摘 要： 通過總結(jié)運用水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制查處某煤礦鐵路專用線水土保持案件的實例，剖析案件處置全過程，分析評價了水土保持行政執(zhí)法與司法協(xié)作機制對監(jiān)管部門、違法責(zé)任主體、政府、社會公眾等方面的正面影響，并提出強化監(jiān)管過程記錄、健全多層次監(jiān)管體系、加大違法懲治力度等建議，以保障水土保持行政執(zhí)法與司法協(xié)作機制充分發(fā)揮作用，提升法律震懾力，依法管控生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失。

關(guān)鍵詞： 水土保持；行政執(zhí)法；司法協(xié)作；煤礦鐵路專用線；晉陜蒙接壤地區(qū)

中圖分類號： S157.2" 文獻標(biāo)識碼： C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.01.005

引用格式： 武烽東，馮也，劉瓊海，等.水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制的實踐與探索：以某煤礦鐵路專用線水土保持案件為例[J].中國水土保持，2025（1）：18-20，23.

在全面深化改革的背景下，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管逐漸趨向依照風(fēng)險等級進行分類管理，水土保持違法違規(guī)行為的查處力度不斷加大［1］。對于違法違規(guī)行為主體，僅依靠單一的行政處罰，會導(dǎo)致震懾力不足、整改效果不明顯，給生態(tài)脆弱地區(qū)、水土流失嚴(yán)重區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展造成不利影響。本文以晉陜蒙接壤地區(qū)的水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制實踐為例，分析了水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制在水土保持違法違規(guī)案件辦理中起到的實際作用與效果，以期為水行政主管部門處置類似問題提供借鑒。

1 水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制的建立

1.1 建立背景

黃河流域水土保持違法行為查處的法律依據(jù)為《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國黃河保護法》，罰則主要為《中華人民共和國水土保持法》五十三條至五十八條和《中華人民共和國黃河保護法》一百一十條，對“未批先建（變）”“未驗先投”“方案外棄渣”“未治理”“未繳納補償費”“造成水土流失危害”等違法違規(guī)行為提出相應(yīng)的責(zé)任追究方式，主要責(zé)任追究方式包括責(zé)令停止、罰款、處分、代為清（治）理等。在實際水土保持監(jiān)管實踐中，通常是依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》五十三條和五十四條，對違法違規(guī)行為主體處以5萬元以上50萬元以下的罰款。

多年來，水利部黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局（以下簡稱“黃委晉陜蒙監(jiān)督局”）作為流域水土保持監(jiān)管機構(gòu)，以說服教育、通報勸導(dǎo)、督辦整改、約談等方式，監(jiān)管部批生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治，督促指導(dǎo)建設(shè)單位履行水土流失防治法律責(zé)任。2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》），提出要依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管；創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式，依法依規(guī)嚴(yán)格查處有關(guān)違法違規(guī)行為；加強協(xié)同監(jiān)管，加強水土保持行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作，充分發(fā)揮司法保障監(jiān)督作用?！兑庖姟穼λ帘３直O(jiān)管工作提出了新要求，也指明了監(jiān)管的新方式。

1.2 協(xié)作機制的建立

2023年4月，黃委晉陜蒙監(jiān)督局積極落實《意見》精神，與鄂爾多斯市中級人民法院、鄂爾多斯市人民檢察院、鄂爾多斯市公安局、鄂爾多斯市水利局聯(lián)合制定了《關(guān)于建立鄂爾多斯市水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制的意見》，進一步加強流域管理機構(gòu)與地方行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)協(xié)作，推動形成“流域管理＋行政執(zhí)法＋刑事打擊＋檢察監(jiān)督＋司法審判”協(xié)同共治大格局，服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。流域管理機構(gòu)與地方司法機構(gòu)各司其職，其中：流域監(jiān)管機構(gòu)依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責(zé)，依法查處水事違法行為；人民法院充分發(fā)揮刑事審判震懾和教育功能、行政審判預(yù)防監(jiān)督功能、民事審判救濟和賠償功能、公益訴訟評價和指導(dǎo)功能；人民檢察院充分發(fā)揮刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能；公安機關(guān)依法嚴(yán)厲打擊破壞黃河流域生態(tài)環(huán)境和自然資源的犯罪行為，重點關(guān)注行政部門移送的涉嫌構(gòu)成犯罪的案件線索；水利部門依法履行水行政監(jiān)管職責(zé)，依法查處涉及河湖、水資源、水土保持等的違法行為。

