趙文晶

義務(wù)教育的普及對(duì)消除貧困、縮小地區(qū)差距、促進(jìn)社會(huì)公平、建設(shè)和諧社會(huì)都具有積極的作用。發(fā)達(dá)國家從19世紀(jì)下半葉開始普及義務(wù)教育，目前，全球192個(gè)國家或地區(qū)中已有170個(gè)國家或地區(qū)直布實(shí)施義務(wù)教育。上世紀(jì)末，我國各地義務(wù)教育得到了巨大的發(fā)展，特別是農(nóng)村義務(wù)教育也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但我們也不能不看到，當(dāng)前我國的農(nóng)村義務(wù)教育在投入體制上還存在著一些問題，制約著農(nóng)村義務(wù)教育的鞏固和發(fā)展，尤其是制約著西部“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃的實(shí)施，因此，改革我國農(nóng)村義務(wù)教育投入體制顯得刻不容緩。

一、增加農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量，提高其在國家財(cái)政預(yù)算中的比重。

義務(wù)教育作為全體公民均有權(quán)享受的基本公共服務(wù)，其全部費(fèi)用支出理應(yīng)由政府公共經(jīng)費(fèi)來承擔(dān)。我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源大體有政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、教育費(fèi)附加、中小學(xué)校辦產(chǎn)業(yè)收入、學(xué)生雜費(fèi)收入、社會(huì)集資與捐資助學(xué)收入等。其中政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、教育費(fèi)附加以及校辦產(chǎn)業(yè)收入都屬于公共教育經(jīng)費(fèi)，即國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)。

從總體上來看，我國公共教育經(jīng)費(fèi)總量一直處于短缺狀態(tài)。20世紀(jì)90年代以來，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GNP（國民生產(chǎn)總值）的比重一直在3%以下徘徊，1991年，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比重為2.85%，而1991年這一指標(biāo)發(fā)展中國家平均為4.1%，世界平均為5.1%。2000年，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比重為2.87%，這與聯(lián)合國教科文組織提出的世界各國在2000年要達(dá)到6%的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

從公共教育生均支出來看，1994年～1997年，我國公共教育生均支出占GNP的比重平均為2.3%。按照世界銀行的劃分，我國屬于下中等收入國家，而我國的這一指標(biāo)要低于下中等收入國家4.1%的平均值，甚至比低收入國家還要低。由于公共教育經(jīng)費(fèi)總量的短缺，這使得國家投入到義務(wù)教育中的份額很低，而農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供給就更加困難了。

我國農(nóng)村義務(wù)教育的學(xué)生約占全國義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的2/3，但農(nóng)村義務(wù)教育投入占全國教育投入的比重不足1/3。隨著我國“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的建立，農(nóng)村義務(wù)教育主要由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)責(zé)。由于縣鄉(xiāng)財(cái)力有限，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺的矛盾十分突出。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，這一問題愈加突出。

我國農(nóng)村稅費(fèi)改革于2000年開始在部分地區(qū)實(shí)行，2003年在全國推廣。稅費(fèi)改革前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源主要是財(cái)政撥款、教育費(fèi)附加、教育集資三個(gè)方面。稅費(fèi)改革后，教育費(fèi)附加和教育集資被取消，這使得本已薄弱的縣鄉(xiāng)財(cái)政更加難以為繼，特別是貧困地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展更加舉步維艱。

因此，應(yīng)加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入比重，進(jìn)一步增加農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量，由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政來負(fù)擔(dān)農(nóng)村中小學(xué)教師的工資，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育師資培訓(xùn)、辦學(xué)條件改善等方面的投入。另外，還可以考慮開征獨(dú)立的教育稅或者在其他稅種中劃出一定的比例，專門用于義務(wù)教育，替代被取消的具有稅收性質(zhì)的教育費(fèi)附加，以彌補(bǔ)政府預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的不足。

二、合理確定各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中的分擔(dān)比例。

因?yàn)榱x務(wù)教育具有很強(qiáng)的外部性，所以政府應(yīng)該承擔(dān)主要的管理和投入責(zé)任。從公共產(chǎn)品的受益范圍來講，公共產(chǎn)品又分為全國性公共產(chǎn)品和地方性的公共產(chǎn)品。就教育而言，它既是全國性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也是地方性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即中央和地方各級(jí)政府都要分別對(duì)教育進(jìn)行投資，提供各自的“教育產(chǎn)品”。由于人力資源的流動(dòng)性和服務(wù)范圍的地域性與政府教育投資的層次性的不完全對(duì)稱，使得教育投資與各級(jí)政府的利益緊密相關(guān)。就農(nóng)村義務(wù)教育而言，它不能被單純地認(rèn)為是“地方性公共產(chǎn)品”。因?yàn)槲覈青l(xiāng)差別巨大，人力資源的流動(dòng)往往是單向的，所以，農(nóng)村義務(wù)教育產(chǎn)生的收益并不局限于本地區(qū)，大部分是落在城市、縣城、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和國外。因此，我國農(nóng)村義務(wù)教育的成本不應(yīng)該僅由農(nóng)村提供，而應(yīng)由受益地區(qū)，即國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公共部門共同承擔(dān)。

