胡德巧 荊 超
幾年來,黨中央、國務(wù)院十分重視農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)問題。目前情況到底如何?最近,我們到農(nóng)民工輸出和輸入較多的湖北、湖南和廣東、北京、深圳等省市,專門針對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的問題進(jìn)行了實地考察。
一、促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)具有十分重要的意義
近年來,由于就業(yè)環(huán)境日趨改善,進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民迅速增加。2003年底,全國進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民約為1億人左右;今年上半年,進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民9350多萬人,同比增長3.8%。作為勞務(wù)輸出省,湖北和湖南去年進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民均占本省農(nóng)村富余勞動力的50%左右,共約1400萬人。進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民大多是16—45之間的青壯年,他們主要集中在建筑業(yè)、加工制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等技術(shù)水平較低的行業(yè)。調(diào)查表明,促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè),大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟,對于增加農(nóng)民收入、繁榮城鄉(xiāng)市場、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展,具有十分重要的意義。
一是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)直接增加農(nóng)民收入,成為解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。2003年,湖北省農(nóng)民外出勞務(wù)收入為322.96億元,人均年純收入5467元,相當(dāng)于第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)民人均年收入的2倍。湖南省勞務(wù)收入達(dá)441億元,相當(dāng)于本省當(dāng)年的財政收入,人均年收入為6000多元。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè),學(xué)到了技術(shù),增長了知識,拓寬了視野,積累了資金,開始出現(xiàn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱潮,成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新生力量。
二是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)推動了城鎮(zhèn)化建設(shè),為城市經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè),為城市經(jīng)濟發(fā)展提供了大量勞動力資源,成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。2003年,外地在廣東省各城市就業(yè)的農(nóng)民達(dá)2000萬人左右。深圳、東莞兩市外來勞動力分別達(dá)500萬人以上,是戶籍員工的5倍,成為兩市經(jīng)濟社會發(fā)展的主力軍。
三是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)改善了土地管理,促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。在大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城就業(yè)的情況下,一批農(nóng)村土地實現(xiàn)了依法有償轉(zhuǎn)讓和規(guī)模經(jīng)營。2003年,湖南株洲市積極引導(dǎo),全市土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)50萬畝,涌現(xiàn)了一大批土地經(jīng)營大戶。天元區(qū)馬家河鎮(zhèn)農(nóng)民羅平投資1000多萬元,租賃680畝土地,建立起一個現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生態(tài)園,既改善了土地管理,又就地吸納了本村農(nóng)民近百人轉(zhuǎn)移就業(yè)。
四是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,有利于縮小城鄉(xiāng)差別。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè),不僅有效緩解了農(nóng)村富余勞動力就業(yè)壓力,提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,而且使越來越多的農(nóng)民工直接融入城市生活,有的已成為城市居民。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè),促進(jìn)了城鄉(xiāng)交流,轉(zhuǎn)變了農(nóng)民的觀念,帶動了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè),有利于打破城鄉(xiāng)體制、政策和市場分割的狀態(tài),促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。
另外,促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè),可以緩解目前城鎮(zhèn)制造業(yè)和其它行業(yè)中存在的用工短缺問題。
二、促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)需要引起高度重視的問題
目前,我國農(nóng)村勞動力仍然大量過剩,轉(zhuǎn)移就業(yè)壓力依然很大。湖北省還需轉(zhuǎn)移就業(yè)的有400多萬人,占全省農(nóng)村富余勞動力的41%。湖南省未實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的約894萬人,占55%。調(diào)查普遍反映,農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)雖然呈繼續(xù)增長趨勢,但還面臨著許多必須引起關(guān)注和加以解決的問題。我們認(rèn)為,其根本問題是就業(yè)的體制和機制問題,同時也有對黨中央、國務(wù)院的政策落實不到位的問題。歸納起來主要有:
1.政府的管理和服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后,直接制約著農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)