2 某煤礦鐵路專用線工程案例

2.1 項目基本情況

某煤礦及選煤廠工程項目位于內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市境內(nèi)。2006年2月，水利部批復(fù)了該項目的水土保持方案。2015年4月，水利部批復(fù)了該項目的水土保持變更方案。項目于2011年9月開工，建設(shè)內(nèi)容包括礦井及選煤廠和鐵路專用線2個部分，礦井及選煤廠部分于2018年10月完工，同年11月開展水土保持設(shè)施自主驗收，并于2019年4月通過了水利部黃河水利委員會組織的驗收核查；鐵路專用線主線于2020年6月開通運行，全長39 km，全線共設(shè)置26處渣場。

2.2 存在的問題

該項目屬水利部批復(fù)生產(chǎn)建設(shè)項目，在建設(shè)過程中，黃委晉陜蒙監(jiān)督局組織對該項目水土保持工作開展監(jiān)督檢查，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出了整改要求，并印發(fā)正式檢查意見，但一直未完成全面整改。存在的主要問題包括：①10處棄土（渣）場未按照“先攔后棄”原則修建擋墻，15處棄土（渣）場基本無坡面防護、防洪排導(dǎo)、植被恢復(fù)等措施，13處棄渣場存在順坡溜渣現(xiàn)象；②站場空地、邊坡水土保持措施不完善，未落實水土保持臨時防護措施，未剝離表土；③施工便道、施工場地水土保持措施不完善；④水土保持設(shè)施管護不到位，局部路基、路塹邊坡水土保持措施存在損毀現(xiàn)象；⑤水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收鐵路專用線便開通運行；⑥未按照黃委晉陜蒙監(jiān)督局監(jiān)督檢查意見完成限期整改。以上違反了《中華人民共和國水土保持法》二十五條、二十七條、二十八條、三十八條等規(guī)定。

2.3 監(jiān)管過程

2022年1月，水利部黃河水利委員會黃河上中游管理局對該項目進行約談。2022年8月，黃委晉陜蒙監(jiān)督局再次開展現(xiàn)場督查，印發(fā)監(jiān)督檢查意見，列出水土保持問題清單，要求限期整改。同時，要求地方水行政主管部門對存在的違法違規(guī)行為予以查處。2023年4月和6月，鄂爾多斯市水利局根據(jù)該項目違法事實，向建設(shè)單位分別下達了《行政處罰先行告知書》《行政處罰決定書》，并作出“罰款43萬元、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用”的處理決定，當(dāng)事人未申請行政復(fù)議。隨后，公司繳納罰款43萬元，但仍未全面整改。

2023年7月17日，依據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于實施生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》有關(guān)規(guī)定，水利部黃河水利委員會將該公司列入“重點關(guān)注名單”，并報請水利部通過全國水利建設(shè)市場監(jiān)管平臺向社會公開，公開期限1 a。

2.4 司法協(xié)作介入

2023年7月17日，黃委晉陜蒙監(jiān)督局依據(jù)《黃河流域水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制實施細則》《關(guān)于建立鄂爾多斯市水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制的意見》，啟用水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制，由鄂爾多斯市水利局將該項目水土保持違法違規(guī)線索移送鄂爾多斯市人民檢察院。2023年7月24日，鄂爾多斯市準(zhǔn)格爾旗人民檢察院向建設(shè)單位送達《立案決定書》，對因未落實水土保持措施而導(dǎo)致周邊地區(qū)水土流失加重、損害國家和社會公共利益的行為進行立案調(diào)查。

