李衛(wèi)兵等

剛剛公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》是今年中共中央、國務(wù)院出臺的第一份文件，對這份文件的出臺，有報道說：這是九億農(nóng)民收到的一份新年大禮包。那么，這份大禮包到底是怎么拿出來的呢？我們采訪了文件起草小組的兩位成員：中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室局長唐仁健、國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊。

一號文件出臺前奏

2月9日，中國各大報紙都在頭版頭條報道了中共中央正式公布的一號文件，這是在1982年至1986年，中共中央連續(xù)五年下發(fā)關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一號文件之后，時隔18年，中共中央一號文件再次回歸農(nóng)業(yè)。特別是這次文件明確地提出了增加農(nóng)民收入的主題。

把"三農(nóng)"問題作為中央一號文件的主題，是18年來的第一次。但實際上，我們了解到，這個文件出臺并不是橫空出世。去年一年，國家就"三農(nóng)"問題發(fā)布的新政策也是歷年來最多的。對此，有評論說，這是新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對解決"三農(nóng)"問題在政治上做出的鄭重承諾。這些都為一號文件起草小組的成立，做好了鋪墊。

2003年9月30日，一號文件起草小組成立，主管農(nóng)村工作的國務(wù)院副總理回良玉擔(dān)任總負(fù)責(zé)人，成員由中央9個部門和地方的有關(guān)人員構(gòu)成。他們中既有德高望重的專家，思維活躍的學(xué)者，又有來自中央各部門和地方的經(jīng)驗豐富的領(lǐng)導(dǎo)干部。唐仁健局長和韓俊部長都是在這時進(jìn)入起草小組的。

唐仁?。?宏觀的數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)分析表明，農(nóng)民增收是一個重點、難點，也是一個非常迫切要解決的問題。農(nóng)民人均純收入的增長從1997年以后就開始逐年下降，大體在百分之五點幾降到百分之三點幾，到最后百分之二點幾，最近兩年有所恢復(fù)。但是這也是一個恢復(fù)性增長，幾年平均下來也只有百分之四左右，而這幾年平均城市居民的收入增長大體是8%。這樣由于城鎮(zhèn)居民的收入增長比農(nóng)民要快的多，所以最近幾年城鄉(xiāng)居民收入的差距不是縮小了，而是不斷地擴大了。"

韓?。?回副總理還用了兩個'最'來深刻地描述當(dāng)前的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的形勢。第一個最，是改革開放以來農(nóng)民增收形勢最嚴(yán)峻的時期；第二個最是，當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的最根本最突出的問題，是農(nóng)民增收難的問題。正是由于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)明確地提出了這么一個重大的判斷，所以起草組的同志把農(nóng)民增收作為一個主題，是非常有必要的。"

記者："我們這個工作組是由哪些人員構(gòu)成的？"

唐仁?。?工作組總體上是由9個部門的同志，大體有兩個層次。一個層次是以部領(lǐng)導(dǎo)為主，他們是這個文件起草的主要決定者；另外一個由約30位同志組成的工作小組，里面既有從事理論工作的同志，也有實際部門，搞政策研究的同志，既有中央部門的同志，也有地方的同志參加。"

記者："那么這樣的一個構(gòu)成，對于我們制定政策帶來一些什么樣的好處？"

唐仁?。?這個結(jié)構(gòu)最大的好處就是理論和實際可以很好地結(jié)合，中央的考慮和地方的一些實際情況，可以很好地溝通。地方的幾位同志參加，確實起到很好的作用。比如他們提出來的觀點，可能有地方色彩，但是它啟發(fā)我們思考一些全局的問題。

記者："能不能舉一個例子？"

唐仁?。?文件里面有好幾處都寫道，有條件的地區(qū)可以率先怎么著怎么著。這些實際上都是地方的同志提出來的，也有很多東西，雖然具有地方特色，但是從長遠(yuǎn)看它可能是全局的問題。"

確定了一號文件的主題，但是，在這個主題下要作什么樣的文章，這是起草小組接下來要做出的選擇。怎么才能抓住農(nóng)民增收的關(guān)鍵？從中央領(lǐng)導(dǎo)，到起草小組，這個時候都開始了全面調(diào)研。

