摘要：耕地“占補平衡”與“進出平衡”是架構我國耕地保護政策體系的制度核心，可補充類耕地資源整治是落實耕地保護“雙平衡”政策的重要途徑。本研究基于耕地保護“雙平衡”政策視角，探索性地提出了可補充類耕地資源的概念內涵及其適宜性評價指標體系，并采用多因素綜合評價、SOFM等方法對廣東省縣域單元可補充類耕地資源適宜狀況進行評價、分級與整治分區(qū)。結果表明：廣東省可補充類耕地資源較為豐富，其中后備補充類、即可補充類與工程補充類的面積占比分別為19.69%、35.72%、44.59%，大量可補充類耕地資源當前為林果產品和水產品生產用地。廣東省可補充類耕地資源整治適宜性從高到低分為高度適宜、較高適宜、中度適宜、較低適宜、低度適宜5個等級，其面積占比分別為14.20%、33.69%、22.42%、17.74%和11.95%，適宜程度較高地區(qū)主要分布在西翼、東翼與肇慶市。廣東省可補充類耕地資源優(yōu)先整治區(qū)、重點整治區(qū)、選擇整治區(qū)與后備整治區(qū)的農業(yè)生產環(huán)境差異較大，為此需要差異化地采取行政干預、工程提質、組織引導、激勵獎補等措施。本研究可為指導廣東省耕地保護“雙平衡”政策的調整、制定與落實提供參考，并對保障區(qū)域糧食安全與促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論與現(xiàn)實指導意義。

關鍵詞：耕地；占補平衡；進出平衡；土地整治；廣東省

中圖分類號：F323.211 文獻標志碼：A 文章編號：2095-6819（2025）01-0057-09 doi： 10.13254/j.jare.2023.0689

耕地是保障國家糧食安全最重要的生產要素和基礎性戰(zhàn)略資源，耕地保護是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要安全保障[1-3]。根據(jù)第三次國土調查相關數(shù)據(jù)，2019年末全國耕地總面積為19.18億畝（1畝=1/15 hm2，下同），實現(xiàn)了第三輪土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量目標，但與第二次土地利用現(xiàn)狀調查相比，全國耕地面積減少了1.13億畝。在非農建設占用耕地嚴格落實“占補平衡”的情況下，耕地減少的主要原因之一是農業(yè)結構調整，其中凈流向林地與園地的面積分別為1.12億畝和0.63億畝，并有大量耕地被植樹造綠、挖湖造景和拋荒閑置，由此導致耕作層受到不同程度的破壞。為嚴禁擅自改變耕地用途以及破壞耕作層理化性狀而導致耕地面積減少和質量下降的行為，國家要求對耕地轉為其他農用地與農業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”。自此，我國耕地保護進入“占補平衡”與“進出平衡”（簡稱“雙平衡”政策）協(xié)同推進新時期，這為解決耕地“非農化”與“非糧化”問題提供了重要的制度約束[4-5]。然而，由于耕地保護“雙平衡”政策頒發(fā)時點的不同步性、目標內容的非同一性與政策措施的差異性，使得當前耕地開發(fā)、利用與保護的理論探索難以有效指導耕地保護管理實踐。

土地整治是落實耕地“雙平衡”政策的重要途徑和有效工具。一方面，國家通過土地開發(fā)、整理與復墾落實耕地“占補平衡”政策，目的在于解決耕地“非農化”問題[6]。另一方面，為應對日益嚴重的“非糧化”問題，國家開始實施耕地“進出平衡”政策。在國家政策的強力需求牽引下，學界在耕地“非糧化”的內涵特征、時空演化、分區(qū)治理等方面取得了豐碩成果[7]。現(xiàn)有研究主要利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算不同行政單元耕地種植結構的“非糧化”水平[8-9]，也有研究借助多時相高分辨率遙感影像解譯獲取耕地“非糧化”時空特征[10-11]，或基于農戶視角的微觀調查識別耕地“非糧化”種植比例[12]。無論是對耕地“占補平衡”還是“進出平衡”而言，耕地適宜性評價都是實施土地整治的基礎，因為耕地開發(fā)不僅要關注“平衡”前立地條件的可行性，更要重視“平衡”后耕作利用的穩(wěn)定性[13]。依據(jù)適宜性評價結果有計劃、有步驟地實施土地整治是引導耕地“雙平衡”政策從理論走向實踐的重要內容[14-16]。隨著耕地保護“雙平衡”政策實踐的不斷深入，綜合評價區(qū)域耕地整治的綜合潛力與開發(fā)時序成為政策落實的基礎與前提[17]。然而，由于學界對可用于補充耕地數(shù)量或可開展耕地質量提升的資源對象尚未統(tǒng)一，導致依托耕地“雙平衡”政策開展的土地整治實踐缺乏理論支撐。

