持續(xù)推進勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)，我國需持續(xù)完善油氣探礦權(quán)退減和出讓的法律法規(guī)和配套政策。

增儲上產(chǎn)“七年行動計劃”實施以來，油氣行業(yè)不斷加大投資力度，強化技術創(chuàng)新，勘探開發(fā)成績顯著，原油產(chǎn)量2023年達到2.09億噸，連續(xù)5年增產(chǎn)，天然氣產(chǎn)量2023年達到2324億立方米，連續(xù)7年年增產(chǎn)超過100億立方米。這極大提升了國家能源安全保障能力。

為促進油氣勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)，國家有關政府部門加快油氣資源管理改革步伐，著力進行油氣礦業(yè)權(quán)改革，實施了力度空前的探礦權(quán)勘查面積退減政策，積極開展探礦權(quán)競爭性出讓，取得了進展與成效。然而，面臨“七年行動計劃”增儲上產(chǎn)目標和國家中長期油氣勘探開發(fā)戰(zhàn)略任務，當前油氣探礦權(quán)勘查面積退減政策存在退減力度過大、退減比例過高、探礦權(quán)出讓政策不完善等問題，不利于持續(xù)推進增儲上產(chǎn)。為進一步激發(fā)油氣上游市場活力，不斷促進增儲上產(chǎn)，應從多方面加強并完善油氣探礦權(quán)退減和出讓政策與配套服務。

勘查面積退減和出讓現(xiàn)狀與進展

2012年以來，為保障國家能源安全，國家高度重視油氣勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)，做出了一系列重大決策與部署。為貫徹落實國家重大決策部署，國土資源部（現(xiàn)自然資源部）加快了油氣資源管理改革步伐，先后出臺了《關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號，簡稱7號文）和《關于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》（自然資規(guī)〔2023〕6號）（簡稱6號文，接續(xù)7號文）。這套承前啟后的政策“組合拳”，進一步規(guī)范了油氣探礦權(quán)出讓交易、區(qū)塊面積退減、出讓收益征收、礦業(yè)權(quán)登記管理等。

截至2022年底，全國已登記油氣探礦權(quán)勘查區(qū)塊面積已退減至255.74萬平方千米，約為本世紀初已登記油氣勘查區(qū)塊面積（2001年為268.36萬平方千米），除特殊原因無法勘查的探礦權(quán)勘查區(qū)塊外，實際已登記有效探礦權(quán)勘查面積僅約為180萬平方千米，創(chuàng)歷史新低。按照“七年行動計劃”前4年（2019—2022年）統(tǒng)計，合計退減油氣探礦權(quán)勘查面積53.76萬平方千米。即便按6號文要求，未來3～5年全國已登記油氣勘查面積將繼續(xù)大幅下降。

近年來，為貫徹國家關于油氣增儲上產(chǎn)的戰(zhàn)略決策部署，石油企業(yè)不斷加大投入力度，大幅提升勘探投資規(guī)模和強度，與登記勘查面積大幅退減形成鮮明的反差。統(tǒng)計顯示，“十三五”以來，全國油氣勘探年投資規(guī)模從600億元增加到2022年的840億元（2023年約940億元），增長約40%，投入強度從約1.5萬元/平方千米增至約3.3萬元/平方千米，翻了一番多，約為現(xiàn)行法定最高勘查投入的3.3倍。而同期登記勘查面積退減了約120萬平方千米，下降了約33%。其中，“七年行動計劃”前4年全國油氣勘探投入增加200多億元，增長約31%，同期登記勘查面積卻下降了約17.4%。隨著勘查區(qū)塊面積不斷退減，保持高強度勘探投入，日益面臨著勘探空間不足的制約。

在油氣探礦權(quán)競爭性出讓進展現(xiàn)狀方面，2011年以來，根據(jù)國家重大決策部署，國土資源部和現(xiàn)自然資源部積極探索油氣（含非常規(guī)）探礦權(quán)競爭性出讓，通過試點，采取邀標、議標、招標、拍賣、掛牌等多種競爭方式，向市場主體出讓常規(guī)油氣、非常規(guī)油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)。7號文和后續(xù)6號文的出臺實施，正式結(jié)束了油氣探礦權(quán)勘查區(qū)塊競爭性出讓試點工作階段，統(tǒng)一按照文件要求對所有油氣探礦權(quán)勘查區(qū)塊采取競爭性出讓方式（以掛牌為主）投放上游市場，并按照相應規(guī)定征收礦權(quán)出讓收益。

