胡平平

安徽是全國率先實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)省份。隨著“稅改”的深入推進(jìn)，全省農(nóng)村教育進(jìn)入了一個(gè)既面臨多重困難與壓力，又充滿改革機(jī)遇和希望的重要發(fā)展時(shí)期。3年來，安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作進(jìn)展順利取得了階段性成果。農(nóng)村稅費(fèi)改革給農(nóng)村教育發(fā)展帶來了機(jī)遇。一是農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制得到初步落實(shí)，“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”開始向“農(nóng)村教育政府辦”的體制轉(zhuǎn)變;二是各級(jí)政府力保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，為籌措教育經(jīng)費(fèi)、支持農(nóng)村教育事業(yè)盡了很大的努力。稅費(fèi)改革后的2001年，全省農(nóng)村義務(wù)教育投入總量比改革前的1999年增加了22%，增加10億元。

一、主動(dòng)應(yīng)對(duì)稅費(fèi)改革，扎實(shí)做好基礎(chǔ)工作。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，全省教育戰(zhàn)線從大局出發(fā)，理解、支持并積極參與、促進(jìn)這項(xiàng)改革，主動(dòng)適應(yīng)稅費(fèi)改革給農(nóng)村義務(wù)教育帶來的新變化，扎實(shí)做好各項(xiàng)基礎(chǔ)工作。一是算清大賬。省教育廳對(duì)“稅改”后教育經(jīng)費(fèi)變化進(jìn)行了大量細(xì)致的測(cè)算。主要是經(jīng)費(fèi)來源賬（包括稅改前后來源渠道變化情況）、基本罱求賬和必要的發(fā)展賬。二是摸清實(shí)情。重點(diǎn)圍繞農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入學(xué)校危房改造、教師工資發(fā)放、新課程改革、鞏固“兩基”成果、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育債務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育機(jī)構(gòu)改革、學(xué)校人事制度改革等方面，進(jìn)行了廣泛深人的調(diào)研，全面了解農(nóng)村基礎(chǔ)教育的情況。2002年7月，我廳抽調(diào)50多名干部，由廳領(lǐng)導(dǎo)、省督學(xué)等率領(lǐng)，組成20個(gè)調(diào)研組，分赴40個(gè)縣（區(qū)），開展了農(nóng)村基礎(chǔ)教育專項(xiàng)調(diào)研。三是提出建議。省教育廳站在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育改革的高度，針對(duì)稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育出現(xiàn)的困難，提出一系列建議，引起了省委、省政府高度關(guān)注并及時(shí)作了相應(yīng)的政策調(diào)整，農(nóng)村義務(wù)教育得到了各級(jí)黨委、政府前所未有的重視。四是構(gòu)建新機(jī)制。按照“稅改”新形勢(shì)、新要求，積極構(gòu)建新的農(nóng)村教育管理體制和經(jīng)費(fèi)投入、師資管理、基本建設(shè)、素質(zhì)教育等方面的新機(jī)制。建立了危房改造項(xiàng)目庫和全省教師信息庫。