廣東省是城市化與工業(yè)化快速推進的前沿陣地，也是農業(yè)轉型發(fā)展的典型地區(qū)。盡管廣東省耕地后備資源較為短缺，但按照張穎詩等[18]的研究成果，2005—2019年廣東省耕地非糧化率由48.47%上升至54.65%，吳大放等[9]研究指出2010—2020年期間粵北山區(qū)非糧化率從0.521增加至0.587，陳莉珍等[19]的研究表明珠三角2019年縣域平均非糧化率為47.8%，高于全國平均水平，充分表明廣東省各區(qū)域可補充類耕地資源整治潛力巨大。此外，廣東省積極響應國家耕地保護的“雙平衡”政策，先后出臺廣東省補充耕地項目管理辦法、廣東省耕地“進出平衡”編制指引等文件，耕地保護取得了較為顯著成效，但同時也面臨著“雙平衡”政策推進困難的問題。在此背景下，本研究基于耕地保護“雙平衡”政策視角，辨析可補充類耕地資源的內涵以及構建可補充類耕地資源整治適宜性評價指標體系，并以廣東省縣域單元為評價對象分析可補充類耕地資源整治潛力和適宜性分布，明確可補充類耕地資源整治的時空秩序與策略，為指導廣東省耕地“雙平衡”政策的調整、制定與落實提供參考。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

廣東省地處我國大陸最南部，陸地總面積約為17.98萬km2，下轄21個地級市和122個縣級行政區(qū)劃單位。境內地貌類型復雜多樣，地勢總體北高南低，區(qū)域產業(yè)結構差異顯著，地理分區(qū)可劃分為珠三角、東翼、西翼和山區(qū)[20]。其中，珠三角地區(qū)經濟較為發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高，東翼經濟發(fā)展基礎與產業(yè)結構較好，西翼是傳統(tǒng)的糧食與水果生產基地，山區(qū)自然資源豐富且生態(tài)環(huán)境較好。根據(jù)《廣東省第三次全國國土調查主要數(shù)據(jù)公報》，2019 年末耕地總面積為190.19 萬hm2，其中水田占72.25%，水澆地占8.62%，旱地占19.13%。近年來，由于工商資本下鄉(xiāng)和農業(yè)轉型發(fā)展，廣東省耕地“非農化”與“非糧化”特征顯著，為此亟需落實耕地保護“雙平衡”政策，構建可持續(xù)的耕地保護與開發(fā)利用格局。

1.2 數(shù)據(jù)來源與處理

本研究數(shù)據(jù)主要包括兩類：①廣東省耕地后備資源調查數(shù)據(jù)、農用地分等定級數(shù)據(jù)、“三區(qū)三線”劃定成果、地質災害點空間分布數(shù)據(jù)、STRM地形數(shù)據(jù)（90m）等矢量數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)主要用于提取可補充類耕地單元圖層，在此基礎上對矢量數(shù)據(jù)進行脫敏與柵格化處理，柵格單元大小設定為250 m×250 m；②從《中國縣域統(tǒng)計年鑒》《廣東省統(tǒng)計年鑒》、縣市統(tǒng)計公報等資料中獲取農作物播種面積、勞動力、糧食產量、農業(yè)產值、農民人均收入等指標，通過相應的公式計算耕地利用水平指數(shù)與社會經濟狀況指數(shù)。為降低異常值對適宜性分區(qū)的影響，所有指標采用5%的置信區(qū)間進行異常值處理。另外，由于廣州市荔灣區(qū)、越秀區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)與深圳市缺值較多，予以剔除，最終對廣東省109個縣級行政單元與東莞、中山2個地級市進行分析。

