我國控制失業(yè)的基本目標(biāo)

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》提出，“要把控制失業(yè)率和增加就業(yè)崗位作為宏觀調(diào)控的重要指標(biāo)，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃?！秉h的十六大報(bào)告提出的實(shí)現(xiàn)小康中“社會(huì)就業(yè)比較充分”的目標(biāo)，本身也包含著兩層意思，一方面是使勞動(dòng)者盡可能多地實(shí)現(xiàn)就業(yè)，過上安居樂業(yè)的生活；另一方面是將失業(yè)率控制在社會(huì)可承受的程度，減少失業(yè)對(duì)社會(huì)的沖擊。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，控制失業(yè)應(yīng)當(dāng)包括以下三方面具體目標(biāo)：一是失業(yè)人員數(shù)量不能超過經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的一定比例；二是長期失業(yè)者(如一年以上的)在失業(yè)人員中所占比例不能超過一定限度；三是失業(yè)群體出現(xiàn)的時(shí)間及地區(qū)不能過于集中。

1、失業(yè)人員數(shù)量不能超過經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的一定比例。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口，包括就業(yè)人員和失業(yè)人員．我國人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所能提供的就業(yè)機(jī)會(huì)有限，勞動(dòng)力供大于求的矛盾長期存在，加上經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性矛盾，都會(huì)導(dǎo)致部分勞動(dòng)力處于失業(yè)狀態(tài)。社會(huì)上存在一定數(shù)量失業(yè)人員，只要不超過社會(huì)承受程度，對(duì)優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置，激發(fā)勞動(dòng)隊(duì)伍活力具有一定的促進(jìn)作用．但如果失業(yè)人員數(shù)量在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口中所占比例過大(如超過5％或7％)，社會(huì)上出現(xiàn)龐大的失業(yè)群體，很高的失業(yè)率，則會(huì)導(dǎo)致貧困增多，社會(huì)矛盾加劇，以及勞動(dòng)力的閑置和浪費(fèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定都會(huì)帶來十分不利的影響，因此，政府要采取措施，努力控制失業(yè)者數(shù)量的過多增長。

2、長期失業(yè)者在失業(yè)人員中所占比例不能過高。如果失業(yè)者失業(yè)周期較短，又有失業(yè)保險(xiǎn)，尚屬正常。如果失業(yè)者長時(shí)間處于失業(yè)狀態(tài)，則會(huì)直接導(dǎo)致生活水平下降、個(gè)人前途無望、子女受教育困難等．如果杜會(huì)上長期失業(yè)者超過失業(yè)人員總數(shù)的一定比例(如超過50％)，則說明失業(yè)矛盾積累在部分群體人員身上，會(huì)造成嚴(yán)重的心理失衡和貧困壓力，導(dǎo)致較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府必須采取針對(duì)措施，緩解長期失業(yè)的矛盾。

3、失業(yè)群體出現(xiàn)的時(shí)間和地區(qū)不能過于集中。失業(yè)問題，與某一地區(qū)、某一時(shí)期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)帶來的勞動(dòng)力供求失衡有關(guān)。如果失業(yè)群體的出現(xiàn)在某一地區(qū)或某一時(shí)期過于集中，不僅會(huì)使失業(yè)保險(xiǎn)基金難以承受，而且還將引發(fā)社會(huì)矛盾甚至危機(jī)，尤其是地處結(jié)構(gòu)調(diào)整焦點(diǎn)的資源型城市、老工業(yè)基地等，更要注意把握好改革調(diào)整力度，防止大量失業(yè)群體在同一時(shí)間或同一地區(qū)集中出現(xiàn)。

4、實(shí)施工作中，要把控制失業(yè)率上升幅度的指標(biāo)層層分解?？刂剖I(yè)率和增加就業(yè)崗位，既是整個(gè)國家宏觀調(diào)控的重要指標(biāo)，又是各地區(qū)宏觀調(diào)控的重要指標(biāo)。今年，在對(duì)全國新增800萬崗位進(jìn)行層層分解的同時(shí)，各地要對(duì)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.5％以內(nèi)的目標(biāo)進(jìn)行層層分解．從多方面采取切實(shí)有效措施，把本地區(qū)的失業(yè)人員總量、長期失業(yè)者比例控制在適當(dāng)程度．如果全國控制失業(yè)率2003年底比2002年底的增幅為13％(4.5／4.0)，那么各地也要通過努力，使本地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的增幅不應(yīng)高于13％，為保持本地區(qū)就業(yè)局勢(shì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)國家調(diào)控目標(biāo)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