綜合看，2011—2023年，中國油氣探礦權(quán)累計向市場出讓油氣（含非常規(guī)）探礦權(quán)勘查區(qū)塊175個，面積20.02萬平方千米，累計成功出讓探礦權(quán)153個，共計面積約16.13萬平方千米。通過形式多樣的競爭性出讓活動，目前已在全國油氣上游領域新引進了60余家市場主體，增強了油氣上游市場的活力，對油氣勘探起到了積極促進作用；先后在川渝地區(qū)的南川區(qū)塊（頁巖氣）、新疆阿克蘇地區(qū)的溫宿區(qū)塊等取得了商業(yè)發(fā)現(xiàn)，建成了規(guī)模油氣產(chǎn)能。

勘查面積退減和出讓中存在的問題

在探礦權(quán)勘查區(qū)塊面積退減的改革探索和政策實踐中，也暴露出來一些問題。一是申請延續(xù)探礦權(quán)時針對勘查區(qū)塊面積的退減比例有待商榷。7號文曾要求退減首次證載面積的25%。以此測算，一個探礦權(quán)延續(xù)3次后僅剩25%的勘查面積。新出臺的6號文規(guī)定退減實際證載面積的20%，退減力度依然較大。隨著出讓探礦權(quán)勘查區(qū)塊面積的趨小，如此高比例的退減力度，必將產(chǎn)生大量零星分布、碎片化的小區(qū)塊，難以得到有效勘探，不利于提高資源開發(fā)利用效率。同時，它直接導致了勘探作業(yè)空間被過度壓縮，不利于風險勘探、甩開勘探，不利于新區(qū)新領域的戰(zhàn)略突破，不利于大中型油氣田的發(fā)現(xiàn)和勘探開發(fā)大場面的形成。二是退減/退出機制有待進一步完善。退減政策沒有考慮區(qū)塊勘查投入強度和油氣新發(fā)現(xiàn)，采取了“一刀切”做法。只要申請延續(xù)礦權(quán)，一律退減25%或20%。既沒有鼓勵投入，也沒有支持油氣發(fā)現(xiàn)，有悖于油氣礦權(quán)改革“鼓勵投入，促進油氣發(fā)現(xiàn)”的初衷。三是探礦權(quán)勘查區(qū)塊面積退減/退出政策的法律依據(jù)尚不健全。7號文和6號文均屬部門規(guī)范性文件，違背上位法——現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》。油氣礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)制度有待進一步完善，產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護不到位，缺乏因生態(tài)保護、壓覆、重疊等因素而退出的礦業(yè)權(quán)補償機制。四是對探礦權(quán)退減/退出的監(jiān)管工作有待加強。信息公示和地質(zhì)資料匯交，在探礦權(quán)退出過程中發(fā)揮作用不夠，地質(zhì)資料匯交嚴重滯后，信息公開公示有待完善。