1.3 研究方法

1.3.1 可補充類耕地資源的內涵辨析

當前耕地保護政策主要包括“占補平衡”與“進出平衡”兩類體系，其在政策靶向、政策表現(xiàn)、政策對象等方面均有所不同（表1）。可補充類耕地資源是本研究根據(jù)耕地保護“雙平衡”政策實踐需要所構設的新概念，其在概念內涵、整治對象、政策目的等方面與耕地后備資源與可恢復類耕地資源存在一定關聯(lián)。按照國土調查技術規(guī)范，耕地后備資源指在一定的政策、經濟與技術條件下可開發(fā)、復墾或整理為耕地的土地資源，主要表現(xiàn)為通過荒草地、鹽堿地、內陸灘涂、裸地等地類開發(fā)補充建設占用耕地，這是當前補充耕地的主要來源?？苫謴皖惛刭Y源是第三次國土調查所提及的一個非正式概念，主要指“三調”中標注“即可恢復”或“工程恢復”的圖斑，這些圖斑“二調”時期為耕地，但“三調”中因地表覆蓋特征發(fā)生變化而流出為林地、草地、園地、坑塘水面等非耕農用地，根據(jù)耕作層破壞程度可通過相應措施整治恢復為耕地，故將其作為潛在耕地補充對象。依據(jù)上述分析，可補充類耕地資源指在現(xiàn)行政策框架下可整治補充為耕地的各類土地資源，其不僅包括用于“占補平衡”的耕地后備資源，還包括用于“進出平衡”的可恢復類耕地資源。對這一概念的理解應把握如下幾點：①可補充類耕地資源是可補充為耕地的土地資源的簡稱，“三調”中其現(xiàn)狀為非耕地，而不是指耕地的某種類型；②可補充類耕地資源是對耕地“占補平衡”與“進出平衡”兩項政策統(tǒng)籌推進的一個概念設想；③可補充類耕地資源整治不僅包括針對耕地后備資源的土地開發(fā)、土地整理與土地復墾等高強度工程措施，也包括針對可恢復類耕地資源的復耕復種、表土再造等低強度工程措施。

1.3.2 可補充類耕地資源及其來源

近年來，在耕地“占補平衡”政策的約束下，國家與地區(qū)具有較高農業(yè)適宜性的“后備性”可補充類耕地資源日漸稀缺，而因農業(yè)結構變動導致的“恢復性”可補充類耕地資源整治潛力較大，并可能成為耕地“雙平衡”政策補充耕地的重要來源[21]。根據(jù)2021年自然資源部等發(fā)布的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，耕地“進出平衡”包括“轉出”和“轉入”兩個方面。從廣東省耕地管理實踐來看，“耕地轉入”主要包括兩類：一是可開墾類耕地，該類地塊“三調”前后均為非耕地且劃歸為耕地后備資源，按照相關要求可整治補充為耕地；二是可恢復類耕地，該類地塊因土地利用現(xiàn)狀分類標準變化或農業(yè)結構調整，“三調”前為耕地而“三調”后為非耕地，在通過立項論證后可采取相關措施整治恢復為耕地。依此，本研究可補充類耕地整治對象為上述兩類可“轉入”對象中適合整治轉化為耕地的用地類型。依據(jù)《廣東省耕地恢復潛力調查評價工作方案》，本研究在從廣東省耕地后備資源調查數(shù)據(jù)庫與耕地恢復潛力調查數(shù)據(jù)庫提取相關地類基礎上，扣除25°以上坡、生態(tài)保護紅線范圍內、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內等不符合要求圖斑單元后，以剩余圖斑作為廣東省耕地“雙平衡”整治的可補充類耕地資源來源，并依據(jù)資源來源、耕作層破壞程度、整治恢復難易程度等將其劃分為后備補充類、即可補充類與工程補充類。其中，后備補充類主要為耕地后備資源中扣除與耕地恢復潛力重合后的圖斑，即可補充類與工程補充類則分別對應耕地恢復潛力調查中的即可恢復類與工程恢復類圖斑。

