男，1950年7月生于上海市。現(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任、研究員。

在目前財(cái)政體系下，農(nóng)村基層的公共服務(wù)開(kāi)支缺少必要的財(cái)政支撐，基層單位確實(shí)很為難。像農(nóng)村教育等公共服務(wù)，不搞，農(nóng)民不滿(mǎn)，搞就加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。只有建立起規(guī)范的公共財(cái)政制度，進(jìn)行合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，才是根本出路

上世紀(jì)整個(gè)90年代，中共中央、國(guó)務(wù)院凡是涉及到農(nóng)村問(wèn)題的會(huì)議或文件，幾乎都離不開(kāi)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。

到1997年，中共中央和國(guó)務(wù)院做出規(guī)定：鄉(xiāng)、村兩級(jí)所收的“三提五統(tǒng)”的總額不得超過(guò)1997年決算水平，這個(gè)規(guī)定三年不變，等于踩了個(gè)剎車(chē)。

農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)高達(dá)1700億

以往的農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要分三塊：第一塊是國(guó)家法律規(guī)定的稅收，主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和牲畜屠宰稅；第二塊是國(guó)家政策規(guī)定的鄉(xiāng)政府收取的“五統(tǒng)籌”，以及村級(jí)組織收取的“三提留”；第三塊是國(guó)家法律和政策都不允許的，也就是各地擅自進(jìn)行的亂攤派、亂集資、亂罰款之類(lèi)。

1997年作的規(guī)定，對(duì)遏制農(nóng)村“三亂”起到了作用。三年到了，2000年，中共中央和國(guó)務(wù)院再次規(guī)定，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然不得超過(guò)1997年的水平，而且又是一個(gè)“三年不變”，一直到2002年。

從2000年開(kāi)始，安徽搞稅費(fèi)改革試點(diǎn)，2001年江蘇、浙江兩省加入，到2002年擴(kuò)大到20個(gè)省、市、自治區(qū)。稅費(fèi)改革中一個(gè)非常重要的變化就是：“三提五統(tǒng)”取消了，全并到農(nóng)業(yè)稅里去，也就是把原來(lái)政策規(guī)定收的部分，全納入到法律允許的范圍，農(nóng)業(yè)稅比例相應(yīng)地提高到7%的水平。

過(guò)去是3%，提高了4個(gè)百分點(diǎn)——外界一般常講到“300億農(nóng)業(yè)稅”，指的就是這個(gè)3%，其總額實(shí)際上不到300億。

從80年代末到2000年稅費(fèi)改革開(kāi)始試點(diǎn)前，全國(guó)農(nóng)業(yè)稅的總額大概是220億到250億元，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅是以實(shí)物為基礎(chǔ)的，稅率在2.5%到3%的范圍內(nèi)浮動(dòng)，一般說(shuō)來(lái)不足3%。

現(xiàn)在按7%收，總額應(yīng)該接近700億元，其中包括鄉(xiāng)政府的“五統(tǒng)籌”，也就是農(nóng)村教育、計(jì)生、民兵、優(yōu)扶、鄉(xiāng)村道路基建等方面開(kāi)支需求，這些都是屬于農(nóng)村公共服務(wù)的范疇，本來(lái)應(yīng)由國(guó)家財(cái)政來(lái)支付，但由于中國(guó)的鄉(xiāng)政府在1984年才建立，鄉(xiāng)財(cái)政不健全，才搞了個(gè)“五統(tǒng)籌”。

至于“三提留”（村級(jí)公積金、公益金、公共管理費(fèi)提留），是村里收的，它不是一級(jí)政府收的，所以不能進(jìn)入農(nóng)業(yè)稅的正稅。“三提留”一直是作為農(nóng)業(yè)稅的附加部分，一般相當(dāng)于正稅的20%。稅費(fèi)改革后，這部分相當(dāng)于在7%稅率的基礎(chǔ)上，再加征1.4個(gè)百分點(diǎn)。

也就是說(shuō)，在全國(guó)稅費(fèi)改革全部到位后，國(guó)家按照全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.4%收取農(nóng)業(yè)稅，總額大約在800～900億元左右。