中央領(lǐng)導(dǎo)小組的調(diào)研

在一號文件起草過程中，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次奔赴全國各地農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研。2003年10月1日至4日，胡錦濤總書記來到湖南農(nóng)村，深入田間地頭，了解當(dāng)?shù)氐募Z食生產(chǎn)和農(nóng)民收入情況。12月12日至17日，胡錦濤又專程來到糧食主產(chǎn)區(qū)河南、山東兩省調(diào)研，同當(dāng)?shù)馗刹咳罕娨黄鹛接懭绾未龠M(jìn)農(nóng)民收入較快增加。溫家寶等國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也多次就農(nóng)民增收等問題進(jìn)行調(diào)研。12月18日，胡錦濤總書記剛從山東、河南農(nóng)村結(jié)束考察返京后的第二天，中央政治局常委會舉行會議，同意將農(nóng)民增收問題作為2004年中央一號文件下發(fā)。

唐仁?。?從中央領(lǐng)導(dǎo)胡錦濤總書記、溫家寶總理、良玉副總理，以及各有關(guān)部門一些負(fù)責(zé)同志，都進(jìn)行了大量的調(diào)查研究。這個為很多具體政策的出臺，起了很好的推動作用，其他起草組同志也進(jìn)行了調(diào)研。"

韓俊："我們曾經(jīng)對中部的三個比較有代表性的省份做過非常詳細(xì)的調(diào)查，我們的調(diào)查報告也提交給了國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。我印象最深的就是在糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品價格的持續(xù)低迷，農(nóng)民種糧已經(jīng)無利可圖，已經(jīng)接近入不敷出的邊緣。再比如說，我們調(diào)查了很多農(nóng)戶，農(nóng)民就說糧價越來越低，但是稅費減免的幅度沒有那么大。很多農(nóng)民講，我們種糧的純收益全部被抽走了。比如說8.4%的農(nóng)業(yè)稅稅率，它的利潤率還沒有8.4%呢。這些情況說明，在糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)民收入停滯的問題確實是我們國家當(dāng)前面臨的一個重大的問題。一號文件明確把支持糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增加收入作為第一條來寫，這條政策是深受糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的歡迎的。"

基層調(diào)研讓中央領(lǐng)導(dǎo)和文件起草小組直接聽到了來自農(nóng)民的聲音，一系列提高農(nóng)民增收的政策思路開始逐漸成形。韓駿告訴我們，他當(dāng)時在起草小組的會上，說過這么一句話，過去制定農(nóng)村政策往往不缺提法，缺的是實招。那么，這次制定一號文件怎樣避免這個問題呢？

唐仁健告訴我們，他到湖南洞庭湖區(qū)調(diào)研的時候，有一個農(nóng)民告訴他們，現(xiàn)在什么都不缺，就是缺錢，因為農(nóng)產(chǎn)品太多，賣不掉。這番話給起草小組留下了很深的印象，本來他們寫的第一稿里面，農(nóng)林牧副漁面面俱到，是一個綜合性草案，后來經(jīng)過10多稿修改，這些內(nèi)容都去掉了。起草小組的目的越來越明確，就是要圍繞增加農(nóng)民收入，提高一號文件的含金量，讓農(nóng)民得到實惠。

農(nóng)民補貼問題

韓?。?我參加過兩次國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)召開的專家座談會。我的一個印象就是在座談會上，你完全可以直言不諱地提出非常尖銳的問題。比如中央明確提出要按照'多予，少取，放活'的這么一個基本方針，來解決好'三農(nóng)'問題。那么有的專家就明確提出'多予，少取，放活'是好政策，但是一定要有實招。那么就向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提出要咬牙跺腳出實招，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對這份意見是完全能夠聽得進(jìn)去的。"

記者："意見提出以后是一個什么樣的結(jié)果呢？"

韓?。?大家看到了，現(xiàn)在形容一號文件就是說政策含量比較高，實招最多。"

唐仁?。?這次文件的含金量非常高，這個含金量不僅包括投入，還包括政策，包括改革，這個力度之大應(yīng)當(dāng)說也是多少年沒有的。"