1.3.3 可補充類耕地資源整治適宜性評價

適宜性評價是劃分可補充類耕地整治時序的基礎，可補充類耕地整治適宜性主要取決于自然環(huán)境條件、景觀格局形態(tài)、耕地利用水平與社會經濟狀況[22-23]。自然環(huán)境條件包括耕層土壤的理化性質、地形特征及整治恢復難易程度，本研究選取自然等指數(shù)、地形起伏度、用地類型3個指標表征。根據(jù)廣東省土地整治的選址要求，耕地整治應選擇“自身規(guī)模較大或與周邊現(xiàn)狀耕地相鄰且整治后可形成集中連片耕地的地塊”，為此本研究選取平均地塊面積、斑塊形狀指數(shù)、斑塊與周邊耕地斑塊的集中連片度刻畫可補充類耕地單元的景觀格局形態(tài)。耕地利用水平主要反映可補充類耕地整治后用于糧食生產的穩(wěn)定性以及耕地利用的勞動力投入產出成本與單位生產能力，本研究選取非糧化率[18]、農戶勞動生產率[24]、糧食單產來表征。社會經濟狀況主要反映可補充類耕地的外部環(huán)境適宜性，本研究選取地均農業(yè)產值、農民人均收入、主體功能定位來表征。依據(jù)所有評價指標的計算結果、分類屬性與影響方向，采用等間距法依照[0，100]的區(qū)間進行分級賦值，具體規(guī)則如表2所示。

1.3.4 可補充類耕地資源整治分區(qū)

本研究運用Kohonen提出的SOFM神經網(wǎng)絡模型對廣東省可補充類耕地資源進行整治分區(qū)[25]。為有序推進廣東省可補充類耕地資源整治，本研究按照“農業(yè)資源稟賦從優(yōu)到劣、耕地利用質量從好到差”的識別邏輯，將可補充類耕地資源劃分優(yōu)先整治區(qū)、重點整治區(qū)、選擇整治區(qū)與后備整治區(qū)4大類，在此基礎上依據(jù)各類分區(qū)的空間分布特征進一步細分為不同的小類，并按照“地理方位+大類”的規(guī)則命名。優(yōu)先整治區(qū)的耕地適宜性程度整體水平最高，農業(yè)資源稟賦條件最優(yōu)，一般只需采取復種、復耕等簡易的工程措施，即可恢復耕作條件。重點整治區(qū)的耕地適宜性程度適中，雖然農業(yè)資源稟賦條件較好，但農業(yè)發(fā)展往往存在明顯的短板，工程恢復難度有所增加且耕地保護緊迫性較高。選擇整治區(qū)的耕地適宜性程度較低，存在非糧種植與糧食安全、農業(yè)開發(fā)與生態(tài)保護等潛在沖突，需要采取土地平整、土壤改良等大型工程措施，才能達到較好的農業(yè)生產條件。后備整治區(qū)的耕地適宜性程度最低，可補充類耕地資源整治的工程措施難度最大，但迫切性較低。

2 結果與分析

2.1 可補充類耕地資源整治潛力

由表3可見，2020年廣東省可補充類耕地資源類型較為豐富，且地區(qū)分布差異較大。從可補充類耕地資源的類型來看，后備補充類的面積占比為19.69%，土地利用類型主要為荒草地，說明廣東省后備性耕地資源較為稀缺。此外，即可補充類的面積占比為35.72%，該類用地耕作層與農田灌溉系統(tǒng)保護較好，清除地表雜草、灌木等雜物即可恢復耕作條件；工程補充類的面積占比為44.59%，該類用地耕作層或種植系統(tǒng)破壞較為嚴重，需要采取客土、土壤培肥、灌溉系統(tǒng)重建等工程措施才能恢復耕作條件。從可補充類耕地資源的地類來看，園地面積占比最高，為36.53%，其次依次為林地24.20%、坑塘水面19.43%、草地19.26%、裸地0.58%，并且即可補充類地類面積占比由高到低依次為園地、坑塘水面、林地和草地，而工程補充類地類面積占比由高到低依次為林地、園地、坑塘水面和草地，表明廣東省大量耕地已“轉出”為提供林果產品和水產品的用地。從可補充類耕地資源的分布來看，珠三角、東翼、西翼與山區(qū)的可補充類耕地資源面積占比分別為34.94%、11.02%、27.59%、26.45%，其中經濟發(fā)達的珠三角耕地主要“轉出”為園地和養(yǎng)殖水面，東翼的農業(yè)種植結構相對穩(wěn)定，耕地轉為其他農用地的面積占比較小，而農業(yè)發(fā)達的西翼與生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的山區(qū)則主要“轉出”為園地和林地。