目前，在探礦權(quán)勘查區(qū)塊競爭性出讓工作中存在不少問題。一是競爭機制有待完善。在已有出讓活動中，強調(diào)了“價高者得”的競爭機制，過于看重資金優(yōu)勢等經(jīng)濟因素，對技術、經(jīng)驗、安全、環(huán)保等因素考慮不夠，增加了油氣礦權(quán)的獲取和持有成本，加大了后續(xù)勘探投資風險，不利于油氣礦業(yè)權(quán)市場的健康發(fā)育。例如，2021年，自然資源部委托新疆舉辦了14個面積共約為1.19萬平方千米的油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)掛牌出讓活動，兩次掛牌總價不足1億元，實際成交總價約為24.43億元，約為掛牌底價的25倍，單位勘查面積出讓收益為20.5萬元/平方千米；受自然資源部委托，新疆于2022年11月掛牌出讓了12個油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)，面積合計約為8560平方千米，實際成交價約為36.49億元，約為掛牌底價的60倍。二是出讓方式相對單一。截至目前，探礦權(quán)出讓方式側(cè)重于招標、拍賣、掛牌特別是掛牌出讓，對油氣勘查區(qū)塊退減和油氣勘探實際情況考慮不夠。一方面，國際經(jīng)驗表明，對于勘探程度較低、有潛力，但投入大、技術要求高、風險大的新區(qū)或新領域，從鼓勵勘探和油氣發(fā)現(xiàn)的角度看，競爭性出讓往往并不是最佳的出讓方式。另一方面，高強度的勘查區(qū)塊面積退減產(chǎn)生了不少狹縫區(qū)塊、零星及邊部區(qū)塊。這些區(qū)塊普遍具有面積小、不規(guī)則、零星分散等特點，難以單獨開展油氣勘探施工作業(yè)，通常需要借助于臨近區(qū)塊的基礎設施等才能進行經(jīng)濟有效的勘探開發(fā)。顯然，對于此類區(qū)塊資源，同樣不適合采取競爭方式出讓。三是出讓力度不足。相較于探礦權(quán)勘查區(qū)塊面積退減力度，區(qū)塊出讓力度相形見絀。2020—2022年，全國油氣勘查區(qū)塊退減面積（含非常規(guī)）合計約為42.11萬平方千米，約為同期出讓區(qū)塊面積（含非常規(guī)）的12.8倍。2011—2019年，全國油氣勘查區(qū)塊面積退減（含非常規(guī)）共計125.43萬平方千米，同期投放市場勘查區(qū)塊面積（含非常規(guī)）僅約為14.88萬平方千米，前者為后者的8.4倍。其中2015—2019年5年間全國油氣勘查區(qū)塊退減面積約為同期出讓面積的50倍。區(qū)塊出讓力度不足，不利于加大油氣勘探力度。四是出讓缺乏規(guī)劃指導。美國聯(lián)邦政府每年舉行十多次聯(lián)邦陸上油氣礦權(quán)競標活動，每季度至少一次；通常每年舉行兩次聯(lián)邦海域油氣礦權(quán)競標活動，極少數(shù)年份舉行一次或三次。例如，2014年1月至2016年8月，美國內(nèi)政部土地管理局先后舉行了30多次油氣礦權(quán)出讓活動，累計出讓區(qū)塊1468個，合計面積約為6616平方千米。相比之下，中國油氣勘查區(qū)塊出讓頻次偏低，出讓時間缺乏預期和規(guī)律性。7號文前的5年間，以國土資源部或自然資源部名義僅開展了3次出讓活動。其中，2016年、2019年未開展任何出讓活動；7號文發(fā)布以來的3年間，先后共舉行了8次出讓活動，每次出讓區(qū)塊數(shù)偏少。

有關措施與政策建議

圍繞加大油氣勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)力度、保障能源安全的戰(zhàn)略目標，針對油氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊面積退減和出讓中面臨的問題，為激發(fā)油氣上游市場活力，促進投資，加大勘探開發(fā)力度，提出如下措施與政策建議。

加快構(gòu)建適應加大油氣勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)力度需要的法律法規(guī)。總結(jié)近十年特別是近年來油氣資源管理改革探索的寶貴經(jīng)驗，我國應加快修訂出臺適應新時代油氣增儲上產(chǎn)需要的有關法律法規(guī)。盡快出臺有利于推進油氣增儲上產(chǎn)的《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)，確保制度設計符合礦產(chǎn)資源勘查開采的實際情況和特點，有效發(fā)揮法律制度激勵引導和規(guī)范約束相結(jié)合的積極作用，為油氣礦權(quán)區(qū)塊面積退減和出讓等提供有力的法律保障，為加大油氣勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)力度提供法律和制度保障。其中，應重點加強對油氣及其他重點關鍵礦產(chǎn)資源核心產(chǎn)區(qū)在立法層面的保護。