而在稅費(fèi)改革試點(diǎn)前的1999年，整個(gè)農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅加上“三提五統(tǒng)”和一些地方的“教育集資”（主要用于農(nóng)村學(xué)校危房改造；而教育統(tǒng)籌主要用于農(nóng)村教育行政開(kāi)支），總體收上來(lái)的大概有1200多億元，法律和政策允許的農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額事實(shí)上就是這么多。

而法律和政策不允許的，也就是各地亂收的，還有400億到500億，加起來(lái)，這些年農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)總額大約是1700億。

在今年底稅費(fèi)改革全部到位后，估計(jì)農(nóng)稅入庫(kù)量會(huì)在800到900億，與原來(lái)的1200億相比，至少可以減負(fù)近400億。

因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不是通常人們所謂“減免300億”的問(wèn)題，實(shí)際上2002年已經(jīng)減掉將近400億，但減掉這么多后，還剩下800到900億，說(shuō)明許多人實(shí)際上對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)和改革的情況不清楚。

財(cái)政缺口只能留在上面

農(nóng)民減負(fù)主要是兩個(gè)數(shù)字：全國(guó)人均減負(fù)30多塊錢(qián)，減幅30%。從實(shí)際負(fù)擔(dān)看，過(guò)去法律和政策允許的全國(guó)農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)大約在100到120元，現(xiàn)在人均是78元。

農(nóng)民減負(fù)，政府就減收，但農(nóng)村各項(xiàng)公共行政開(kāi)支還得要，所以中央在2002年對(duì)20個(gè)省市區(qū)稅費(fèi)改革相配套的轉(zhuǎn)移支付共245億。今年要全面改革，中央配套的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算總共是305億。

溫家寶總理在４月３日的全國(guó)電視電話(huà)會(huì)議上就指出：稅費(fèi)改革的目標(biāo)最終是要徹底取消一切農(nóng)民不應(yīng)該承擔(dān)的負(fù)擔(dān)。

什么叫不應(yīng)該承擔(dān)的負(fù)擔(dān)？對(duì)此社會(huì)上的爭(zhēng)論很大。

一種觀點(diǎn)是：所有的稅費(fèi)政府都不應(yīng)該收，國(guó)家一年財(cái)政增收2000多個(gè)億，免掉算什么呢？很顯然，這種觀點(diǎn)持有者并不了解農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)際情況。

第二種觀點(diǎn)是：“皇糧國(guó)稅，天經(jīng)地義”。這個(gè)話(huà)是從紙面上講的，沒(méi)有看到社會(huì)歷史的發(fā)展變化。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，“皇糧國(guó)稅”當(dāng)然是天經(jīng)地義，但現(xiàn)在早已是工業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)所占的比例越來(lái)越低。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：經(jīng)營(yíng)者怎么可以不交稅呢？不管經(jīng)營(yíng)規(guī)模的大小，都應(yīng)該交稅。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代稅收制度的基本要求。

我個(gè)人是持第三種觀點(diǎn)的。我認(rèn)為，要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)，必須做到三點(diǎn)：一、要建立規(guī)范的公共財(cái)政體制；二、要建立現(xiàn)代稅收制度；三、要建立適應(yīng)現(xiàn)代化需要的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)。

政府改革的目標(biāo)之一是建立規(guī)范的公共財(cái)政體系。1994年財(cái)政體制改革之后，中央和省級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分得比較清楚。問(wèn)題出在省以下，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)未劃分清楚。上面叫下面干事，就得給這個(gè)錢(qián)，但很多時(shí)候錢(qián)被省、市兩級(jí)截留了，職能依然留給地方，要干的事情還得干，錢(qián)卻沒(méi)有，因此地方上只能想方設(shè)法加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

我們把這個(gè)稱(chēng)作“財(cái)政缺口下移”：上面該收的收，該花的花，下面缺多少錢(qián)我不管。這不符合現(xiàn)代財(cái)政制度的基本原則。財(cái)政缺口只能留在上面。

有人怪怨中央拿走的財(cái)政收入太多了。我們看一下數(shù)字：現(xiàn)在國(guó)家一年的財(cái)政收放總共1.8萬(wàn)億，中央拿走的是1萬(wàn)億，地方只有7000億，但中央拿走的1萬(wàn)億當(dāng)中還有7000多億是通過(guò)各種方式返還給地方的，中央財(cái)政自己真正開(kāi)支掉的不到3000億。所以關(guān)鍵還是地方上的財(cái)政體系沒(méi)有理順。

