范士明

“知識經(jīng)濟”這個詞目前已被廣泛使用?！爸R經(jīng)濟”指建立在知識的生產(chǎn)、分配和使用之上的經(jīng)濟，即財富的產(chǎn)生更多地源于知識進步而不是依賴勞動、資源或資金的數(shù)量或規(guī)模的擴大，更不是依靠赤裸裸的掠奪?！爸R經(jīng)濟”是后工業(yè)社會的主要標志，表明知識作為一種經(jīng)濟資源的重要性明顯地超過了其他資源。很顯然，世界上能夠進入“知識經(jīng)濟”的國家還為數(shù)不多。實際上，知識不僅僅是一種經(jīng)濟資源，也是一種政治資源，而且是一種更有效的政治資源。知識和政治的進一步結合會導致權力來源和運用的知識化，并由此影響國內(nèi)和國際政治生活。

在政治學中，權力的概念基本是清晰的。它一般被認為是影響和支配他人的意志和行為的能力?！爸R是人們在社會實踐中積累起來的經(jīng)驗。從本質(zhì)上說，知識屬于認識的范疇?！敝R涵蓋了不同的側面，包括了人文的、自然的、社會的等，其中每一個側面都不停地沉淀、發(fā)展并且與其他側面交融。知識又具有時代性，在不同時代，知識的核心涵義有所區(qū)別。人們正在走向的后工業(yè)社會常常被稱為“信息社會”，這表明信息正成為未來知識的核心。雖然人們對知識的定義不盡相同，但在任何社會里，信息、觀念和在此基礎上形成的邏輯都是知識的主要內(nèi)容。

一

權力知識化的第一個表現(xiàn)是權力來源的知識化。皮鞭、刀棒、導彈常?？梢愿淖?nèi)藗兊囊庵竞托袨?，但它們賦予的是強制性的權力。強制性的權力不僅難以維持，而且容易招致反抗。黃金、白銀、鈔票也可以影響人們的行為和意志，但這種改變是收買來的。靠收買得來的權力代價較高，并可能缺少效忠。信息、觀念、邏輯等導致的權力則可以稱為“知識權力”。知識權力是一種非強制的權力，或曰“軟權力”。它依靠引導、吸引和勸服而不是收買和脅迫改變?nèi)藗兊男袨楹鸵庵?。就是說，在“胡羅卜”和“大棒”之外，還有一種重要的東西可以帶來權威、賦予權力。托夫勒說，在支撐權力的支柱——暴力、財富和知識——之中，知識產(chǎn)生高質(zhì)量的權力，因為它不僅用于懲罰、獎賞、勸說，甚至用于轉(zhuǎn)化，具有更大的靈活性。

知識并非是一種新的權力源泉。在歐洲，中世紀以前的教會就扮演著憑借知識統(tǒng)治人們思想、制約人們行為的角色，盡管教會所掌握和傳播的知識有些是謬誤。在中國歷史上的一些太平盛世，八方來朝不僅僅因為當時國力強大，重要的原因還包括了技術領先、文化發(fā)達、君主賢明等。中國人還常說“有理走遍天下，無理寸步難行”，也是想說明“理”所帶來的合法性。從個體來講，教師、醫(yī)生這樣的職業(yè)在不同的社會里都受到更多的尊重，對人們的思想、行為有更大的影響，就在于他們是知識、理性的化身。真理讓人拋頭顱、灑熱血，妖言也可以惑眾。巫師、邪教對人的控制雖然不能與真理的力量相提并論，但兩者相通之處在于，支配人們行為的都是信息、觀念和邏輯的力量，不管它們是正確的還是錯誤的。但是，從整體上來說，在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會，知識與權力的聯(lián)系往往不如暴力和財富與權力的聯(lián)系直接、緊密。西方迫使中國接受了鴉片貿(mào)易不是靠說服中國人鴉片如何如何的好，而是憑借洋槍洋炮。第一次世界大戰(zhàn)的結局，不是正義的勝利，而是經(jīng)濟和軍事實力的勝利。“炮艦政策”、“金元外交”、“金錢政治”、“槍桿子里面出政權”等說法，都明白無誤地強調(diào)了武力和財富在以往政治生活中的突出地位。

不過，隨著人類的知識呈幾何級數(shù)甚至爆炸性地增長，知識對于權力的重要性正愈發(fā)顯現(xiàn)出來。權力的知識化在世界上的發(fā)展并不平衡，但這種現(xiàn)象具有警示性。在有些地方，構成權力來源三要素的暴力、財富和知識的相對地位發(fā)生了變化，權力暴力化和權力金錢化受到權力知識化的沖擊。比如，簡單暴力獲得的權力日益難以獲得承認，軍事政變讓位于政治談判或民主選舉。又如，知識經(jīng)濟的出現(xiàn)正在改變某些國家內(nèi)部的權力分配。掌握著知識經(jīng)濟的核心——信息的生產(chǎn)和傳播——的人對人們的社會生活已經(jīng)或正在產(chǎn)生越來越大的影響，成為新的權力精英。源于對知識的占有造成的不平等將與源于對暴力和財富的占有造成的不平等一樣，成為社會上權力差異的原因。在這個過程中，原本就存在相互賦予關系的暴力、財富和知識之間，將出現(xiàn)較以往明顯的暴力知識化和財富知識化的現(xiàn)象。在科索沃戰(zhàn)爭中，我們已經(jīng)看到，知識不僅使暴力高科技化，而且還可能使之“合理”化；在亞洲金融危機中，我們看到數(shù)以十億、百億的美元在電腦前隨信息聚集、轉(zhuǎn)移、消散。雖然暴力和財富作為重要權力來源并沒有消失，并且可能永遠不會消失，但其引起的權力可能因為它們的知識化更隱蔽、合理了。知識不僅導致權力的轉(zhuǎn)移，還導致了權力的轉(zhuǎn)化。