我國控制失業(yè)的基本思路和對(duì)策措施

從總體上講，控制失業(yè)的基本對(duì)策，要從兩方面考慮：一方面是要通過實(shí)施積極的就業(yè)政策，努力擴(kuò)大就業(yè)，增加從業(yè)人員數(shù)量，減少失業(yè)人員數(shù)量。另一方面，是以調(diào)控就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)人員為重點(diǎn)，采取多種措施，控制失業(yè)源頭，加強(qiáng)失業(yè)人員管理和幫扶，把失業(yè)控制在社會(huì)能承受的限度內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)長治久安創(chuàng)造條件。從我國實(shí)際情況出發(fā)，實(shí)施后者，應(yīng)采取以下主要對(duì)策措施：

1、控制失業(yè)源頭，調(diào)控失業(yè)增量，防止失業(yè)陡增

就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)，是失業(yè)人員增加的主要源頭．政府控制失業(yè)源頭，不是簡單地運(yùn)用行政手段去干涉企業(yè)正常減員，而是應(yīng)通過發(fā)揮社會(huì)生活組織者和協(xié)調(diào)者的職能作用，把握產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，將就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)人員規(guī)模控制在社會(huì)能夠承受的程度，防止因此導(dǎo)致失業(yè)陡增。

一是統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)兼并和改制改組，特別是最近時(shí)期，應(yīng)適當(dāng)放緩國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)速度，避免關(guān)閉破產(chǎn)、兼并、改制改組“一陣風(fēng)”。

二是引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)的規(guī)模性減員。對(duì)有條件的國有大中型企業(yè)主要引導(dǎo)其通過主輔分離、輔業(yè)改制，分流安置富余人員，實(shí)現(xiàn)“崗位”到“崗位”的轉(zhuǎn)換。對(duì)不能轉(zhuǎn)制分流的，要引導(dǎo)企業(yè)與職代會(huì)、工會(huì)協(xié)商，通過適當(dāng)縮短工時(shí)、降低薪金等措施，共渡難關(guān)，避免集中大批裁員。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營不正常，長期停產(chǎn)半停產(chǎn)企業(yè)的裁員要依法規(guī)范其操作，實(shí)行向政府報(bào)告制度。政府有關(guān)部門也可通過提前介入，宣傳政策和指導(dǎo)組織實(shí)施，把工作做在前面，避免因裁員產(chǎn)生大的社會(huì)動(dòng)蕩。

三是加強(qiáng)勞動(dòng)執(zhí)法和監(jiān)察工作，規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，加強(qiáng)勞動(dòng)合同管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正企業(yè)裁員過程中的不規(guī)范做法，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

2、搞好失業(yè)幫扶，減少失業(yè)存量，降低失業(yè)周期

針對(duì)失業(yè)者的不同情況，采取相應(yīng)的幫扶措施使他們脫離失業(yè)，是減少失業(yè)者存量，降低失業(yè)周期的有效手段。

一是加強(qiáng)針對(duì)性的就業(yè)服務(wù)，通過職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等措施，幫助失業(yè)者盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

二是支持和幫助失業(yè)者靈活就業(yè)、自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，落實(shí)政策，創(chuàng)造寬松環(huán)境。

三是將失業(yè)時(shí)間持續(xù)一年以上的長期失業(yè)人員，特別是“4050”人員作為幫扶重點(diǎn)，給予就業(yè)援助，將確實(shí)就業(yè)困難者安排在政府出資開發(fā)的公益性崗位上，使其早日脫離失業(yè)。

3、加強(qiáng)失業(yè)管理，保障基本生活，引入就業(yè)準(zhǔn)備

保障失業(yè)人員基本生活，是緩解失業(yè)沖擊和實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的重要條件。與此同時(shí)，加強(qiáng)失業(yè)管理，引入就業(yè)準(zhǔn)備，對(duì)控制失業(yè)也具有積極作用。