2.2 可補充類耕地資源整治適宜性分級

采用自然斷裂法將廣東省可補充類耕地資源整治適宜性劃分為5個等級，即高度適宜（73.27，83.50]、較高適宜（66.63，73.27]、中度適宜（61.73，66.63]、較低適宜（54.99，61.73]、低度適宜[43.81，54.99]（圖1）。從數(shù)量結構來看，可補充類耕地資源整治適宜等級從高到低面積占比依次為14.20%、33.69%、22.42%、17.74%和11.95%，所占縣區(qū)的數(shù)量分別為14、32、29、20、16，其中霞山區(qū)、潮陽區(qū)、陽西縣等14個縣區(qū)的適宜等級最高。從空間分布來看，廣東省可補充類耕地資源整治適宜程度較高地區(qū)主要集中分布在西翼、東翼、肇慶市以及零星分布在韶關、梅州、河源等地市的山區(qū)縣，該類區(qū)域經濟活躍程度相對較低，農業(yè)人口外出比例較高且生產力發(fā)展水平較低，可補充類耕地資源轉為糧食生產用地的綜合效益較高；適宜程度較低地區(qū)主要集聚在除肇慶以外的珠三角地區(qū)以及清遠市，該類區(qū)域經濟活躍程度高、人口密度大且食物多樣性消費需求強烈，在比較效益優(yōu)勢和工商資本下鄉(xiāng)的驅動下可補充類耕地資源轉為糧食生產用地的難度較大。廣東省可補充類耕地資源整治的適宜等級與分布格局表明，其可補充類耕地資源的整治潛力較大但區(qū)域分布不平衡，耕地保護系列政策的制定可為實現(xiàn)耕地保護動態(tài)平衡提供制度保障，但由于可補充類耕地資源整治潛力與經濟發(fā)展的互斥性較強，耕地“雙平衡”政策的實施需要充分協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展、耕地保護與生態(tài)安全的關系。

2.3 可補充類耕地資源整治分區(qū)與策略

2.3.1 可補充類耕地資源整治分區(qū)

依據(jù)SOFM綜合聚類結果，廣東省可補充類耕地資源可劃分為4大類12小類（圖2）。優(yōu)先整治區(qū)、重點整治區(qū)、選擇整治區(qū)與后備整治區(qū)的可補充類耕地資源面積占比分別為42.67%、33.50%、11.03%、12.80%，包括的縣級單位數(shù)分別為49、30、16、16，這表明廣東省可補充類耕地資源整治的理論可行性較優(yōu)，并且具有較強的空間異質性。具體來講，優(yōu)先整治區(qū)包括珠三角優(yōu)先整治區(qū)Ⅰ、珠三角優(yōu)先整治區(qū)Ⅱ、粵東優(yōu)先整治區(qū)、粵西優(yōu)先整治區(qū)與粵北優(yōu)先整治區(qū)，可補充類耕地資源面積占比分別為5.21%、4.76%、10.32%、19.73% 和2.65%。重點整治區(qū)包括珠三角重點整治區(qū)、粵西重點整治區(qū)與粵北重點整治區(qū)，可補充類耕地資源面積占比分別為13.39%、10.85%、9.26%。選擇整治區(qū)包括粵西選擇整治區(qū)與粵北選擇整治區(qū)，可補充類耕地資源面積占比分別為1.19%、9.84%。后備整治區(qū)包括珠三角后備整治區(qū)與粵北后備整治區(qū)，可補充類耕地資源面積占比分別為11.13%、1.67%。廣東省可補充類耕地資源整治分區(qū)的分布既與地形地貌、降雨、氣候等自然條件密切相關，更與區(qū)域的經濟區(qū)位、產業(yè)結構、人口分布等人文環(huán)境聯(lián)系緊密，為此可補充類耕地資源整治需落實差異化的管理與工程措施。