二、落實(shí)相關(guān)政策措施，初步實(shí)現(xiàn)“三?！蹦繕?biāo)。

一保工資。省里采取了以下五項(xiàng)措施：一是除中央轉(zhuǎn)移支付外，省財(cái)政也加大轉(zhuǎn)移支付力度，支持縣級(jí)政府兌付教師工資。二是適度集中財(cái)力，緩解縣級(jí)資金缺口矛盾。從2001年起，省政府每年都減少各市體制上解數(shù)（總共約1億元），省級(jí)行政性收費(fèi)按10%～30%調(diào)劑，行政單位和全額事業(yè)單位（大、中、小學(xué)除外）預(yù)算外資金按10%、差額事業(yè)單位按5%的比例調(diào)劑，用于優(yōu)先發(fā)放農(nóng)村教師工資。三是進(jìn)一步明確教師工資發(fā)放政策。堅(jiān)持工資發(fā)放“先教師、后干部”的原則，確保發(fā)放“國標(biāo)”工資，力爭(zhēng)發(fā)放地方性補(bǔ)貼。通過努力，各地基本做到了教師“國標(biāo)”工資正常發(fā)放。經(jīng)濟(jì)條件好一點(diǎn)的縣，“省貼”中的部分項(xiàng)目也能發(fā)放。四是建立教師工資發(fā)放責(zé)任制和責(zé)任追兗制，實(shí)行舉報(bào)和按月通報(bào)制度。對(duì)不能保證教師工資按時(shí)發(fā)放或挪用、擠占教師工資轉(zhuǎn)移支付資金的縣，省里停止撥付并相應(yīng)扣回已轉(zhuǎn)移支付的資金，并在全省通報(bào)批評(píng)，實(shí)行“一票否決制”等。五是鼓勵(lì)縣級(jí)政府“消化”歷年欠發(fā)教師工資。教師工資上收縣管后的效果明顯，教師對(duì)于“國標(biāo)”工資發(fā)放是滿意的。

二保安全。以危房改造為重點(diǎn)，抓好學(xué)校安全工作。一是制度先行，規(guī)范管理。先后制定了《安徽省中小學(xué)危房改造項(xiàng)目管理辦法》、《安徽省中小學(xué)危房改造專項(xiàng)資金管理辦法》和《安徽省中小學(xué)危房改造工程項(xiàng)目督查評(píng)估辦法》，對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)施原則、管理責(zé)任、程序措施、資金管理以及督查評(píng)估等，都作了詳細(xì)的規(guī)定。二是出臺(tái)扶持政策，加快危改步伐。在財(cái)力十分困難的情況下，省政府決定，“十五”期間，省級(jí)財(cái)政籌集10億元，從商業(yè)銀行貸款2億元，集中在前3年使用。要求市、縣政府按3：2的比例配套資金。印發(fā)了《關(guān)于對(duì)農(nóng)村中小學(xué)危房改造和校舍建設(shè)實(shí)行扶持政策的通知），要求有關(guān)部門從大局出發(fā)，全力支持和配合農(nóng)村中小學(xué)危改和校舍建設(shè)工作，能免收的行政性收費(fèi)一律免收，服務(wù)性收費(fèi)減半征收。三是強(qiáng)化危改項(xiàng)目和資金的管理。在全省總結(jié)、推廣國家危改試點(diǎn)地區(qū)阜陽市的危改項(xiàng)目、資金管理“五統(tǒng)一”的做法，即：統(tǒng)一校園規(guī)劃、統(tǒng)一項(xiàng)目審批、統(tǒng)一資金管理、統(tǒng)一勘探設(shè)計(jì)、統(tǒng)一招標(biāo)監(jiān)督。四是組織了17個(gè)市的自查與互查，并先后開展了3次規(guī)模較大的危房改造工作專項(xiàng)督查，對(duì)10多個(gè)縣的危房改造工作進(jìn)行了核查。

從2001年到目前，全省累計(jì)投人危改資金15.9億元，其中中央與省級(jí)下?lián)?.1億元（中央補(bǔ)助1.3億元），地方配套7.8億元;全省累計(jì)開工危改項(xiàng)目6301個(gè)，建筑面積376萬平方米，其中已竣工項(xiàng)目4402個(gè)，277萬平方米，在建項(xiàng)目1899個(gè)，99萬平方米;全省共改造D級(jí)危房275萬平方米，占改造目標(biāo)數(shù)（2001年6月統(tǒng)計(jì)數(shù)）的63%。中小學(xué)危改工作力度之大、成績(jī)之顯著，是多年來所少見的。