既然農(nóng)村義務(wù)教育并不是一種純粹的地方性公共產(chǎn)品，各級(jí)政府就都應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任，那么，明確各級(jí)政府的責(zé)任就顯得非常重要，應(yīng)該結(jié)合教育轉(zhuǎn)移支付和分類分擔(dān)方法，對(duì)各級(jí)政府的責(zé)任進(jìn)行劃分。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》確立了我國實(shí)行九年義務(wù)教育，基礎(chǔ)教育實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)辦學(xué)的原則。地方政府承擔(dān)和擁有了發(fā)展義務(wù)教育的主要責(zé)任和權(quán)力，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方。但是，具體的省、市（地）、縣、鄉(xiāng)各級(jí)地方政府分級(jí)管理的職責(zé)如何劃分，由省、自治區(qū)、直轄市決定，而在后來的實(shí)踐過程中，上級(jí)政府不斷下放責(zé)任，基本形成了“縣辦高中，鄉(xiāng)辦初中，村辦小學(xué)”的局面，由此可見，農(nóng)村義務(wù)教育基本上是以鄉(xiāng)村辦學(xué)為主。同時(shí)，《決定》指出，“為了保證地方發(fā)展教育事業(yè)，除了國家撥款以外，地方機(jī)動(dòng)財(cái)力中應(yīng)有適當(dāng)比例用于教育，鄉(xiāng)財(cái)政收入應(yīng)主要用于教育”。在政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任方面基本形成了鄉(xiāng)財(cái)政投入的主體化和其他政府投入責(zé)任模糊化的局面，各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育管理和投入責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制沒有形成。

“以縣為主”新體制的實(shí)行，也并沒有對(duì)中央、省、地市級(jí)政府的具體投入責(zé)任進(jìn)行劃分，只是模糊地表明要通過轉(zhuǎn)移支付來支持困難地區(qū)，并沒有對(duì)其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定。實(shí)際上只有明確了責(zé)任才能確定具體的投入。

相反，目前的財(cái)政管理體制對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)的劃分比較明確，但在實(shí)際的運(yùn)作過程中，如何有效劃分財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)是劃分事權(quán)。事權(quán)的劃分是非常重要的，如果事權(quán)劃分不清就會(huì)造成財(cái)政支出無章可循，對(duì)支出的積極性不夠。對(duì)于義務(wù)教育而言，如果不能明確劃分各級(jí)政府所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，特別是中央、省級(jí)和地市級(jí)政府的責(zé)任，就會(huì)造成經(jīng)費(fèi)投入不足和管理不到位的問題。在明確各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的管理和投入責(zé)任的基礎(chǔ)上，就可以確定各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的對(duì)義務(wù)教育的具體投入額度，經(jīng)費(fèi)的具體投入應(yīng)按照其承擔(dān)的責(zé)任劃分，結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行分配。

除此之外，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出也可以實(shí)行明確的分類分擔(dān)辦法，實(shí)行人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、基建和危改經(jīng)費(fèi)由中央、省、市、縣分類負(fù)擔(dān)的辦法，按義務(wù)教育的成本需求，合理核定各級(jí)政府分類分擔(dān)的具體項(xiàng)目和額度。只有這樣，才能更加明確各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，才能有效地解決支出責(zé)任不明確的問題，也才能有效地緩解縣級(jí)政府的財(cái)政壓力。

三、建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。

在明確劃分各級(jí)政府義務(wù)教育責(zé)任的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)均等化投入和義務(wù)教育的均衡發(fā)展。我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付制度和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。一般性轉(zhuǎn)移支付制度主要照顧了原有的利益格局，并沒有達(dá)到調(diào)節(jié)差異的目的，能起到調(diào)節(jié)差異作用的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移制度形式，其數(shù)量又非常有限，而且多用于臨時(shí)性的和一次性的投入，并不能對(duì)長(zhǎng)期的教育發(fā)展起到持久和穩(wěn)定的作用。

長(zhǎng)期以來，我國的轉(zhuǎn)移支付形式之間存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)不合理問題，在現(xiàn)存的幾種轉(zhuǎn)移支付形式中，稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)助是主要的形式，占有非常重要的位置。如2002年稅收返還就占了40.94%，而過渡期轉(zhuǎn)移支付在近幾年均未超過2%，非均等化的轉(zhuǎn)移支付形式占了較大比例，而真正起到均等化作用的轉(zhuǎn)移支付形式所占比例卻比較小。這種結(jié)構(gòu)上的失衡使得轉(zhuǎn)移支付縱向和橫向調(diào)節(jié)效果甚微。

針對(duì)這種義務(wù)教育投入的不平衡性，我國在對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上，首先要確定一個(gè)農(nóng)村義務(wù)教育投入的一般性標(biāo)準(zhǔn)，再以縣級(jí)人均收入或人均財(cái)力水平作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，確定其間的差額，以此作為教育轉(zhuǎn)移支付的基本依據(jù)。然后再根據(jù)各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，合理確定具體的資助數(shù)額。

借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，結(jié)合我國實(shí)際情況，建議應(yīng)建立專項(xiàng)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，通過采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助方式加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育的投資比重，解決農(nóng)村財(cái)力不足狀況，進(jìn)一步增加在農(nóng)村義務(wù)教育師資培訓(xùn)、教學(xué)條件改善等方面的投入，強(qiáng)化中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的宏觀調(diào)控能力。國家應(yīng)制定義務(wù)教育最低財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此，對(duì)超出貧困縣財(cái)政能力的義務(wù)教育事業(yè)費(fèi)部分，國家級(jí)貧困縣由中央財(cái)政負(fù)責(zé)，省級(jí)貧困縣由省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，基本建設(shè)費(fèi)由縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政共同分擔(dān)。通過實(shí)行有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)包括貧困地區(qū)在內(nèi)的我國農(nóng)村義務(wù)教育的整體均衡發(fā)展。