人們熱衷于討論民主。從權力來源的角度講，民主的進程實際上不僅反映了（或應該反映）暴力權力被財富權力代替的過程，還反映了暴力權力被知識權力代替的過程。所以，民主社會不僅需要一個經(jīng)濟上的中產(chǎn)階級，還需要一個知識階層。民主的本質(zhì)應是知識權力之間的斗爭妥協(xié)。刺刀下進行的選舉是虛假的民主；金錢買來的權力是異化的民主。實施民主意味著傳播信息、推銷價值、進行勸服、實行選擇；民主的發(fā)展應意味著知識權力的發(fā)展。

二

知識權力的凸現(xiàn)不僅改變了權力的形式，也改變了權力的運用方式。我們已經(jīng)提到，暴力賦予的權力使用時帶有強制性，而知識賦予的權力則帶有勸誘性。另外，運用暴力和金錢帶來的權力往往帶有獨占性，而知識權力存在共享的可能。如托夫勒所說：如果我使用一條槍，你就不能同時使用同一條槍；如果你使用一美元，我就不能同時使用你那一美元。但你我都可以使用同一知識相互作對或相互幫助，這一點告訴我們，知識力量斗爭的規(guī)律與利用暴力或金錢實現(xiàn)其意志目標的人所信奉的規(guī)律有著天壤之別。

運用知識權力的一個方面是努力控制信息的生產(chǎn)和流動。信息，廣義上指一切可以減少人們頭腦中不確定性的東西（文字、符號、聲音、圖象……），是思維的材料。它不僅包括科技信息、金融信息、軍事信息，還包括社會信息、政治信息等。在我們正在邁向的這個時代里，信息是知識的支柱，也就成了權力的衍生器。生產(chǎn)和傳播什么樣的信息，決定了人們的所見所聞，而所見所聞制約所思所想。記得有人比喻說，如果森林里倒下了一棵樹，可是沒有人報道，那么這棵樹到底是不是真的倒下了？——缺少了信息的生產(chǎn)和傳播，我們將無法知道世界上發(fā)生了什么。而那些生產(chǎn)和傳播信息的人，在某種程度上就是給所發(fā)生的事情下定義的人，就是給人們的行動暗暗指點方向的人。比如，如果你得到的信息是某地發(fā)生了種族滅絕性的屠殺，下一步或許很簡單：制止它。但是，如果你得到的信息是說不清是非的民族沖突，你要做的可能就很模糊了。有些信息所攜帶的力量是顯而易見的，比如巡航導彈彈頭上所攜帶的信息；有些信息的力量則較隱蔽，如書籍的力量。在信息的生產(chǎn)和傳播中，新聞媒體扮演著重要的角色，“信息革命”又使它如虎添翼。媒體不僅播發(fā)信息，還常常解譯信息、引導輿論，是把信息演繹成權力的重要橋梁。不過，正像一些美國學者所說的，掌握信息的人并不必然地擁有權力，他還必須讓人們相信他的信息，信息時代的政治斗爭更多地會集中在建立（自己的）或詆毀（對方的）可信度上。信息時代的政治不是賽力氣的政治，也不完全是比財寶的政治，更是拼信譽的政治。學會利用新聞媒體并建立自己的可信形象，將是知識權力的時代每一個政治家必需的本領。

運用知識權力的第二個方面是推銷自己的價值觀念。價值觀念是一套判斷善惡、是非、美丑的標準。如果說信息是人們賴以作出決定的“原材料”，那么價值觀念就差不多相當于“模具”。價值觀念是文化的產(chǎn)物。過去，人們常說權力是文化的載體。不錯，依靠暴力和金錢，也可能把自己的價值觀念強加給對方。但是，在知識時代，強加的價值觀念應被視為政治上的失敗。在價值觀念上征服對方，是真正的“不戰(zhàn)而屈人之兵”。文化，將日益變成權力的載體?！堵迳即墪r報》曾直言指出：美國的文化擴張就是它的對外政策，美國在把文化作為外交工具。從政治上講，文化的融合絕對不是“一加一等于二”式的融合。一加一還等于一，只不過一方的價值觀念開始覆蓋或吞噬另一方的價值觀念。這種覆蓋或者吞噬就是在行使權力。利用知識產(chǎn)品——那些凝結了價值觀念的書刊、影視、游戲等，是推銷價值觀念的重要手段。有些價值較好推銷，如民主、平等、法治、愛國主義等，它們具有天然的吸引力，是征服人心的良藥。而另外一些，如自由和責任、個人主義和集體主義、民族性和全球化等，具有較強的相對性，因而對于權力游戲可能具有更大的意義。未來的國際政治沖突或許不以文化（或文明）為單位，但文化的沖突卻很可能暗含了政治沖突。

運用知識權力的第三個方面是爭奪對“游戲”規(guī)則的支配權。規(guī)則是在信息和價值的基礎上得出的“公認的”道理。地球在變得越來越小，人們的世界卻變得越來越大。社會化和一體化需要各種規(guī)則規(guī)范人們的行為，以保證秩序?？墒?，誰來制訂規(guī)則？按照什么標準制訂？制訂后誰來維護？這些問題的答案中包涵了各種不同的權力組合和利益分配。對信息的取得和支配占得上風的一方，毫無疑問地在制定規(guī)則時處于有利位置，因為蒙在鼓里是不可能取得主動的；在平等享有信息的條件下，以“主流”價值觀念出現(xiàn)的一方又處于有利位置，因為他可以運用自己的概念和邏輯去主導甚至直接制定規(guī)則。規(guī)則就是權力。要不然你就遵守規(guī)則，要不然你就做局外者——不過，信息時代是相互依存的時代，孤立不僅難以做到，而且代價高昂。不僅憑借財富和暴力而且利用規(guī)則達到自己的目的，就是在硬權力的基礎上又加上了軟權力，是軟硬兼施。