韓?。?但是我們對于直接補貼農(nóng)民，有幾種不同的意見。有人建議說好像錢也不多，意義不大，有人認(rèn)為沒有能力補，各種意見都有。但是主導(dǎo)的意見還是認(rèn)為，中國現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化的中期階段，可以說是在新的階段，農(nóng)業(yè)不應(yīng)該繼續(xù)成為一個受擠壓的部門，應(yīng)該成為一個受補助的部門，直接補貼農(nóng)民，這是對農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)的一種比較有效的途徑，后來這個意見就被采納了。"

記者："關(guān)于這個直接補貼農(nóng)民的爭論，當(dāng)時激烈到一個什么樣的程度？"

韓俊："可以說爭論的一個焦點問題就是拿出多少錢來補農(nóng)民。有人講拿出糧食風(fēng)險基金的一半，至少一半。我是這個建議，要至少拿出一半來直接補貼農(nóng)民，糧食風(fēng)險基金是3200億，要拿出1500億。也有人認(rèn)為，拿出三分之一，后來是采納了三分之一的政策主張。"

一號文件的起草過程充分體現(xiàn)了決策科學(xué)化和民主化的精神，起草小組內(nèi)部完全是暢所欲言，各種各樣的觀點都可以提出來，大家經(jīng)常是爭論得非常厲害。

對于補貼問題，一號文件規(guī)定：為保護(hù)種糧農(nóng)民利益，要建立對農(nóng)民的直接補貼制度。2004年，國家從糧食風(fēng)險基金中拿出部分資金，用于主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的直接補貼。其他地區(qū)也要對種糧農(nóng)民實行直接補貼。

韓?。?這22條政策里面，我覺得最實的一招，含金量最高的一招，是農(nóng)業(yè)稅的稅率平均降低一個百分點，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，然后對種糧的農(nóng)民進(jìn)行直接補貼。那么農(nóng)業(yè)稅平均降低一個百分點可以為農(nóng)民減負(fù)70個億，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅可以為農(nóng)民減負(fù)48個億，對農(nóng)民的直接補貼達(dá)到了100個億，這三條政策都是農(nóng)民可以直接得實惠的政策。"

最近幾年，土地成為很多農(nóng)民最傷心的事。他們離開土地之后，往往得不到足夠的補償和安置。

在一號文件的起草過程中，怎么樣為失地農(nóng)民提供補償和保障始終是起草小組討論的另一個焦點。為此，他們曾經(jīng)到全國很多地方進(jìn)行調(diào)研，聽取農(nóng)民和其他各方的意見。唐仁健和韓駿告訴我們，和以前相比，這次在一號文件中，關(guān)于征地補償?shù)恼咦儎雍艽蟆?/p>

韓俊："1987年到現(xiàn)在大約我們征用了農(nóng)民的2400萬畝耕地，估計有3400萬農(nóng)民失去土地或者說部分失去土地。那么今后城市發(fā)展的速度越來越快，還會有更多的農(nóng)民要失去土地。現(xiàn)在城市的發(fā)展占用一部分耕地是難以避免的，但是一定要防止濫占，尤其是對失地農(nóng)民一定要給與合理的補償。妥善解決他們失地以后的出路問題。國家統(tǒng)計局有一個調(diào)查報告，根據(jù)這個調(diào)查報告，失地農(nóng)民失地以后統(tǒng)一安排就業(yè)的還占不到3%，那么失地農(nóng)民有20%是閑賦在家沒有事干。所以文件就是要制約，要遏制政府依賴吃地皮來發(fā)展城市，這實際上是剝奪農(nóng)民，文件里明確提出要為實地農(nóng)民建立必要的社會保障，這實際上也是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一個重要手段。"

一號文件綠色通道

一號文件明確提出，要加快土地征用制度改革，切實落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，控制征地規(guī)模，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會保障。我們希望一號文件的這些規(guī)定，能讓那些被征去土地的農(nóng)民吃顆定心丸。說起農(nóng)民增收，以前還聽說過這樣的事情，有些地方種果樹，蘋果豐收了，可是，因為過路費太高，很多農(nóng)民即使把蘋果拉到城里賣了，也是賠錢，于是索性把果樹砍了。面對過路費這個農(nóng)民增收的障礙，一號文件能不能給他們打通一個綠色通道呢？