2.3.2 可補充類耕地資源分區(qū)整治策略

優(yōu)先整治區(qū)可補充類耕地資源較豐富，該地區(qū)是廣東省通過“雙平衡”政策補充耕地的主要來源，建議通過土地整理降低珠三角優(yōu)先整治區(qū)Ⅰ內地形起伏對農業(yè)種植的不利影響，優(yōu)化珠三角優(yōu)先整治區(qū)Ⅱ和粵東優(yōu)先整治區(qū)內補充耕地的斑塊形狀，提升粵西優(yōu)先整治區(qū)內補充耕地與現(xiàn)狀耕地的空間連片度，改善粵北優(yōu)先整治區(qū)內補充耕地的自然綜合質量，通過組織動員、激勵獎補等措施推進補充耕地的復種復耕，確保良田良種。重點整治區(qū)是廣東省落實耕地保護任務的主體區(qū)域，耕地保護既要嚴防無序的非糧化利用，也要逐步落實可補充類耕地資源的恢復整治，通過土地整治提升珠三角重點整治區(qū)農業(yè)灌排體系和田間道路體系，提升耕地的灌排保障率和道路通達性，在粵西重點整治區(qū)內試行可補充類耕地資源的有償“轉入”機制，提高農戶復耕復種的積極性，以及在不干擾生態(tài)系統(tǒng)安全的情況下提升補充耕地的規(guī)整度，探索耕地流轉與農業(yè)規(guī)模經營新模式，防止流轉耕地轉為農業(yè)設施用地或種植經濟作物。粵西選擇整治區(qū)應在確保耕地保有量和基本農田保護任務的前提下，依據(jù)農業(yè)適宜性評價實現(xiàn)“宜糧則糧、宜果則果”，通過土地整治改善農業(yè)生產存在的地力低、設施差、斑塊小與集聚弱等問題；粵北選擇整治區(qū)則應防止耕地非糧化利用進一步擴大，通過墾造水田擴大優(yōu)質水稻種植面積，推廣魚（蟹、蝦）稻共生、糧果套種等新模式，探索山區(qū)農業(yè)發(fā)展生態(tài)產業(yè)化與產業(yè)生態(tài)化新路徑，實現(xiàn)農業(yè)增效、農村增綠與農民增收。珠三角后備整治區(qū)應以提高現(xiàn)有耕地利用效率為導向，重點推進閑置、低效養(yǎng)殖坑塘與農業(yè)設施建設用地整治，鼓勵發(fā)展多元農業(yè)種植和糧食產品生產，充分挖掘耕地的生產、生活與生態(tài)功能；粵北后備整治區(qū)的宜耕性較差，可補充類耕地資源整治應以保障區(qū)域生態(tài)安全為前提，堅持“宜耕則耕、宜林則林”原則，通過農業(yè)區(qū)劃落實糧、果、林用途空間管制。

3 討論

本研究立基于國家耕地保護“雙平衡”的政策目標與廣東省耕地利用與保護的管理實踐，探索性地提出了可補充類耕地資源的概念內涵及其評價體系，明確了可補充類耕地資源的來源及其整治路徑，是對以往有關耕地資源概念與評價體系研究的重要補充。從可補充類耕地資源的概念內涵來看，本研究中可用于“補充”耕地的土地資源類型主要包括兩類，即“后備性”的荒草地、鹽堿地、內陸灘涂、裸地等非農用地與“恢復性”的林地、草地、園地、坑塘水面等非耕農用地。此外，本研究從自然環(huán)境條件、景觀格局形態(tài)、耕地利用水平與社會經濟狀況4個維度對可補充類耕地資源進行適宜評價，并將評價結果用于整治分區(qū)的劃分，不僅強調了對耕地數(shù)量的補充，更強調補充耕地的質量保障，并且在政策措施中明確了“生態(tài)優(yōu)先”原則，這與國家所主張的耕地保護數(shù)量、質量與生態(tài)“三位一體”的理念相吻合。

廣東省“后備性”耕地資源日益稀少，而“恢復性”耕地資源整治潛力較大，這為耕地資源的利用與保護提出了新命題。為此，本研究提出如下兩點政策建議：

（1）依據(jù)農業(yè)地域結構性差異，審慎推進可補充類耕地資源整治。廣東省農業(yè)生產的資源基礎、區(qū)位價值與產業(yè)結構地域差異較大，使得耕地利用具有較為明顯的結構性差異。從廣東省可補充類耕地資源用途來看，主要包括以提供茶葉、水果、魚肉等農產品為主的農業(yè)種植結構調整型資源，以及用于挖湖造景、植草育苗等非農業(yè)生產的農業(yè)產業(yè)結構調整型資源。針對不同類型的可補充類耕地資源，不能“簡單化”“一刀切”地整治恢復為耕地，而應遵循不同區(qū)域農業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律采用差異化的管控措施。