三

知識權力相對升值給國際關系帶來了重大變化、影響。

首先，知識權力的重要性使爭奪和保護知識成為不亞于爭奪和保護人口、領土等有形資源的重要國際政治斗爭內(nèi)容。比如，爭奪人才。美國每年都從世界各地吸引約450,000名高素質(zhì)的學生。它不僅通過此舉播撒美國文化，也利用許多畢業(yè)后留在美國的優(yōu)秀人才作為補充未來知識權力的重要力量。加拿大等國也制訂了鼓勵技術移民的法案。前蘇聯(lián)解體后，其人才成為許多國家垂涎的對象。中國也制訂了若干優(yōu)惠政策，鼓勵海外留學生學成回國。再如，保護知識產(chǎn)權。保護知識產(chǎn)權從尊重人權、規(guī)范市場、鼓勵創(chuàng)新等角度無疑具有極大的積極意義，但是從國際政治的角度，發(fā)達國家保護知識產(chǎn)權也有“壟斷先進科技成果，控制最新知識創(chuàng)新的目的”。

第二，權力知識化的重要內(nèi)容是權力信息化，而信息時代的到來進一步動搖了主權觀念，并危及部分國家的安全。與傳統(tǒng)資源不同，信息是無法用疆界限定的。一個國家的信息空間與其國土空間并不對等。在知識權力對比中處于強勢的國家，不僅擁有較多的可以利用的信息資源，也擁有較大的信息空間。在信息資源和空間對比中處于劣勢的國家，主權和國家安全則面臨新的考驗。有人指出，“信息技術侵蝕著發(fā)展中國家政治一體化的文化基礎?！òl(fā)達國家）在信息革命過程中更加方便地向發(fā)展中國家灌輸其文化”，“應該說，信息革命使發(fā)達國家對發(fā)展中國家的安全威脅，從深度和廣度上大大拓寬了”。還有人擔心，“知識經(jīng)濟使經(jīng)濟系統(tǒng)的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理和組織方式都發(fā)生了深刻的變革，并由此引起政治系統(tǒng)的變革，從而對國家利益的內(nèi)容、爭奪和維護產(chǎn)生重大影響?！瓏抑鳈嗳找媸艿角八从械奶魬?zhàn)，主權觀念逐漸衍化。……國家安全的敏感性和脆弱性增強了。由于外部各種政治的、經(jīng)濟的、文化的信息大量涌入，國家極易受到外部因素的感染而發(fā)生波動”。主權和政治安全受到威脅的國家，可能試圖控制信息的流動，以減小對自己的危害。但是信息流動不僅越來越難以控制，即使控制了也會帶來許多消極后果，這就使得一些國家處于兩難境地。

第三，權力知識化對世界權力的分布產(chǎn)生影響。有人認為信息革命將對世界力量的分布產(chǎn)生某種均衡作用，有利于小國或者從傳統(tǒng)資源上衡量處于弱勢的國家躍升。抽象地講，信息爆炸可以大大提高政治透明度，加劇權力的分散，而且人們似乎可以較平等地享有知識。但實際上，權力的知識化不見得有利于弱小的國家。世界銀行的報告曾指出，全球已發(fā)生的知識大爆炸既可以幫助窮人擺脫貧困，也可能造成知識的鴻溝進一步擴大?；蛟S，極少數(shù)國家由于特定的環(huán)境、出色的決策可以搭上這一班“信息快車”，躋身于先進國家之列。但對于大多數(shù)發(fā)展中國家來說，與發(fā)達國家的距離可能不是縮小了，而是拉大了。首先，知識權力的擁有需要強大的傳播信息、文化和價值觀念的能力，而發(fā)達國家在這方面占有絕對優(yōu)勢。其次，即使傳播信息無需太大的代價，可是采集和生產(chǎn)有用信息（如情報）卻花費昂貴，非弱小國家所能承受。再次，在信息革命中走在前面的國家，往往是規(guī)則或標準的制訂者和新體制的設計者，西方國家毫無疑問又處于有利位置。最后，西方國家的信息優(yōu)勢反過來加強了它們在傳統(tǒng)領域的優(yōu)勢，如軍事力量。總之，權力的知識化無論在一國內(nèi)部還是在世界范圍都產(chǎn)生這樣的悖論，即平等和民主的國內(nèi)和國際社會需要知識化的權力游戲，而權力的知識化卻很可能在現(xiàn)實中拉大原有的或造成新的強弱差距。

第四，權力的知識化凸顯在某些國際政治斗爭領域，并改變了一些軍事和政治斗爭的思想方法。一是信息戰(zhàn)。狹義的信息戰(zhàn)指利用信息電子技術如間諜衛(wèi)星、預警飛機、雷達和網(wǎng)絡等進行軍事領域的對抗。這突出表現(xiàn)了暴力的知識化。廣義的信息戰(zhàn)則包括了利用傳媒、書籍、音像制品傳播有利于自己的信息，推廣和反對特定價值觀念以影響他人行為取向的努力。廣義的信息戰(zhàn)明顯表現(xiàn)在國際傳播領域。西方傳媒憑借資金技術優(yōu)勢搶奪了絕大部分信息空間，并成為信息的提供者，也常常成了形象和輿論的制造者。不過，無論是出于商業(yè)的還是政治的目的，由于社會發(fā)展階段不同，遵奉的新聞哲學不同，西方媒體的跨國活動常常在發(fā)展中國家引起反彈，被指稱為“媒介帝國主義”，或陰謀瓦解發(fā)展中國家的文化認同，破壞其政治穩(wěn)定。二是信息恐怖主義。信息恐怖主義通過互聯(lián)網(wǎng)投遞“信息炸彈”。恐怖分子盜竊機密，攻擊網(wǎng)站，散布病毒或利用網(wǎng)絡傳播虛假信息，給小到個人名譽大到別國的經(jīng)濟、軍事安全帶來極大威脅。