2.5 建設(shè)單位整改

黃委晉陜蒙監(jiān)督局通過一系列監(jiān)管措施，尤其是在水利部水土保持司和水利部黃河水利委員會水土保持局的指導(dǎo)下，啟用水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制，對建設(shè)單位形成巨大震懾力，使其深刻認(rèn)識到水土保持違法違規(guī)事實及后果的嚴(yán)重性，提高對水土保持工作的認(rèn)知。同時，也引起項目投資主體的高度重視。投資主體迅速成立水土保持整改工作專班，建設(shè)單位也及時成立了水土保持整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開展水土保持專項設(shè)計，強化水土保持監(jiān)測、監(jiān)理和施工組織管理，認(rèn)真開展整改工作，向各級水行政部門定期報送水土保持問題整改簡報。期間，水利部黃河水利委員會及相關(guān)地方各級水行政主管部門對項目整改工作進行了跟蹤督促指導(dǎo)。

截至2023年10月底，建設(shè)單位先后投資約1.71億元，對26處存在水土保持問題的棄土（渣）場進行徹底治理，完成了棄土（渣）場分級削坡，修建截排水溝、擋渣墻、骨架護坡等水土保持工程措施，栽植沙棘、檸條等水土保持植物措施，并組織水土保持設(shè)施自主驗收，向水利部水土保持司報備。2024年8月，項目通過水土保持設(shè)施自主驗收核查。

3 水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制實踐經(jīng)驗

3.1 協(xié)作機制是破解疑難問題的有力手段

某煤礦鐵路專用線水土保持案件是黃河流域啟用水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制查處的首例水土保持違法違規(guī)案件，案情重大，案件復(fù)雜。該違法項目地處國家級水土流失重點治理區(qū)，生產(chǎn)建設(shè)活動未做到主體工程與水土保持設(shè)施“同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”，對當(dāng)?shù)卮嗳跎鷳B(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，存在引發(fā)水土流失災(zāi)害事件的風(fēng)險。建設(shè)單位后期進場恢復(fù)面臨治理經(jīng)費增加、進場難、治理困難等問題，存在畏難情緒。辦案過程中，多方聯(lián)動，及時啟動水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制，破解了建設(shè)單位投入增加、進場受阻等不利影響，也杜絕了建設(shè)單位“等”“拖”的思想。此案件的成功經(jīng)驗，極大地提升了執(zhí)法人員破解疑難問題的信心。

3.2 協(xié)作監(jiān)管對違法責(zé)任主體形成震懾力

案件查處過程中，流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門依法履職，敢于“亮劍執(zhí)法”，及時啟動協(xié)作監(jiān)管機制，立案查處違法行為。充分發(fā)揮聯(lián)動協(xié)作，水行政主管部門與檢察院齊上陣，流域管理機構(gòu)與地方水行政部門緊密配合，營造違法必究的行政執(zhí)法氛圍。監(jiān)管過程中，水利部黃河水利委員會黃河上中游管理局組織約談，鄂爾多斯市水利局作出“罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用”決定，水利部黃河水利委員會將建設(shè)單位納入水土保持“重點關(guān)注名單”，準(zhǔn)格爾旗檢察院現(xiàn)場立案調(diào)查，打出一套有力“組合拳”，形成了強有力的震懾。建設(shè)單位迅速開展責(zé)任追究，處理相關(guān)責(zé)任人，調(diào)整水土保持組織機構(gòu)，制定整改方案，明確時間節(jié)點，追加治理投資，開展專項設(shè)計和渣場穩(wěn)定性評估，協(xié)調(diào)招標(biāo)和進場施工，強化監(jiān)測監(jiān)理等技術(shù)服務(wù)單位支撐作用，切實擔(dān)負(fù)起水土流失防治責(zé)任。

3.3 協(xié)作監(jiān)管是法治政府新型監(jiān)管的新方向

案件查處過程中，黃委晉陜蒙監(jiān)督局在監(jiān)管發(fā)現(xiàn)違法問題后，克服阻礙與困難，堅持作為，及時將該項目列為重點監(jiān)管項目，控制違法違規(guī)事態(tài)發(fā)展。在建設(shè)單位未按期整改后，及時啟用協(xié)作機制，從跟蹤檢查、約談、信用監(jiān)管到立案調(diào)查逐漸升級管理手段，形成有效震懾，推進及時解決問題，最終確保水土流失防治責(zé)任落地。