近幾年,黨中央、國務(wù)院對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)高度重視,各地確實做了很多工作,這是必須肯定的。但是,對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)至今仍基本無明確的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),無計劃指標(biāo)安排,無統(tǒng)籌就業(yè)的政策規(guī)定,無相關(guān)法律,無統(tǒng)計指標(biāo),無規(guī)范的服務(wù)等,這也是應(yīng)該看到的事實。目前,有關(guān)部門似乎也在抓這方面的工作,但部門之間互相各自為政,缺乏協(xié)調(diào),溝通和配合差,沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效應(yīng)。由于政府的宏觀管理和服務(wù)體系沒有到位,造成農(nóng)民就業(yè)難和盲目流動等問題十分突出。
2.城鄉(xiāng)勞動力市場分割依然嚴(yán)重,農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的信息化和有序化程度低
目前,湖南省有組織的勞務(wù)輸出占30%左右。懷化市通過中介組織介紹和廣告信息引導(dǎo)外出就業(yè)的僅有22.2%,在回流人員中,自發(fā)性外出的占了60%。湖北省外出就業(yè)中,通過中介機構(gòu)等組織渠道實現(xiàn)就業(yè)的僅占13.23%。其根本原因,是我國城鄉(xiāng)勞動力市場仍然存在著體制分割、政策分割、法律制度分割等現(xiàn)象,造成城鄉(xiāng)勞動力供求信息存在嚴(yán)重偏差。
3.培訓(xùn)資金投入嚴(yán)重不足,農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)能力普遍偏低
湖北省農(nóng)村勞動力中,初中及初中以下文化程度的占71%,該省十堰市進(jìn)城就業(yè)人員99%以上無專業(yè)特長。各地在廣東省務(wù)工的農(nóng)民中,務(wù)工前有一技之長的不到10%。主要原因有三個:一是農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)沒有得到應(yīng)有重視,財政投入嚴(yán)重不足。湖南省現(xiàn)有農(nóng)村富余勞動力1630萬人。2004年,湖南省計劃全省新增輸出農(nóng)村勞動力70萬人,轉(zhuǎn)移培訓(xùn)30萬人,所需費用約5240萬元,除中央財政今年對該省農(nóng)民培訓(xùn)投入(陽光工程)1600萬元外,其余的至今尚無著落。二是培訓(xùn)管理體制混亂。目前,農(nóng)業(yè)、勞動、教育、工會等部門都在開展農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)工作,這固然是好事。但缺乏統(tǒng)一計劃和協(xié)調(diào)管理,培訓(xùn)資源也不能進(jìn)行綜合利用。有的還存在收費偏高的現(xiàn)象。三是培訓(xùn)內(nèi)容針對性、實效性不強。主要是主觀性培訓(xùn)較多,技能性和“訂單式”培訓(xùn)較少。培訓(xùn)師資和培訓(xùn)教材根本不能滿足就業(yè)市場的需要。
4.對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的社會保障制度建設(shè)滯后,農(nóng)民工參保積極性不高
廣東、深圳等經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的地區(qū),正在進(jìn)行進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險的探索,但遇到許多困難。如進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民流動性強,在跨地區(qū)就業(yè)時,社會保險的轉(zhuǎn)接基本上是只能轉(zhuǎn)個人賬戶,有些地方甚至連個人賬戶轉(zhuǎn)接都困難。北京市認(rèn)為,社會保障是地區(qū)統(tǒng)籌,不同地區(qū)的保障水平差異較大,北京市的財政和社保資金只能用于本市戶籍居民。社會保險繳費率較高,農(nóng)民工工資水平相對較低,造成企業(yè)不愿繳,職工又繳不起。另外,大部分農(nóng)民工對社會保障的認(rèn)識不足,參保積極性不高。
5.相關(guān)法律法規(guī)不健全,對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏有效保護(hù)
由于對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的法律、管理和服務(wù)體系建設(shè)滯后,使農(nóng)民工的許多權(quán)益受到侵犯。主要表現(xiàn)在勞動時間、勞動保護(hù)、勞動報酬、勞務(wù)糾紛、子女教育等方面的侵權(quán)行為較為普遍,特別是有的農(nóng)民工的人身安全難以得到有效保護(hù)。湖南省常德市目前尚有42%的建筑工人的工資被拖欠,其中被拖欠2000元以上的約占22%。
三、進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的政策建議
促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)是我國新階段新形勢下就業(yè)工作的重中之重。對此,必須予以充分認(rèn)識和高度重視。我們認(rèn)為,要想全面做好就業(yè)工作,必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,盡快調(diào)整工作思路和管理機制,加強就業(yè)宏觀調(diào)控,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè),尤其是要把農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)擺在重要議事日程,進(jìn)一步貫徹落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)政策措施,努力解決突出矛盾,真正為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)做一些實事。
1.建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的管理體制,盡快把農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃
具體有以下五個方面的建議:一是建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機制。盡快成立國務(wù)院促進(jìn)就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,由國務(wù)院綜合部門和相關(guān)部門作為成員單位,加強對就業(yè)實行統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和宏觀管理。在此基礎(chǔ)上,每年召開國務(wù)院促進(jìn)就業(yè)工作會議。二是把農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)一樣納入國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃和年度工作計劃,并建立就業(yè)目標(biāo)考核體系。三是掌握就業(yè)一盤棋,盡快研究制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的指導(dǎo)意見和促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的實施意見,抓緊研究制定就業(yè)促進(jìn)法,促進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。四是根據(jù)中部地區(qū)農(nóng)村人口和富余勞動力較多的實際,可明確和實施以中部地區(qū)為中心的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,并以此帶動中部地區(qū)崛起。五是研究建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的統(tǒng)計制度,采用科學(xué)的就業(yè)和失業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)體系。