第五，隨著對信息、價值觀念和規(guī)則等知識權力的分享和排斥，在國際關系中可能出現(xiàn)新的合作和對立。有美國學者指出，美國可以向友邦提供類似于核保護傘的“信息保護傘”。特別是在敵友不清、是非難辨的情況下，美國的信息可以幫助“澄清事實”，讓盟國作出判斷，保持與美國的合作。這樣也有利于保持美國的領導地位。建立“信息保護傘”的主張反映了在知識權力提升的背景下，可以建立軟同盟與硬（軍事）同盟相互補充。從另一個方向看，弱小國家改善自己地位的選擇也包括融入一種更大的信息和價值共同體，以抗衡對自己的威脅。

最后，信息的生產(chǎn)、傳播和管理對外交決策的過程也在發(fā)生影響。在很多國家，傳統(tǒng)上只屬于少數(shù)人的那部分信息，正在被越來越多的人分享。這樣，決策的權力可能更加分散，過程或許更加曲折。要想打贏輿論戰(zhàn)，就得去請新聞媒體；要想打贏思想戰(zhàn)，就得去請智囊團。這樣的說法反映出思想庫、非政府組織、新聞媒體等生產(chǎn)、傳播、破解信息的人和機構在決策中的作用正趨于上升。

盡管權力的知識化和信息時代的到來對發(fā)展中國家不見得是好事，但信息時代的到來又是不可回避的。隔絕于信息時代或沒有看到權力及其運用在這個時代的變化，可能要付出更大的代價。 (作者單位：北大國際關系學院)

加入WTO與國內(nèi)地方利益

中國加入WTO，其主旨在于融入經(jīng)濟全球化進程，通過降低關稅及非關稅壁壘等措施來使本國對外貿(mào)易逐步走向自由化，從而充分地利用國際市場。然而，就中國國內(nèi)貿(mào)易的情況來看，各省市、各地區(qū)之間存在著大量的區(qū)域性貿(mào)易壁壘，因此可以說中國的國內(nèi)貿(mào)易是以地方政府為特殊利益集團的保護貿(mào)易。

那么，中國加入WTO的問題就產(chǎn)生了一個悖論：即如果加入WTO是為了走向自由貿(mào)易、更充分地利用國際市場的話，那么在中國市場規(guī)模如此龐大的情況下，為什么要在國內(nèi)實行保護貿(mào)易、放棄利用國內(nèi)市場而對外實行自由貿(mào)易、盲目追求利用國際市場呢?

這個悖論的存在有其深刻的政治和經(jīng)濟背景。建國以來，就中央和地方的關系問題，毛澤東曾發(fā)表過這樣的意見：“還是發(fā)揮兩個積極性好”。也就是說，中央和地方都要有積極性，對地方不要管得過死。1978年中國開始實行改革開放，由于在改革伊始就將舊體制的弊端概括為“高度中央集權”，“放權讓利”就自然成為改革的基本思路和核心內(nèi)容。在一個行政權力高度集中且廣泛滲透于社會生活各個領域的社會中，所謂“權力的過分集中”，實際上有著兩層很不相同的意思。其一涉及到中央政府與地方政府的關系，“權力的過分集中”意味著中央政府過多地將本來應當由地方政府掌握的權力拿到中央來，中央政府與地方政府之間的權力劃分不當。另一層意思則涉及到政府與企業(yè)之間的關系，這意味著政府對企業(yè)的干涉過多，國家對微觀經(jīng)濟活動的全面滲透。正是基于這種認識，過去二十幾年改革過程中的“放權”實際上是沿著兩條不同的路線進行的。一是中央政府向地方政府的放權，二是各級政府向企業(yè)的放權。這兩個過程在現(xiàn)實中并不是獨立進行的，而是互相交織在一起。事實上，中央對地方的行政放權比較成功，而對企業(yè)的放權卻由于地方政府權利的逐步增大而難以收到實質(zhì)效果。放權讓利在很大程度上意味著利益格局的重新調(diào)整，因此放權中的更為實質(zhì)性的讓利吸引了各個方面對改革的積極介入，調(diào)動了地方的積極性，對中國的經(jīng)濟發(fā)展也作出了不小的貢獻。

目前，中國的改革已經(jīng)進入深層次的結構調(diào)整中，地方政府的積極性不再是問題所在，因此放權讓利已經(jīng)難以產(chǎn)生實際效果。從本質(zhì)上講，現(xiàn)在阻礙中國生產(chǎn)力發(fā)展、社會進步、結構調(diào)整的最大障礙在于中國現(xiàn)行的政治體制和經(jīng)濟體制本身，簡單地說，中央政府制定的政策不能在各個地方落實到位和貫徹實施，不但收不到預期效果，甚至朝相反方向發(fā)展。其背后的深層次原因在于放權讓利使各級地方政府成為相互獨立的特殊利益集團。在漸進性的行政放權改革中，地方政府成為經(jīng)濟增長的主要推動者。為實現(xiàn)本地區(qū)的高增長和充分就業(yè)，地方政府往往不顧資源整體配置效率，積極推行地方保護主義，致使諸侯經(jīng)濟泛起、地區(qū)主義泛濫，通過設置地方區(qū)域性的貿(mào)易壁壘等阻礙商品和要素在全國范圍的自由流動，以保護本地區(qū)的狹隘利益，結果造成國內(nèi)市場割據(jù)，企業(yè)難以利用市場規(guī)模大所帶來的規(guī)模經(jīng)濟作用。因此，中國要想通過加入WTO增進中國社會的整體福利，首先就必須改革中國的政治體制和經(jīng)濟體制。