三保運(yùn)轉(zhuǎn)。一是調(diào)整債權(quán)關(guān)系。截至2000年底，全省農(nóng)村教育負(fù)債20.3億元。2002年上半年，省政府辦公廳已經(jīng)發(fā)文，要求各地明確債權(quán)關(guān)系，農(nóng)村中小學(xué)債務(wù)清理上收到縣、鄉(xiāng)政府，使學(xué)校不再負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)。二是在岳西等19個(gè)貧困縣試行“一費(fèi)制”，對(duì)2001年3個(gè)“一費(fèi)制”試點(diǎn)縣和15個(gè)山區(qū)縣的農(nóng)村初中、小學(xué)，分別由省財(cái)政按每生每學(xué)期15元和5元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)。三是省教育廳將會(huì)同財(cái)政廳制定不同類型地區(qū)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

三、分步推進(jìn)配套改革，調(diào)整、完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制。

積極落實(shí)“分級(jí)管理，以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。一是已將全省農(nóng)村教師工資收歸縣管。二是改革農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)管理辦法。在省政府取消對(duì)中小學(xué)雜費(fèi)零戶管理后，省教育廳立即下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村中小學(xué)不再實(shí)行“零戶管理”的緊急通知》。隨后省教育廳、財(cái)政廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)雜費(fèi)管理的緊急通知》，完善基礎(chǔ)教育財(cái)務(wù)管理體制和與此相配套的中小學(xué)財(cái)務(wù)管理辦法，探索在市、縣成立以教育行政部門管理為主、財(cái)政部門監(jiān)管的教育結(jié)算中心。三是從核定中小學(xué)機(jī)構(gòu)編制人手，推進(jìn)教育人事制度改革。我省的具體編制標(biāo)準(zhǔn)是在國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，教職工與學(xué)生比上浮2個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)，對(duì)各種增編因素，允許在編制總額的基礎(chǔ)上增加3%。另外，考慮到取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦后鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)教育教學(xué)管理任務(wù)加重，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校增加1名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。不久前，省政府召開電視電話會(huì)議，對(duì)中小學(xué)機(jī)構(gòu)編制重新核定工作進(jìn)行了部署。目前，各地核編工作正在加緊進(jìn)行。

從稅費(fèi)改革3年來農(nóng)村基礎(chǔ)教育的總體情況看，由于各級(jí)黨委、政府的高度重視，各項(xiàng)配套政策的逐步出臺(tái)和完善，廣大教育工作者的積極努力和創(chuàng)造性工作，以及各方面的大力支持和配合，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中存在的一些突出矛盾有所緩解，“農(nóng)村教育政府辦”的新體制框架雛形初現(xiàn)，“兩基”鞏固提高工作穩(wěn)步推進(jìn)。2002年，全省小學(xué)適齡兒童入學(xué)率達(dá)到98.8%，小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率達(dá)到99.86%，初中適齡兒童人學(xué)率為92.52%，繼續(xù)保持穩(wěn)中有升;初中輟學(xué)率2.3%，比上年下降了3.7個(gè)百分點(diǎn);初中升學(xué)率達(dá)到45.07%，比上年增加近9個(gè)百分點(diǎn)。

四、存在的主要問題和下一步工作。

稅費(fèi)改革后，由于籌措農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的原有格局不復(fù)存在，新的投人機(jī)制尚在建構(gòu)之中，農(nóng)村教育發(fā)展過程中長(zhǎng)期累積起來的一些矛盾和問題日漸凸現(xiàn)。雖然農(nóng)村教育財(cái)政投人總量增加，但支出總量增幅也大，支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，表現(xiàn)在人員經(jīng)費(fèi)不斷攀升，支出總量中的80%用于增加工資和兌現(xiàn)陳欠工資，公用經(jīng)費(fèi)連年下降，基建費(fèi)用份額明顯減少。許多地方特別是貧困縣“四難”現(xiàn)象依然存在。即，農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)過緊，正常運(yùn)轉(zhuǎn)難，縣、鄉(xiāng)財(cái)政無力安排公用經(jīng)費(fèi)，學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目單一，僅靠有限的雜費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，公用經(jīng)費(fèi)入不敷出;危改資金缺口較大，及時(shí)維修改造難，中央和省安排下達(dá)的危改資金，與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)，縣、鄉(xiāng)財(cái)力主要集中用于?！皣鴺?biāo)”工資，無力實(shí)行資金配套;教師工資“省貼”部分足額兌現(xiàn)難，相當(dāng)一部分縣、鄉(xiāng)財(cái)政無力承擔(dān)“省貼”部分，教師工資難以做到與公務(wù)員同等待遇，更難于和城市教師同等待遇;農(nóng)村教育負(fù)債償還難。