唐仁?。?它的合理性在于現(xiàn)在很多公路，我們采取新的建設(shè)運營和管理方式，很多都企業(yè)化了。有很多就是企業(yè)的投資，完了你現(xiàn)在一句話說給它免了，好像于情理上也說不過去。"

韓?。?但是路橋費確實有它的明顯的不合理性，比如說你拉一車的芯片，拉一車的手機，和拉一車的大白菜路橋費是一樣的，這明顯的是不合理的。但收費標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，所以這個政策確實有值得改進(jìn)的地方。"

唐仁?。?我們也進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，一個是浙江省，一個是湖北，一個是四川，這三個省都已經(jīng)在省內(nèi)搞了綠色通道，尤其是四川省。四川省的綠色通道，不僅把一般的過路過橋費給免了，把包括高速公路在內(nèi)的費用都全免了，這樣給農(nóng)民帶來的收益至少在2個億到3個億。所以這項政策盡管有一定的阻力，但是最后包括連交通部門的同志在內(nèi)，他們都給與了大力的支持，這項政策也終于出臺了。"

一號文件非常重視搞活農(nóng)產(chǎn)品流通，提出支持鮮活農(nóng)產(chǎn)品運銷，在全國建立高效率的綠色通道，進(jìn)一步改善農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)境。

另外，一號文件中還有一個非常引人注目的地方就是對農(nóng)民工提法的改變。文件強調(diào)了"進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分"，這種提法在中央文件中提出尚屬首次。對此，唐局長和韓部長都認(rèn)為，這個提法非常深刻，也非常符合實際。

農(nóng)民工變成產(chǎn)業(yè)工人

記者："我們還注意到在這個文件當(dāng)中有一個提法，農(nóng)民工成為產(chǎn)業(yè)工人的一部分。"

韓?。?這是一個新的提法。根據(jù)第五次人口普查的資料，我們國家二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員當(dāng)中，農(nóng)業(yè)戶籍的就業(yè)人員已經(jīng)占到46.5%。在制造業(yè)的就業(yè)人員當(dāng)中，農(nóng)業(yè)戶籍的就業(yè)人口已經(jīng)占到57.6%。在建筑行業(yè)，農(nóng)民工已經(jīng)占到80%，所以說農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的一個重要組成部分，文件里關(guān)于保障降低農(nóng)民外出就業(yè)的門檻，關(guān)于保障外出就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益，關(guān)于提高他們的就業(yè)能力都有非常明確的政策要求。"

記者："你覺得有可能給他們帶來一些什么樣的影響和變化？"

唐仁?。?這樣他們在收入問題上，在居住問題上，在很多社會保障方面，應(yīng)當(dāng)說肯定會比他們以前的情況有大大的改善。另外文件里還有一點非常重要，就是強調(diào)為了提高農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的能力關(guān)鍵要提高他們的素質(zhì)，因為農(nóng)民工問題在很大程度上是個收入問題。收入問題在很大程度上又是一個就業(yè)問題，就業(yè)問題的關(guān)鍵是要抓住他們的素質(zhì)問題，勞動技能。所以這次強調(diào)了國家要拿錢，中央地方財政都要拿錢專門支持農(nóng)民工的培訓(xùn)。"

韓俊："國務(wù)院去年已經(jīng)明確說工傷保險，應(yīng)該覆蓋到所有的就業(yè)人員，包括農(nóng)民工。今后的最低工資，現(xiàn)在有關(guān)部門正在制定，最低工資政策應(yīng)該讓農(nóng)民能夠受益。社會保障要逐步建立，覆蓋所有國民的最基本的，比如說醫(yī)療保障制度。那么將來在這么一個大的判斷下，我們的很多政策都要進(jìn)一步地做調(diào)整。"

我們都知道要善待農(nóng)民工，大家是從感情的角度體會他們的難處。而一號文件，第一次從政策層面提出，農(nóng)民工是產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，第一次要求把農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、勞動保證納入正常的財政預(yù)算。用唐仁健局長的話說，一號文件中象這樣的實實在在的，含金量高、可操作性強的政策還很多。