要改變這一現(xiàn)狀，就要觸及中國經(jīng)濟體制和政治體制的深層矛盾，重新調(diào)整在改革開放過程中形成的既定的中央和地方利益格局。很顯然，雖然目標很明確，但是卻難以實施。關鍵在于政治領導人與經(jīng)濟學家思考問題的終極目標是不同的，經(jīng)濟學家注重效率，政治領導人往往較多地考慮政局的穩(wěn)定，因此在中國目前的情況下，為維持現(xiàn)有的利益格局，避免各個利益集團的利益受損引發(fā)社會的不穩(wěn)定，還是采取一些不觸及實質(zhì)的迂回措施來解決為好。

那么，可以認為加入WTO也是政府為改革現(xiàn)有的政治體制和經(jīng)濟體制，在國內(nèi)自行改革的難度較大，可能影響社會穩(wěn)定的前提下，借助外力、采取迂回措施即加入WTO，引入外國企業(yè)的競爭，來促使國內(nèi)中央、地方各級政府以及企業(yè)進行相應的調(diào)整，最終達到改革現(xiàn)有政治體制和經(jīng)濟體制的行為。

筆者不敢妄自揣測上述邏輯分析是否符合政治領導人的基本思路，也不想花費時間來爭論如果不加入WTO而轉(zhuǎn)向致力于統(tǒng)一和利用國內(nèi)市場是否能至少部分地實現(xiàn)我們加入WTO利用更大規(guī)模市場的初衷。筆者認為，如果上述邏輯分析言之成理，那么加入WTO就是某種迂回措施。但是，不論這種迂回措施能否實施，也即中國是否能加入WTO，中國都難以避免要對國內(nèi)的政治體制和經(jīng)濟體制進行必要的轉(zhuǎn)型，而不論這種轉(zhuǎn)型是處于自身的主觀推進還是來自國外的客觀促進。

中國要自發(fā)地或借助外界刺激來改革現(xiàn)有的政治體制和經(jīng)濟體制，關鍵是要處理好中央和地方的關系問題，也即要重新進行權利和義務的劃分。只有這樣，才能解決一系列現(xiàn)存的頑固弊病，諸如國內(nèi)市場分割嚴重、諸侯經(jīng)濟、政令難以暢通等。長期以來，中央和地方的關系完全依靠中央和地方的雙邊談判來確定各自的權利和義務，這是造成諸多頑疾的主要根源。依靠雙邊談判來確定中央和地方的權利義務關系存在諸多的弊?。浩湟?，中央政府要與眾多的地方政府進行談判，這無疑導致了高額談判成本的浪費；其二，中央政府與地方的談判具有示范效應，一旦中央政府在與某個地方政府的談判中承諾了更多的要價，則其他地方政府在其后的雙邊談判中必然會提高自己的要價，其結果是地方政府的要價越來越高，造成對地方政府的過度放權；其三，由于中央和地方的權利義務劃分并非依靠一個具有穩(wěn)定性的制度框架來進行，而是通過雙邊談判來進行，這將造成對地方政策的不穩(wěn)定性，中央政府隨時可能收回一些政策權利，因此地方政府一旦談判成功，就會不遺余力地加以使用，釀成惡果。比如，各地一旦擁有給予企業(yè)稅收優(yōu)惠的權利，就紛紛出臺各種優(yōu)惠措施，造成全國范圍的稅收優(yōu)惠政策極其混亂。解決問題的關鍵在于將中央和地方的權利義務劃分納入一個制度框架之中，從而避免中央和地方的討價還價等諸多弊病。制度框架的實施形式可以不同，但其基本思想應該是一致的，即將地方政府納入中央的經(jīng)濟決策過程之中，根據(jù)情況給予地方以投票權，對重大經(jīng)濟事件的決策可以由中央政府和各個地方政府共同投票決定，而一旦決定，各級地方政府必須共同遵守、不得違反，一旦違反將暫時剝奪其投票權或受到中央政府和其他地方政府的其他形式懲罰。通過這樣的制度框架，可以避免在制訂經(jīng)濟政策等問題上由來已久的中央對各個地方政府的一對多博弈，減少談判中的討價還價成本，使制度成為國家宏觀經(jīng)濟領域決策的游戲規(guī)則。 （作者單位：天津財經(jīng)學院國際貿(mào)易系）

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與地方政府

一

區(qū)域經(jīng)濟是指在一定的空間地域內(nèi)由各種生產(chǎn)要素的有機結合而形成的經(jīng)濟運行方式。構成區(qū)域經(jīng)濟的基本要素包括：(1)以一定的經(jīng)濟區(qū)為依托；(2)以一定的地域分工為基礎；(3)以有限資源的空間合理配置為基本內(nèi)容；(4)以各種資源要素間、產(chǎn)業(yè)間和地域間的經(jīng)濟技術、市場供求為聯(lián)系的基本紐帶。