為切實(shí)解決這些問題，保障農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，不斷提高農(nóng)村教育的質(zhì)量和水平，今后，我們將著力做好以下幾個(gè)方面的工作。

（一）進(jìn)一步完善“分級(jí)管理，以縣為主”的管理體制，著重解決好幾個(gè)帶有基礎(chǔ)性、全局性的問題。一是撒消鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)界定縣、鄉(xiāng)的管理職責(zé)，建立以縣為主，縣、鄉(xiāng)、校職責(zé)明確、政令暢通的教育教學(xué)管理網(wǎng)絡(luò);二是以目前危房改造為契機(jī)，建立以縣為主的中小學(xué)校舍建設(shè)、危房改造和維修的良性運(yùn)作機(jī)制，以代替過去以鄉(xiāng)為主、靠農(nóng)民集資建校舍的機(jī)制;三是建立符合教育規(guī)律和特點(diǎn)的，與農(nóng)村稅費(fèi)改革、財(cái)政公共支出改革和管理體制相適應(yīng)的以縣為主的基礎(chǔ)教育財(cái)務(wù)管理體制，出臺(tái)與此相配套的中小學(xué)財(cái)務(wù)管理辦法。2003年，我們將選擇不同類型的10個(gè)縣進(jìn)行管理體制改革重點(diǎn)指導(dǎo)，取得成熟經(jīng)驗(yàn)后，向全省推廣。

（二）積極探索新形勢(shì)下農(nóng)村義務(wù)教育穩(wěn)定發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。按照力度不減、份額不少的原則，要求各級(jí)政府優(yōu)先安排農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，在確保人員工資正常發(fā)放的前提下，爭(zhēng)取在中央和省對(duì)市、縣的轉(zhuǎn)移支付中切出農(nóng)村義務(wù)教育的運(yùn)轉(zhuǎn)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)比例，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)作模式。為從根本上解決農(nóng)村義務(wù)教育的投人問題，我們建議適時(shí)修訂《義務(wù)教育法》，法律條款必須明確進(jìn)一步調(diào)整國民收人分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)完全由政府投入，建立起各級(jí)財(cái)政分級(jí)分類分地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，明確中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育中的責(zé)任，切實(shí)保證對(duì)義務(wù)教育的投入。中西部地區(qū)，中央財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村教師工資，向貧困地區(qū)免費(fèi)提供義務(wù)教育階段教科書，安排農(nóng)村中小學(xué)危房改造專項(xiàng)資金;省級(jí)財(cái)政承擔(dān)省政府出臺(tái)的農(nóng)村教師各項(xiàng)津、補(bǔ)貼，安排農(nóng)村中小學(xué)危房改造專項(xiàng)資金，免除貧困地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生雜費(fèi)，補(bǔ)助這類地區(qū)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi);地（市）級(jí)財(cái)政承擔(dān)直屬中小學(xué)校教師工資、公用經(jīng)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)、教育教學(xué)設(shè)施設(shè)備經(jīng)費(fèi)和地（市）政府出臺(tái)的農(nóng)村教師各項(xiàng)津、補(bǔ)貼，配套安排農(nóng)村中小學(xué)危房改造專項(xiàng)資金;縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)中小學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)、教育教學(xué)設(shè)施設(shè)備經(jīng)費(fèi)、教師教育經(jīng)費(fèi)和縣城教師工資，配套安排農(nóng)村中小學(xué)危房改造專項(xiàng)資金;鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府按有關(guān)規(guī)定劃撥新建、擴(kuò)建校舍所必需的土地，經(jīng)濟(jì)條件較好的，要積極籌措經(jīng)費(fèi)，改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件，支持農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展。東部發(fā)達(dá)地區(qū)依法負(fù)責(zé)安排本地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。在各級(jí)財(cái)政分級(jí)分類分地區(qū)分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，對(duì)各級(jí)政府的投入作出硬性規(guī)定，增強(qiáng)法律條文的可操作性，便于檢查、考核，同時(shí)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的管理、使用和監(jiān)控等也要作出明確的相應(yīng)規(guī)定，促進(jìn)法律法規(guī)的有效實(shí)施。同時(shí)積極鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織、公民個(gè)人義務(wù)投人教育，完善教育基金會(huì)管理，進(jìn)一步落實(shí)對(duì)基礎(chǔ)教育捐贈(zèng)的優(yōu)惠政策;促進(jìn)社會(huì)力量辦學(xué)健康發(fā)展，補(bǔ)充義務(wù)教育經(jīng)費(fèi);積極穩(wěn)妥有序地進(jìn)行辦學(xué)體制改革試驗(yàn)，擴(kuò)大教育資源;制定配套政策，引導(dǎo)社會(huì)力量參與中小學(xué)后勤建設(shè)和管理;繼續(xù)加強(qiáng)和完善學(xué)校對(duì)口工作，支援貧困地區(qū)學(xué)校;按照自愿原則，組織村民提供勞務(wù)等，支持農(nóng)村中小學(xué)校舍的維護(hù)和修繕。