水土保持事中監(jiān)管是行政審批后法律責(zé)任的延伸?！吨腥A人民共和國水土保持法》中規(guī)定的對水土保持違法違規(guī)行為主體處以5萬元以上50萬元以下的罰款、《中華人民共和國黃河保護法》中規(guī)定的對水土保持違法違規(guī)行為主體處以2萬元以上20萬元以下的罰款，對大型項目的震懾力不足，導(dǎo)致違法違規(guī)問題得不到及時整改或整改不徹底。協(xié)作監(jiān)管機制成功破解了違法代價輕這一難題，起到了強大的震懾作用。此案的查處，是水土保持監(jiān)管體制機制創(chuàng)新的成功探索。

3.4 協(xié)作監(jiān)管提升社會對水土保持工作的關(guān)注

該案件自水利部黃河水利委員會發(fā)布“重點關(guān)注名單”起，便成為黃河流域乃至全國水土保持行業(yè)關(guān)注的焦點，引發(fā)人們對此案后期查處的關(guān)注；協(xié)作監(jiān)管機制的啟動更引發(fā)社會對水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制實施效果的關(guān)注。此案件的快速查處、限期結(jié)案，加大了社會對水土保持的重視程度。作為黃河流域水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制成功處置的水土保持違法第一案，該案件入選水利部水土保持司《水土保持監(jiān)督執(zhí)法典型案例匯編》和水利部黃河水利委員會政策法規(guī)局《中華人民共和國黃河保護法》經(jīng)典案例，提升了水土保持的社會關(guān)注度，強化了水土保持違法違規(guī)行為的社會性監(jiān)督。

4 建議

4.1 強化監(jiān)管過程記錄

夯實日常監(jiān)管基礎(chǔ)，運用遙感影像、無人機航測等高新科技手段，做實做細數(shù)量龐大的各級生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管數(shù)據(jù)，強化過程記錄，以事實為依據(jù)，督促建設(shè)單位履行水土流失防治責(zé)任。遇到重大違法事實，及時向司法部門移交明確清晰的違法線索。注重監(jiān)管隊伍專業(yè)化水平和現(xiàn)代科技手段應(yīng)用能力提升，通過人為水土流失風(fēng)險跟蹤預(yù)警，提前發(fā)現(xiàn)問題，及時跟進問題整改。

4.2 健全多層次監(jiān)管體系

健全多層次、多渠道的水土保持監(jiān)管體系，綜合運用日常監(jiān)管、行政處罰、責(zé)任追究、協(xié)同監(jiān)管等手段，按照風(fēng)險類型、風(fēng)險等級，采取不同手段，提升治理效果。堅持“嚴(yán)的基調(diào)”處置違法違規(guī)行為，強化法律震懾。將水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制作為最可靠、最管用的手段，破解復(fù)雜問題，解決深層次矛盾。處理好發(fā)展與保護的關(guān)系，把握高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與要求，構(gòu)建政府監(jiān)管、企業(yè)自律、群眾參與的人為水土流失預(yù)防治理新格局。

4.3 加大違法懲治力度

對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法線索，在立案調(diào)查的同時，對造成生態(tài)環(huán)境損害的要進行損害賠償鑒定評估，加大對造成水土流失行為的懲治力度。依托政務(wù)服務(wù)平臺，以監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報移送等制度為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮監(jiān)管單位職能，通過與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作，加強跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法，查處典型違法行為。對于監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的公職人員涉嫌違法違紀(jì)問題線索，及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處理。對于嚴(yán)重違法案件，追究相關(guān)人員責(zé)任，責(zé)令停止建設(shè)生產(chǎn)，做到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)、處置及時。

5 結(jié)束語

晉陜蒙接壤地區(qū)兼具能源開發(fā)密集與生態(tài)環(huán)境脆弱特點，水土保持監(jiān)管工作任重道遠。本案中黃委晉陜蒙監(jiān)督局及時啟動水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制，為周邊區(qū)域乃至黃河流域處理類似水土保持違法違規(guī)問題提供了成功案例和經(jīng)驗借鑒。通過嚴(yán)厲打擊典型違法行為，起到了查處一案、警示一片、影響一批的監(jiān)管示范效應(yīng)。

參考文獻：

［1］ 陳琴.依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管 促進人與自然和諧共生［J］.中國水利，2023（16）：1-4，46.

（責(zé)任編輯 李佳星）