區(qū)域經(jīng)濟需要政府以市場經(jīng)濟機制為基礎，按照要素流動和利益相關的客觀要求去選擇區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。同時，由于區(qū)域經(jīng)濟是在跨行政區(qū)劃的前提下進行的，因此，更需要相關的地方政府提出和執(zhí)行有利于跨省區(qū)要素流動的各項政策，甚至實行打破行政區(qū)界的經(jīng)濟管理機制。只有在區(qū)域內(nèi)建立起政府與市場的良性互動關系，才能更合理、更有效地進行資源配置。建國以來，中國經(jīng)歷了從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變；與此同時，中央與地方的經(jīng)濟管理權限也出現(xiàn)了從中央集權到地方分權的多次變革。就在這種經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、中央與地方權力博弈的背景下，中國經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)一大市場和區(qū)域經(jīng)濟的內(nèi)在要求與事實上的行政區(qū)經(jīng)濟的強化的沖突日益突顯。

隨著地方自主權的擴大，地方政府作為一個權利主體的地位開始崛起，如果把市場的健康發(fā)育看成是我國區(qū)域經(jīng)濟的內(nèi)生變量的話，那么，地方政府則是強化行政區(qū)經(jīng)濟的主導變量。在內(nèi)生變量作用不力的情況下，政府權力便顯得至關重要。

在中央放權的過程中，由于缺乏有效的約束機制和調(diào)控手段來規(guī)范地方政府行為，致使地方政府的經(jīng)濟權限產(chǎn)生了“放大效應”。地方政府的變異行為，導致了對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的嚴重阻礙。

近年來，地方保護主義的行為和現(xiàn)象不斷以公開或隱蔽的形式出現(xiàn)，大大加劇了建立區(qū)域市場的難度。在地區(qū)差距存在的情況下，地方政府作為投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，為“保護”自身利益通常采取一種“理性行為”——實行地方保護，保護本地市場，使本地利益最大化。

地方保護主義主要反映在地方政府對區(qū)際要素流動和商品貿(mào)易的行政性的不合理干預上，其具體表現(xiàn)是，在市場容量增長有限的情況下，地方政府不合理地運用行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段，限制外地產(chǎn)品流入本地市場或限制資源商品、初級產(chǎn)品流出本地市場；運用經(jīng)濟政策傾斜、強化經(jīng)濟杠桿等手段，鼓勵當?shù)禺a(chǎn)品擴張市場容量，希圖通過本地產(chǎn)品的擴張銷售，最終實現(xiàn)本地企業(yè)利稅的增長，抬高工業(yè)生產(chǎn)增長速度，增加地方財政收入；甚至實行全面干預，畫地為牢，層層設卡，對商品流通進行“超經(jīng)濟強制性”封鎖。這種與市場經(jīng)濟背道而弛的地方主義行為，加劇了市場割據(jù)，對區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展構成了極大障礙。

地方保護主義實際上是行政性關系在資源分配過程中占上風的結果，它緣于地方政府自主權的膨脹。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，一方面，中央企圖通過創(chuàng)造市場機制，強化市場導向的方式，給企業(yè)放權，逐步實現(xiàn)微觀生產(chǎn)經(jīng)營決策權從政府向企業(yè)的轉(zhuǎn)移；另一方面，政府與企業(yè)之間長期以來就已存在的父子依賴關系等等，隨著中央將一大批經(jīng)濟管理權限下放給地方政府，大大增強了地方政府對企業(yè)的支配力量。由此相應地形成了兩種類型的經(jīng)濟關系的沖突：一是以區(qū)域為利益主體，超越行政區(qū)劃界限的市場性關系；另一是以地方政府為利益主體、以行政區(qū)劃為界限的行政性關系。在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，這兩種關系一直處于較量和交鋒中，地方保護主義正是在這一過程中，行政性關系占主導地位的產(chǎn)物。

鑒于在改革進程中地方政府權限的不斷膨脹，已嚴重影響統(tǒng)一大市場和區(qū)域經(jīng)濟的形成發(fā)展，中央政府從90年代起就開始了中央權力再集中的嘗試。開始時，中央政府曾經(jīng)試圖通過原有的計劃程序與行政手段，調(diào)整和限制地方政府的權限，從而將一部分權限再集中到中央手中，另一部分權限則下放到企業(yè)手中，以達到削弱地方政府的目的。中央的作為遭到地方政府的抵觸，地方政府拒絕交出已經(jīng)得到的權限。1994年以后，地方政府的行為重點從市場封鎖轉(zhuǎn)移到反宏觀調(diào)控上來。地方政府的反宏觀調(diào)控行為是針對中央政府的宏觀調(diào)控政策的一種“反政策”。

地方政府反宏觀調(diào)控行為在實質(zhì)上反映了新形勢下中央與地方的博弈格局。主要表現(xiàn)有：上有政策下有對策；從本地狹隘利益出發(fā)對中央政府在投資與政策上進行討價還價，曲解、變通甚至阻隔中央的宏觀政策，使中央宏觀政策在地區(qū)實施中受阻。如在財政上，一些地方政府隨意擴大稅收減免范圍，放松對企業(yè)的財務監(jiān)督，從而人為地造成財政收入下降；以基金等形式大搞預算外資金，使預算外資金成為地方財政收入的主要來源等。在金融上，地方政府直接干預貸款，訂高社會經(jīng)濟發(fā)展目標，倒逼人民銀行；違章進行集資；發(fā)行地方債券；亂設非金融機構；利用政策性貸款混水摸魚；授意、允許企業(yè)挪用流動資金貸款，允許公款私有等。

在市場經(jīng)濟條件下，中央政府促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要途徑就是宏觀調(diào)控。在目前市場還不夠發(fā)達的情況下，中央政府的宏觀調(diào)控更是起到雙重的作用：既要彌補市場缺陷，充當市場校正器的角色；又要促進市場體系的發(fā)育、完善和市場機制的健全，做區(qū)域市場的保護傘和助推器。因此，地方政府反宏觀調(diào)控行為從根本上不利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，它導致了地方割據(jù)，阻礙了區(qū)域內(nèi)部的整合以及區(qū)域與區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。如果說地方保護主義是地方政府在橫向上對區(qū)域市場分割的話，那么，反宏觀調(diào)控行為則是地方政府在縱向上對經(jīng)濟權限的割據(jù)，它們都具有經(jīng)濟與行政權力相結合的特征。地方政府的這種反宏觀調(diào)控行為，緣于政策導向上的缺陷以及地方政府對自身經(jīng)濟利益最大化的不當追求，是地方政府和權利階層“尋租”活動的外在化表現(xiàn)。