在目前的財(cái)政體系下，農(nóng)村基層的公共服務(wù)開(kāi)支缺少必要的財(cái)政支撐，基層單位確實(shí)很為難，像農(nóng)村教育等公共服務(wù)，不搞，農(nóng)民不滿(mǎn)，搞就得加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，農(nóng)民又不滿(mǎn)。所以，只有建立起規(guī)范的公共財(cái)政制度，進(jìn)行合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，才是根本出路。

農(nóng)民交稅也要取之有道

與此同時(shí)，還要把稅費(fèi)改革納入建立農(nóng)村現(xiàn)代稅收制度這樣一個(gè)大盤(pán)里考慮。

我曾聽(tīng)有人說(shuō)：農(nóng)民要交稅，全世界只有中國(guó)和越南這么做。這是很不確切的。其實(shí)問(wèn)題的核心不是該不該收稅，而是收什么稅和怎么收。

溫總理在記者招待會(huì)上講了一個(gè)重要的理念：要“取之有道”。這個(gè)“道”，指的就是規(guī)范科學(xué)的現(xiàn)代稅收體制。參照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的范例，我以為農(nóng)村稅種設(shè)置上應(yīng)當(dāng)考慮以下幾方面：

一是財(cái)產(chǎn)稅或資源稅，自己的財(cái)產(chǎn)和使用國(guó)家資源（有的國(guó)家就叫資源稅），都要向國(guó)家交稅。搞工業(yè)，辦廠子，稅率會(huì)高些，而搞農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)出較低，稅率可以相應(yīng)低，但交稅是肯定的，因?yàn)槟闶褂昧藝?guó)家土地資源。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)說(shuō)，任何人都不能白占資源。

二是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)本身要交營(yíng)業(yè)稅，這和經(jīng)營(yíng)收入的高低、甚至賠本也好都沒(méi)有關(guān)系。考慮我國(guó)農(nóng)民相當(dāng)部分的生產(chǎn)是自給性生產(chǎn)，而非商品性生產(chǎn)，這方面的稅率可以相當(dāng)?shù)?，甚至可以是象征性的，但從稅制設(shè)立上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這一個(gè)方面。

三是增值稅。所有的企業(yè)都要交增值稅，但農(nóng)業(yè)從來(lái)除外。嚴(yán)格地講，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有增值部分的。按照增值稅的內(nèi)涵，只要有進(jìn)項(xiàng)，有購(gòu)進(jìn)生產(chǎn)資料和原料，就理所當(dāng)然要交增值稅。對(duì)于一個(gè)生產(chǎn)布匹的企業(yè)來(lái)說(shuō)，它購(gòu)買(mǎi)的每一個(gè)針線(xiàn)都是要交增值稅的，而農(nóng)民在生產(chǎn)過(guò)程中購(gòu)買(mǎi)化肥、農(nóng)藥等，道理是一樣的。

營(yíng)業(yè)稅和增值稅，即使虧損了也是要交的。

四是所得稅。全世界都有，經(jīng)營(yíng)者只要有贏利就要交所得稅。我們的農(nóng)民沒(méi)有。目前城鎮(zhèn)居民可支配收入達(dá)到每月800多塊錢(qián)就得交所得稅；而農(nóng)民純收入每月平均才200來(lái)塊錢(qián)，一年才2000多塊錢(qián)。總體上離要繳納所得稅還為時(shí)過(guò)早。

加拿大溫哥華有一個(gè)占地幾萬(wàn)畝的非常漂亮的國(guó)家森林公園，土地是海軍的，政府把它租過(guò)來(lái)，租金是多少呢？1塊錢(qián)，純粹象征性的。

從建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代稅收制度的要求來(lái)說(shuō)，以上4個(gè)稅種都應(yīng)當(dāng)設(shè)立。至于稅率怎么設(shè)，實(shí)際收多少，可以充分從實(shí)際出發(fā)，在一定階段，有些稅率也完全可以是象征性的。

這樣做的好處是，在建立農(nóng)村現(xiàn)代稅收制度的同時(shí)，幫助農(nóng)民樹(shù)立起公民社會(huì)的基本觀念：你只要從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，哪怕收入很低，都應(yīng)該納稅。

（主持人/本刊記者胡奎）