2.進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)體制和政策分割,加快推進(jìn)全國統(tǒng)一勞動力市場和平等就業(yè)制度建設(shè)
加快建立和理順城鄉(xiāng)勞動力平等競爭就業(yè)的體制和機制,堅決打破就業(yè)市場中存在的城鄉(xiāng)、地區(qū)和體制分割現(xiàn)象,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力的自由流動。國務(wù)院可責(zé)成各地區(qū)、各部門認(rèn)真清理不利于農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的政策和法規(guī),研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場建設(shè)的中長期規(guī)劃,采取有力措施規(guī)范市場行為。全面推動戶籍制度改革,逐步取消對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民采取的各種不合理限制;取消對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理收費;取消專為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)設(shè)置的登記項目,實行統(tǒng)一的就業(yè)登記制度。
3.加快建立健全農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的服務(wù)體系
我們認(rèn)為,最基本的要做好以下工作:一是盡快建立面向農(nóng)民就業(yè)的信息網(wǎng)絡(luò)體系。財政要設(shè)立專項資金,在全國范圍內(nèi)建立和完善農(nóng)村勞動力資源調(diào)查制度和資源數(shù)據(jù)庫,建設(shè)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級、聯(lián)通城市的農(nóng)村勞動力信息互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)體系。加強區(qū)域和城鄉(xiāng)合作,促進(jìn)勞動力合理、有序流動。二是探索建立農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的援助制度。采取由財政提供擔(dān)保、銀行專設(shè)窗口等措施,為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)提供小額貸款。對農(nóng)村富余勞動力較多的地區(qū)、尤其是貧困地區(qū)以及失地失業(yè)的農(nóng)民,應(yīng)本著就業(yè)優(yōu)先的原則,建立就業(yè)援助制度和農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)援助基金,幫助他們實現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)。三是建立和規(guī)范中介行為和中介市場。嚴(yán)格勞動力市場中介機構(gòu)的審批和登記,加強監(jiān)管,嚴(yán)厲打擊非法中介,鼓勵和支持合法中介。在實施前兩項措施時,建議由國務(wù)院有關(guān)部門共同選取一些地區(qū)進(jìn)行試點,積累經(jīng)驗后予以推廣。
4.大力開展農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)
培訓(xùn)是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),一定要把工作做實做好。一是加大財政投入力度,把農(nóng)村勞動力培訓(xùn)納入國家和各級政府財政預(yù)算。同時,積極爭取世界銀行和其它國際組織及民間團體的資助。二是改善培訓(xùn)管理。由國務(wù)院促進(jìn)就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一協(xié)調(diào),有關(guān)部門分工協(xié)作、密切配合,整合現(xiàn)有的各類職業(yè)教育和培訓(xùn)機構(gòu)、農(nóng)村教育機構(gòu)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心等資源,廣泛建立起農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)培訓(xùn)的基地,形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體、縣(市)為重點的農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)體系。三是根據(jù)市場需求和農(nóng)民的就業(yè)意向,在師資、教材和其它設(shè)施方面,加強培訓(xùn)的實效性和針對性,大力推廣直接面向用人單位需求的“訂單式”培訓(xùn)。
5.建立適合進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民特點的社會保險體系
關(guān)鍵是要抓好《工傷保險條例》落實工作,把進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民納入強制性工傷保險。同時,鼓勵他們參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險。建議有關(guān)部門共同研究確立農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的社會保險制度基本框架和基本原則,出臺指導(dǎo)性意見,并先行在農(nóng)民工輸出和輸入較為集中的地區(qū)開展試點工作。當(dāng)前,要研究解決農(nóng)村勞動力在地區(qū)間轉(zhuǎn)移社會保險的接續(xù)問題。加快社會保險法的立法進(jìn)程,將農(nóng)村進(jìn)城就業(yè)人員納入強制性保險范圍。城市最低生活保障制度應(yīng)增加對進(jìn)城就業(yè)人員中困難群體的援助。
6.加強對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)
建立和完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策,切實改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的工作和生活環(huán)境,加強對其合法權(quán)益的保護(hù),尤其是輸入地政府要加強對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的管理和服務(wù)。進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的子女入學(xué)要納入當(dāng)?shù)爻鞘械牧x務(wù)教育范圍。要從源頭上治理拖欠進(jìn)城就業(yè)人員工資的行為,有條件的地方可建立進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工資保證金制度,保證進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工資的按時發(fā)放。加強勞動監(jiān)察,加大打擊坑蒙拐騙等現(xiàn)象的力度,嚴(yán)禁企業(yè)私招濫雇。加強對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的政策和法律知識教育,增強他們自我保護(hù)的意識和能力,建立相應(yīng)的法律援助制度。