地方政府的反宏觀調(diào)控行為，如果放在區(qū)域經(jīng)濟的背景環(huán)境下來考察的話，可以看作是在行政性關系與市場性關系的較量過程中，行政性關系的進一步強化。這表明，在市場不完善的情況下，地方政府權力的過大，會導致其行為的失范，市場經(jīng)濟扭曲為權力經(jīng)濟，從而不利于區(qū)域經(jīng)濟的良性發(fā)展。

實踐證明，政府與市場的互補不可能自動實現(xiàn)，兩者以什么方式耦合，在很大程度上取決于政府的存在方式與行為方式，特別是在不完全市場條件下，只有地方政府及時轉(zhuǎn)換角色，它才能對區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮起積極的促進作用。地方政府的角色創(chuàng)新具體表現(xiàn)在：

(1)地方政府應當成為區(qū)域性調(diào)控主體。由于中國各地區(qū)的資源條件、社會和經(jīng)濟特點都具有較大差異，各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和市場發(fā)育程度極不平衡，因此，中央不可能像地方政府那樣對各個地區(qū)的具體情況和特點了解得那么清楚。如果由中央實行統(tǒng)一調(diào)控，不僅難度大，效果差，還會降低中央調(diào)控的權威性，所以應當充分考慮到地方政府在區(qū)域?qū)用孀灾髡{(diào)控的必要性。而在區(qū)域調(diào)控方面，地方政府也確實比中央政府更具備有利條件，不僅熟悉本區(qū)域的社會經(jīng)濟情況，有利于加強宏觀調(diào)控的有效性，而且可以充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，保持本區(qū)域經(jīng)濟的靈活性和多樣性。因此，應當構建一個多層次的宏觀調(diào)控體系，在強調(diào)中央對全國市場的宏觀調(diào)控時，也有必要賦予地方政府相應的區(qū)域調(diào)控權，使地方政府調(diào)控成為介于中央宏觀調(diào)控與以經(jīng)濟杠桿為手段所進行的間接調(diào)控之間的中間環(huán)節(jié)，統(tǒng)一大市場和區(qū)域經(jīng)濟的建設者和維護者。

(2)在向市場經(jīng)濟全面過渡過程中，地方政府應當成為區(qū)域內(nèi)制度變革的主體。在大一統(tǒng)體制下，實行什么政策、怎么實行政策統(tǒng)統(tǒng)由中央說了算。分權使得各地方政府開始有機會進行種種政策試驗，從而更可能出現(xiàn)別開生面的思路和做法，促進新制度的傳播和采納。特別在我國區(qū)域經(jīng)濟尚在摸索階段時，地方政府更應積極主動地著手進行制度創(chuàng)新。

總之，角色創(chuàng)新是地方政府行為優(yōu)化的首要前提。地方政府在區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展中，應當盡快轉(zhuǎn)變政府觀念，盡可能地減少對微觀經(jīng)濟的行政性干預，同時有意識地培養(yǎng)自己成為在區(qū)域這個中觀層面上的調(diào)控主體以及制度變革主體。

二

市場化的進程也是一個制度創(chuàng)新的過程。在未來市場競爭和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，制度創(chuàng)新將越來越發(fā)揮著極其重要的作用。地方政府若要對區(qū)域市場真正起到推動和校正作用，有賴于它積極主動地履行制度創(chuàng)新的職能。

1鼻域市場機制的創(chuàng)新

根據(jù)我國目前區(qū)域市場發(fā)育遲緩的現(xiàn)狀，地方政府所要推進的區(qū)域市場機制創(chuàng)新主要有：(1)通過培育區(qū)域共同市場，建立起區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的競爭性市場體系，并與全國統(tǒng)一市場相接軌。區(qū)域市場的形成與發(fā)展應當先于全國統(tǒng)一市場，首先是在經(jīng)濟范圍內(nèi)建立以城市為中心、開放式、競爭型的區(qū)域市場，然后才能構成全國共同市場。因此，只有通過地方政府去實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的整合、協(xié)調(diào)區(qū)際關系，才能促進全國統(tǒng)一市場的發(fā)育和完善。具體說來，就是要在區(qū)域內(nèi)，打破行政性壟斷和地區(qū)封鎖，突破不合理的經(jīng)營分工界限，建立起城鄉(xiāng)市場開通、各地區(qū)之間物流暢通的區(qū)域共同市場；并進而打破區(qū)域內(nèi)外的分割，加強區(qū)域市場之間的協(xié)調(diào)，從而最終走向統(tǒng)一市場。(2)區(qū)域市場機制的培育最重要的是使地方政府從微觀經(jīng)濟活動中撤離，減少對企業(yè)的不必要的行政干預，為企業(yè)走向區(qū)域市場創(chuàng)造條件，在區(qū)域市場內(nèi)能夠地實現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動和資源的優(yōu)化配置。(3)區(qū)域內(nèi)的各個地方政府應當根據(jù)本區(qū)域的市場化進程，共同制訂出有效的區(qū)域市場交易規(guī)則，完善區(qū)域市場競爭秩序制度。地方政府不僅要對市場競爭作出法律規(guī)范，還要對市場競爭可能產(chǎn)生的外部性問題作出法律規(guī)范，保障地方政府只能依法維持市場競爭秩序。