一是健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，在按規(guī)定對(duì)失業(yè)者按時(shí)足額發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，并提供相應(yīng)再就業(yè)服務(wù)的同時(shí)，各地可根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)基金承受能力，安排一定數(shù)量資金，對(duì)穩(wěn)定就業(yè)的企業(yè)提供支持，幫助其搞好職工轉(zhuǎn)崗、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，組織短期勞務(wù)輸出等，使企業(yè)最大限度減少向杜會(huì)上排放失業(yè)人員。

二是依托街道，社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)，對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，跟蹤了解其參加就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、求職、就業(yè)等方面的情況，及時(shí)提供方便，快捷的就業(yè)服務(wù)。對(duì)實(shí)行再就業(yè)且收入達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的，退出失業(yè)登記，停發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)僉等待遇。

三是鼓勵(lì)和引導(dǎo)有條件的地區(qū)遙步實(shí)施高中階段的義務(wù)教育，繼續(xù)執(zhí)行高校擴(kuò)大招生的政策，大力發(fā)展高級(jí)職業(yè)教育和培訓(xùn)；對(duì)城鎮(zhèn)未能繼續(xù)升學(xué)的初、高中畢業(yè)生普遍實(shí)行勞動(dòng)預(yù)備制度，加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)。在提高勞動(dòng)者素質(zhì)的同時(shí)，適當(dāng)延緩當(dāng)期就業(yè)壓力．大力組織實(shí)施勞動(dòng)者見習(xí)計(jì)劃，由政府出資對(duì)參與見習(xí)培訓(xùn)的人和單位給予補(bǔ)貼，鼓勵(lì)青年失業(yè)者增強(qiáng)就業(yè)本領(lǐng)，進(jìn)行就業(yè)準(zhǔn)備。

4、明確并軌方向，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，穩(wěn)妥推進(jìn)并軌

國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌，大的方向已經(jīng)明確，但同時(shí)也要區(qū)別不同地區(qū)的實(shí)際情況，分類指導(dǎo)，逐省指導(dǎo)其制定適宜的并軌計(jì)劃，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)并軌，這也是控制顯性失業(yè)不劇增的有力措施。

一是引導(dǎo)有條件的地區(qū)推進(jìn)并軌工作，搞好失業(yè)保險(xiǎn)接續(xù)，加速形成市場導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制。指導(dǎo)條件尚不具備的地區(qū)，精心做好并軌準(zhǔn)備工作，特別要采取措施：大力促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)，做到先挖渠，后放水，并首先解決好再就業(yè)者的勞動(dòng)關(guān)系問題。

二是對(duì)因經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金不落實(shí)、債權(quán)債務(wù)未了斷等，協(xié)議期滿暫時(shí)無法解除勞動(dòng)關(guān)系的下崗職工，各級(jí)政府和企業(yè)要繼續(xù)運(yùn)用現(xiàn)有各類資金渠道籌措的資金保障其基本生活．使失業(yè)人員增勢(shì)放緩。

三是鼓勵(lì)和引導(dǎo)各地，拓寬籌資渠道，創(chuàng)造性地開展工作，一方面保障在中心的下崗職工基本生活，一方面積極組織下崗職工參加培訓(xùn)，為出中心后參與市場競爭就業(yè)做好準(zhǔn)備。

5、倡導(dǎo)靈活就業(yè)，健全社會(huì)保障，降低勞動(dòng)參與

鼓勵(lì)和引導(dǎo)失業(yè)者通過非全日制、臨時(shí)性，季節(jié)性、彈性工作等靈活多樣形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)，這對(duì)控制失業(yè)也具有積極推動(dòng)作用。就業(yè)形式多樣化，可調(diào)節(jié)勞動(dòng)力參與率，使其保持在適當(dāng)?shù)乃缴?，具體措施包括：

一是提倡和支持勞動(dòng)者在自愿前提下，實(shí)行部分時(shí)間、部分人群就業(yè)，共享勞動(dòng)崗位、輪流交替上班等就業(yè)方式。提倡和扶持各種靈活就業(yè)，并通過鼓勵(lì)和引導(dǎo)發(fā)展勞務(wù)派遣；發(fā)展就業(yè)基地等組織形式，為他們失業(yè)靈活就業(yè)提供服務(wù)和幫助。

