改進管理的依據(jù)。引入獨立第三方對基金績效進行評估和審計，確?？荚u結(jié)果公正可信。

按照以上思路，政府引導(dǎo)基金可以初步建立起一套既有前瞻性又能反映實際情況的績效考評體系，從而更好地指導(dǎo)和監(jiān)控基金運作，實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控意圖與市場化運作的有效結(jié)合，以及政府的產(chǎn)業(yè)政策意圖和公共利益最大化。

三、績效考評結(jié)果應(yīng)用及意義

（一）績效考評結(jié)果應(yīng)用

績效考評結(jié)果的應(yīng)用是確?；鹩行н\作和實現(xiàn)政策目標的重要環(huán)節(jié)，績效考評結(jié)果可能的應(yīng)用包括下述幾個方向：

1.優(yōu)化投資策略：績效考評結(jié)果將如實反映政府引導(dǎo)基金基金投資進度、投資集中度等，可幫助財政資金在后續(xù)運作中調(diào)控規(guī)模、調(diào)整投向，避免投資方向交叉重復(fù)、資金分散等問題。微觀來看，根據(jù)績效考評結(jié)果，基金管理機構(gòu)可以分析過去的投資項目成功與否及其原因，以此來調(diào)整和優(yōu)化未來的投資策略，聚焦于績效優(yōu)秀的領(lǐng)域或項目類型，避免重復(fù)低效投資。

2.統(tǒng)籌資源配置：對于表現(xiàn)優(yōu)異的子基金或投資項目，可以考慮增加后續(xù)支持力度；而對于績效不佳的，則可考慮暫停或減少資金投入，甚至考慮退出投資，調(diào)整配置資金到更具潛力的項目上。

3.基金管理改進：績效考評結(jié)果可用來評估基金管理團隊的工作效率和專業(yè)能力，據(jù)此對團隊結(jié)構(gòu)、管理流程進行改進和優(yōu)化，并對團隊進行適當?shù)莫剟罨驊土P，提升整個基金管理水平。

4.政策反饋與修訂：政策制定部門可根據(jù)績效考評結(jié)果，審視相關(guān)政策是否有效，是否需要修訂補充或調(diào)整，確保政府引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向符合市場需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢。

5.支持與補貼政策調(diào)整：績效考評結(jié)果還可以作為未來財政補貼額度、優(yōu)惠稅率等政策傾斜的重要依據(jù)，以更好地發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，幫助地方更精準地實現(xiàn)招商引資目標。

6.合作伙伴選擇與合作模式調(diào)整：根據(jù)不同子基金或合作機構(gòu)的績效，政府引導(dǎo)基金可以調(diào)整合作模式、選擇更有優(yōu)勢的合作伙伴，或是對現(xiàn)有的合作關(guān)系進行鞏固或解綁。

7.提高社會影響：績效考評結(jié)果對外公開，有利于接受社會公眾及監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督，提高基金運作的透明度，增進社會信任，形成了公私合作的良好局面，有助于創(chuàng)新財政資金使用、提升撬動規(guī)模，助力解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的融資難題。

總之，政府引導(dǎo)基金績效考評結(jié)果不僅致力于基金管理的精細化與規(guī)范化，同時也是提升基金效能、實現(xiàn)政府發(fā)展目標的重要手段。通過科學公正的績效考評體系，政府引導(dǎo)基金能夠在實踐中不斷學習和進化，成為推動產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟發(fā)展的有力引擎。

（二）績效考評的意義與成效

政府引導(dǎo)基金可以通過績效考評在下述方面取得意義與成效：

1.政策目標與經(jīng)濟、社會效益的雙重實現(xiàn)：政府引導(dǎo)基金通過績效考評機制，成功引導(dǎo)了資金投向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新和重大項目，促進了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，同時也在一定程度上實現(xiàn)了經(jīng)濟效益的增長，如帶動社會資本投入、帶動就業(yè)、環(huán)境提升、提高了財政資金的使用效率和回報率等。

2.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加速：經(jīng)過績效考評的推動，政府引導(dǎo)基金在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、企業(yè)技術(shù)升級和創(chuàng)新能力提升等方面發(fā)揮了積極作用，一批重點項目和企業(yè)得以快速發(fā)展，增強了相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的整體競爭力。

3.制度建設(shè)和規(guī)范化運作：績效考評體系的建立和完善，使得政府引導(dǎo)基金在募投管退等各個環(huán)節(jié)的操作更加規(guī)范，風險控制和合規(guī)性得到了顯著提高。

4.示范引領(lǐng)作用顯現(xiàn)：部分政府引導(dǎo)基金通過優(yōu)秀的績效成績，成為了行業(yè)內(nèi)的標桿和典范，為其他類似基金提供了可借鑒的經(jīng)驗，推動了整個行業(yè)規(guī)范化、市場化進程。

5.社會效益顯著：在關(guān)注經(jīng)濟效益的同時，政府引導(dǎo)基金通過績效考評，也促進了就業(yè)增加、環(huán)境保護、區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展等社會效益的實現(xiàn)，體現(xiàn)了政府產(chǎn)業(yè)政策的社會價值。

總體來看，政府引導(dǎo)基金績效考評不僅是對其投資效益和管理水平的檢驗手段，也是推動基金健康、有序、高效運作的核心工具之一，在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策實施、推動產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和財政資金有效使用等方面發(fā)揮了重要作用，對于提高財政資金引導(dǎo)作用、促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

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