2鼻域調(diào)控機制的創(chuàng)新

我國的區(qū)域經(jīng)濟必須由政府的有力干預和宏觀調(diào)控加以規(guī)范和推動，才能在利益、規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結構方面得到合理的調(diào)整，因此建立區(qū)域調(diào)控機制已成為必要的議程。

區(qū)域調(diào)控是地方政府為了克服市場缺陷而在一定限度內(nèi)對市場運行進行調(diào)節(jié)和控制的職能。區(qū)域調(diào)控既要兼顧區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)之間的相對平衡，使地區(qū)差距控制在適當?shù)姆秶鷥?nèi)；又要確保資源向效率的配置和區(qū)域經(jīng)濟潛力。作為區(qū)域經(jīng)濟的調(diào)節(jié)者，地方政府主要通過立法、財政、金融等間接經(jīng)濟手段而不是直接的行政手段來對區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生影響。在一個區(qū)域內(nèi)部，各個地方政府除了具體執(zhí)行中央制定的各項經(jīng)濟法規(guī)、各項宏觀經(jīng)濟政策外，還應該共同研究和制定本區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展戰(zhàn)略，編制和實施區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展計劃和有關的專門規(guī)劃；應當有權在一定的范圍內(nèi)補充制定區(qū)域性的經(jīng)濟法規(guī)，如對中央的區(qū)域政策制定實施細則，或從本區(qū)域出發(fā)，在不違背中央宏觀調(diào)控的前提下，制定在全國還沒有出臺的其他法規(guī)；地方政府還應當大力發(fā)展基礎設施建設，調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構，積極推動跨行政區(qū)產(chǎn)業(yè)重組；同時，要進一步做好財政包干制向分稅制的轉(zhuǎn)變，避免地方政府在著手區(qū)域調(diào)控時缺乏相應的財力后盾。

3鼻際橫向聯(lián)合機制的創(chuàng)新

區(qū)域間的橫向聯(lián)合，其根本動因在于區(qū)域間生產(chǎn)要素的差異以及比較優(yōu)勢的存在。區(qū)域經(jīng)濟的橫向聯(lián)合，有利于突破生產(chǎn)力要素流動的行政性障礙。在條塊分割的條件下，區(qū)域內(nèi)企業(yè)難以借助區(qū)域外部的生產(chǎn)條件，來克服資金、技術制約。而橫向經(jīng)濟聯(lián)合將企業(yè)從某部分某地區(qū)內(nèi)孤立的一點變成了區(qū)域經(jīng)濟網(wǎng)絡中的一個環(huán)節(jié)，從而使生產(chǎn)要素得以重新優(yōu)化組合。因此，在市場經(jīng)濟條件下，從互利互惠原則出發(fā)，各地方政府應鼓勵和支持本地企業(yè)和外地企業(yè)按市場原則處理相互關系，組建企業(yè)集團；廢除造成地區(qū)封鎖、市場分割的各種不合理的政策和規(guī)定，從稅收、財政、信貸、計劃、物資、外貿(mào)等方面，對促進橫向經(jīng)濟聯(lián)合的政策進一步加以完善；應制定相應的法律法規(guī)，確保合作各方的利益；鞏固已有的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作組織，爭取更大范圍和更高層次上形成開放型區(qū)域市場；較發(fā)達地區(qū)還應當主動通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術轉(zhuǎn)讓和聯(lián)合、聯(lián)營、合作等形式，促進和帶動不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，從而實現(xiàn)資源與市場的互補。同時，在橫向聯(lián)合管理上，各地方政府還應當加強聯(lián)合項目決策的可行性研究，并督促項目的執(zhí)行。

4鼻際利益協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)新

在橫向聯(lián)合中，由于各地區(qū)的地位和作用不同，難免會出現(xiàn)區(qū)際利益分配的不均。為減少地區(qū)間的經(jīng)濟摩擦，促進區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展，必須建立一個有效的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制。對關系到區(qū)域經(jīng)濟全局、非一個行政區(qū)劃所能解決的若干重大經(jīng)濟問題，如能源、交通、新興工業(yè)、江河治理等，應通過各地方政府的相互協(xié)商和對話，合理地制定相關政策，統(tǒng)一安排部署，以協(xié)調(diào)各方利益，從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟整體目標。

5閉府行政的制度創(chuàng)新

在改革開放前，我國幾乎沒有什么市場，高度集權的計劃經(jīng)濟是經(jīng)濟改革的邏輯起點，因此我們只能在政府的主導下創(chuàng)造性地培育市場經(jīng)濟。地方政府要想承擔起區(qū)域整合和區(qū)域協(xié)調(diào)的重任，其自身行為就必須以制度的形式加以規(guī)范。特別是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，由于地方政府的權力不合理地膨脹，往往在干預經(jīng)濟活動時會出現(xiàn)失控現(xiàn)象，導致非市場性缺陷，使區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展方向發(fā)生偏離。因此，在這一時期，政府行政的制度創(chuàng)新就顯得尤為重要。地方政府在這方面創(chuàng)新的內(nèi)容主要有：建立規(guī)范政府行政行為的機制，抑制地方政府的自我封閉性和自我膨脹性；建立政府行政權力的監(jiān)督機制，防止地方政府官員的尋租行為。

總之，地方政府的制度創(chuàng)新，并不是要創(chuàng)造出超出自身范圍的自主權，而是弱化行政區(qū)經(jīng)濟特征，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，以制度變遷的形式來達到轉(zhuǎn)變政府職能的目的，從而促進地方政府行為的優(yōu)化，在最大程度上實現(xiàn)市場與政府的良性耦合。

（作者單位：上海市建委黨校教）