二是通過加快建立健全覆蓋廣泛的社會(huì)保障體系，解除勞動(dòng)者靈活就業(yè)的后顧之憂，為他們走靈活就業(yè)道路營造良好的政策和制度氛圍。制定有利于部分勞動(dòng)力暫時(shí)中斷就業(yè)參加各種形式學(xué)習(xí)或從事家務(wù)勞動(dòng)的政策，明確其以往參加社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限和視同繳費(fèi)年限予以保留等，使這部分人暫時(shí)退出勞動(dòng)力市場。

三是通過采取切實(shí)的政策措施，調(diào)節(jié)勞動(dòng)年齡人口對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與和退出，使勞動(dòng)力參與率與國情相適應(yīng)，以減少失業(yè)。

加強(qiáng)失業(yè)統(tǒng)計(jì)分析與監(jiān)測(cè)建立失業(yè)預(yù)警制度

控制失業(yè)和失業(yè)率，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了采取必要的政策措施和組織實(shí)施之外，還應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)失業(yè)形勢(shì)分析與監(jiān)督工作，建立失業(yè)預(yù)警制度，及時(shí)，準(zhǔn)確掌握失業(yè)形勢(shì)變化，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力供求的動(dòng)態(tài)平衡。

1、完善失業(yè)統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)，準(zhǔn)確反映失業(yè)動(dòng)態(tài)

健全失業(yè)統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)，準(zhǔn)確反映失業(yè)人員數(shù)量與構(gòu)成變化，為制定就業(yè)政策、開展就業(yè)服務(wù)和失業(yè)保險(xiǎn)工作提供依據(jù)。要實(shí)行規(guī)范的失業(yè)登記辦法。發(fā)揮街道、社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)的作用，跟蹤勞動(dòng)力市場中就業(yè)、失業(yè)人員變化趨勢(shì)。要通過建立反應(yīng)靈敏的信息分析系統(tǒng)，提高失業(yè)形勢(shì)分析和預(yù)測(cè)的可信度，及時(shí)反映全國及不同地區(qū)、不同行業(yè)的就業(yè)和失業(yè)變化，為科學(xué)決策提供參考。

2、建立失業(yè)預(yù)警制度

建立失業(yè)預(yù)警制度，形成防范失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警系統(tǒng)，增強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場的宏觀調(diào)控能力。合理確定失業(yè)預(yù)警線，可以考慮失業(yè)率，長期失業(yè)者比例，不充分就業(yè)者比例，及失業(yè)人員的增長幅度、長期失業(yè)者增長幅度等因素。各因素所占權(quán)數(shù)有所不同，構(gòu)成失業(yè)總體狀況，如失業(yè)總體狀況接近或達(dá)到預(yù)警線，就要發(fā)出預(yù)；同時(shí)各級(jí)政府就要及時(shí)采取對(duì)策措施，啟動(dòng)預(yù)案，緩解矛盾激化，防范更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3、逐步引入就業(yè)不充分概念

從完善我國勞動(dòng)就業(yè)制度的實(shí)際需要出發(fā)，適應(yīng)與國際接軌的要求，應(yīng)適時(shí)引入不充分就業(yè)概念。不充分就業(yè)，也是就業(yè)的一種狀態(tài)．說其不充分．主要是指其勞動(dòng)時(shí)間低于規(guī)定的正常就業(yè)時(shí)間，收入也達(dá)不到一定的水準(zhǔn)．引入這個(gè)概念，對(duì)于客觀、準(zhǔn)確掌握就業(yè)與失業(yè)狀況，研究制定對(duì)策措施，有積極意義，通過對(duì)不充分就業(yè)狀況進(jìn)行評(píng)估，有助于準(zhǔn)確反映介于就業(yè)與失業(yè)狀態(tài)之間人員的情況。我國過去沒有不充分就業(yè)概念，因此，可先不作為正式指標(biāo)，而是作為試運(yùn)行指標(biāo)，在相關(guān)工作層面上使用。待條件成熟時(shí)，再在更廣泛的領(lǐng)域應(yīng)用。