（三）結(jié)合危房改造，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村薄弱學(xué)校的建設(shè)。積極爭(zhēng)取中央和省級(jí)財(cái)政設(shè)立薄弱學(xué)校建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，通過地方配套，加大對(duì)農(nóng)村中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)投人。同時(shí)，進(jìn)一步深化城市中小學(xué)對(duì)口支援農(nóng)村薄弱學(xué)校工作，將目前以物質(zhì)支援為主，轉(zhuǎn)移到以長(zhǎng)效智力支援為主。爭(zhēng)取用5年時(shí)間，使農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。

（四）切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)的管理，全面提高農(nóng)村中小學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量。一是規(guī)范義務(wù)教育學(xué)制這項(xiàng)工作已在所有縣市啟動(dòng)，2003年，爭(zhēng)取全省小學(xué)起始年級(jí)完成小學(xué)“五改六”任務(wù)。二是建立科學(xué)的評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)檢查和指導(dǎo)，提高農(nóng)村中小學(xué)管理和教育教學(xué)質(zhì)量。三是以開展?fàn)巹?chuàng)“無流生鄉(xiāng)（校）活動(dòng)”為抓手，繼續(xù)做好“控輟”工作。四是以新一輪課程改革為契機(jī)，推進(jìn)農(nóng)村初中教育教學(xué)改革，抓好“綠色證書”教育和職業(yè)技術(shù)教育。五是改進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)教師繼續(xù)教育工作。緊緊圍繞課程改革，建立以校本培訓(xùn)為主，短期集中面授和以考代訓(xùn)為輔的教師繼續(xù)教育模式。六是加快農(nóng)村示范中小學(xué)創(chuàng)建工作和教育示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)建工作，引導(dǎo)農(nóng)村中小學(xué)全面實(shí)施素質(zhì)教育全面提高教育質(zhì)量和管理水平，帶動(dòng)農(nóng)村中小學(xué)整體水平的提高。

（五）進(jìn)一步加快農(nóng)村學(xué)前教育和高中階段教育發(fā)展步伐。通過新建、擴(kuò)建學(xué)校，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，尤其是深化高中辦學(xué)體制改革等途徑，擴(kuò)大學(xué)前教育和高中辦學(xué)規(guī)模，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，努力滿足人民群眾對(duì)高中教育的需求。