（2）科學引導耕地利用轉型，建立“良田糧種”長效管護機制。在不違反耕地利用與保護管理規(guī)定的前提下，耕地作為集體組織成員的家庭共同財產，承包人對其如何經營具有較大的自由度[10]。耕地流轉、“非糧化”利用、拋荒等形式既是農戶自由經營的權益體現(xiàn)，更是鄉(xiāng)村人口、土地與產業(yè)關系演化的可能趨勢。因此，當前的耕地管理政策應當正確把握耕地利用轉型所處的階段，并基于耕地利用的自然、經濟與社會環(huán)境特性，明確與發(fā)展階段相適應的土地利用形態(tài)。

盡管研究在可補充類耕地資源的概念界定、適宜性評價指標體系建構與整治分區(qū)劃定等方面做了諸多探索，但仍存在如下缺陷有待進一步完善：一是受限于研究數(shù)據(jù)的敏感性和不可獲取性，可補充類耕地資源的適宜性評價指標體系中僅納入了表征耕地自然綜合質量的指標，這在一定程度上可能會導致評價結果存在偏誤。二是盡管本研究基于廣東省耕地后備資源調查數(shù)據(jù)與耕地恢復潛力調查數(shù)據(jù)對可補充類耕地資源適宜狀況進行了系統(tǒng)評價、分級與整治分區(qū)，但評價對象和評價方法僅反映了可補充類耕地資源整治的理論可行性，而沒有考慮到整治行為可能導致農戶經濟收入損失、政府管理成本增加、區(qū)域農產品供需失衡等問題。因此，后續(xù)研究有必要以縣域為單位開展可補充類耕地資源整治圖斑核查、現(xiàn)場勘查和意愿調查，摸清可補充類耕地資源整治的現(xiàn)實潛力，提升本研究的科學性和可操作性。

4 結論

（1）可補充類耕地資源指在現(xiàn)行政策、經濟與技術條件下可轉化為耕地的土地資源，主要包括現(xiàn)有政策框架下用于“占補平衡”的耕地后備資源和用于“進出平衡”的可恢復類耕地資源。由于“后備性”耕地資源日漸稀缺，而“恢復性”耕地資源的整治潛力巨大，因此可補充類耕地資源整治是未來新增耕地的主要來源。

（2）廣東省2020年可補充類耕地資源類型較豐富且地區(qū)分布差異較大，其中后備補充類、即可補充類與工程補充類的面積占比分別為19.69%、35.72%、44.59%。這一結構特征表明，一方面近年來廣東省農業(yè)種植結構發(fā)生了較為明顯的轉型，耕地“轉出”類型多樣且區(qū)域差異特征顯著；另一方面，由于農產品消費市場與飲食結構的變化，未來耕地保護仍然面臨著較為嚴峻的“非糧化”壓力。

（3）廣東省可補充類耕地資源的整治適宜性差異較大，并且空間上呈現(xiàn)出較為典型的集聚性。廣東省可補充類耕地資源整治適宜性從高到低（高度適宜、較高適宜、中度適宜、較低適宜、低度適宜）面積占比分別為14.20%、33.69%、22.42%、17.74% 和11.95%。適宜程度較高地區(qū)主要分布在經濟活躍程度相對較低的西翼、東翼與肇慶市，適宜程度較低地區(qū)主要分布在除肇慶以外的珠三角地區(qū)以及清遠市。

（4）廣東省可補充類耕地資源優(yōu)先整治區(qū)、重點整治區(qū)、選擇整治區(qū)與后備整治區(qū)的面積占比分別為42.67%、33.50%、11.03%、12.80%。各整治區(qū)可補充類耕地資源的農業(yè)資源稟賦與耕地利用狀況的各不相同，為此需要基于區(qū)域農業(yè)資源本底條件、耕地利用效率、經濟社會發(fā)展程度的組合特征，差異化地采取行政干預、工程提質、市場引導、激勵獎補等措施。

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