完善油氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊面積退減機制，盡快出臺相應的管理辦法。結(jié)合新形勢、新要求，總結(jié)過去十余年特別是近年來區(qū)塊面積退減的成效、經(jīng)驗，針對存在的問題和不足，匹配正修訂的有關法律法規(guī)要求，以部門規(guī)章等形式研究制定《油氣探礦權(quán)勘查區(qū)塊退出管理辦法（暫行）》等，進一步完善勘查區(qū)塊退出機制，不斷完善礦業(yè)權(quán)勘查區(qū)塊面積退減工作制度化、規(guī)范化。區(qū)塊面積退減工作，既要有利于抑制企業(yè)“跑馬圈地”“圈而不探”，又要有利于促進礦業(yè)權(quán)人切實加大勘查開采投入，助力油氣勘探增儲和開發(fā)上產(chǎn)，避免出現(xiàn)因抑制“跑馬圈地”而阻礙油氣增儲上產(chǎn)的被動局面。同時，加快油氣礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略保障基地建設，并出臺配套落實政策。

完善油氣區(qū)塊出讓機制，盡快出臺相應的管理辦法。一是總結(jié)近十年油氣礦權(quán)出讓經(jīng)驗教訓，結(jié)合最新版《礦業(yè)權(quán)出讓交易規(guī)則》要求，以部門規(guī)章等形式，研究制定《油氣勘查區(qū)塊競爭性出讓管理辦法（試行）》，進一步推進油氣勘查區(qū)塊出讓活動定期化、制度化、規(guī)范化，且更加符合中國油氣地質(zhì)和勘探規(guī)律。二是調(diào)整完善以“價高者得”為主的競爭機制，采取有效措施遏制惡行競價，可引入完善“熔斷”機制，或者設定“天花板”，在競價達限后，強調(diào)技術、安全、環(huán)保等競爭優(yōu)勢，讓真正有技術、能力和意愿的市場主體獲得礦權(quán)，杜絕“炒礦權(quán)”。三是完善出讓方式。根據(jù)區(qū)塊實際情況，結(jié)合不同油氣地質(zhì)、資源條件、基礎設施等因素，實施不同的出讓方式。對于不適合采取競爭方式出讓的區(qū)塊資源，包括緊鄰已登記區(qū)塊的夾縫資源、邊部資源等，可以協(xié)議方式向臨近礦權(quán)人出讓，對于勘探程度低、風險大的區(qū)塊，應發(fā)揮大型國有石油企業(yè)資金、技術和經(jīng)驗等優(yōu)勢，允許以協(xié)議方式向三大石油企業(yè)出讓，以鼓勵風險勘探。四是增加油氣勘查區(qū)塊出讓頻次和數(shù)量。借鑒國外經(jīng)驗，適度增加勘查區(qū)塊出讓頻次和出讓區(qū)塊數(shù)量，增強油氣上游市場對礦權(quán)投放的預期，有利于刺激勘探投資，并對每個市場主體競標區(qū)塊數(shù)量做出適度限制，以利于吸引更多的市場主體進入上游市場。

加強并完善油氣探礦權(quán)退減和出讓的配套政策與服務。一是加強油氣勘查區(qū)塊出讓活動的前期規(guī)劃。加快建立科學嚴謹、動態(tài)調(diào)整、過程透明的出讓規(guī)劃流程。編制油氣勘查區(qū)塊出讓規(guī)劃（五年），按年編制相應的出讓計劃。二是加強已退出區(qū)塊的地質(zhì)資料匯交，完善地質(zhì)資料共享機制。申請?zhí)降V權(quán)延期，應當在勘查許可證變更前匯交退出區(qū)塊的地質(zhì)資料至全國地質(zhì)資料館。除涉密資料外，任何單位可以持有效證件，查閱、復制、摘錄退出區(qū)塊的地質(zhì)資料，提高資料的使用價值，避免不必要的重復投入，以促進油氣勘探。三是加快構(gòu)建獨立的油氣勘探開發(fā)工程技術服務市場?？偨Y(jié)經(jīng)驗，深化石油領域央企改革，繼續(xù)實施主輔分離，將油氣工程技術服務業(yè)務從主要石油企業(yè)中剝離出來，建立面向整個油氣上游行業(yè)的所有市場主體（礦業(yè)權(quán)人）的工程技術服務市場。四是進一步完善油氣礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度。要加強產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護，加快建立因生態(tài)保護、壓覆、重疊等因素而退出的礦業(yè)權(quán)補償機制。

本文作者單位為中國海油集團能源經(jīng)濟研究院

責任編輯：周志霞