于慈珂

《報紙出版管理規(guī)定》和《期刊出版管理規(guī)定》已由新聞出版總署第32號、第31號令頒布，將于2005年12月1日起施行。這是新聞出版總署認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政和行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能要求的體現(xiàn)，是強(qiáng)化和完善報刊出版管理和加大報刊法制建設(shè)力度的結(jié)果。報刊出版管理是新聞出版管理的主要內(nèi)容之一，新聞出版總署對此一直十分重視，今年更是采取了強(qiáng)有力措施，加快了報刊出版法制建設(shè)的步伐。上半年公布實(shí)施《新聞記者證管理辦法》和《報社記者站管理辦法》，下半年又公布實(shí)施《報紙出版管理規(guī)定》和《期刊出版管理規(guī)定》兩個重要規(guī)章，可以說是力度空前、成果斐然?！秷蠹埑霭婀芾硪?guī)定》和《期刊出版管理規(guī)定》是十分重要的出版管理規(guī)章，是規(guī)范報刊出版活動的基本法律依據(jù)。這一系列報刊出版管理規(guī)章的頒布實(shí)施，標(biāo)志著在法律制度上提升了對報刊、報刊出版單位和報刊出版活動的多方位、全過程的動態(tài)管理，擴(kuò)大了管理視野、強(qiáng)化了管理手段、完善了管理方式。這是這些年來新聞出版總署在中央領(lǐng)導(dǎo)下認(rèn)真開展報刊治理整頓、深化改革和加強(qiáng)監(jiān)管的經(jīng)驗總結(jié)。以規(guī)章的形式對這些經(jīng)驗加以法律化、制度化，將對報刊出版活動以及深化報刊業(yè)改革起到更好的規(guī)范、保障和促進(jìn)作用。

《報紙出版管理規(guī)定》和《期刊出版管理規(guī)定》是對《報紙管理暫行規(guī)定》和《期刊管理暫行規(guī)定》的修訂。新聞出版署制定的《報紙管理暫行規(guī)定》于1990年12月25日頒布實(shí)施，《期刊管理暫行規(guī)定》于1988年11月24日頒布實(shí)施。這兩個暫行規(guī)定這些年來對加強(qiáng)報刊管理起了重要作用，但隨著各方面情況不斷發(fā)生變化，已經(jīng)不適應(yīng)報刊出版業(yè)改革、發(fā)展和管理的實(shí)際情況和客觀要求，必須予以修訂。新聞出版總署黨組十分重視兩個暫行規(guī)定的修訂工作，納入了今年總署的工作重點(diǎn)，同時又作為黨組先進(jìn)性教育活動重點(diǎn)整改措施之一。在這幾年已開展工作的基礎(chǔ)上，今年報刊司和政策法規(guī)司開展了大量調(diào)研活動，廣泛征求、認(rèn)真聽取各有關(guān)方面的意見，深入細(xì)致地研究各層面的問題。為做好這項重要立法工作，根據(jù)總署領(lǐng)導(dǎo)的指示，我們確定、遵循了四個原則：一是貫徹中央關(guān)于對出版活動實(shí)行全方位全過程監(jiān)管的要求，完善規(guī)范、創(chuàng)新制度、強(qiáng)化監(jiān)管；二是緊密結(jié)合報刊行業(yè)實(shí)際，認(rèn)真總結(jié)報刊出版管理的有益經(jīng)驗，實(shí)事求是、立足管理，重點(diǎn)突出報刊內(nèi)容和導(dǎo)向的管理;三是落實(shí)依法行政的要求，體現(xiàn)行政審批制度改革成果，與有關(guān)法律、行政法規(guī)相一致，與其他有關(guān)規(guī)章相銜接；四是區(qū)別法律與政策的不同作用，講究立法策略，不宜在規(guī)章中體現(xiàn)的內(nèi)容不寫或者淡化處理，為政策留下規(guī)范空間。按照這四個原則，《報紙出版管理規(guī)定》和《期刊出版管理規(guī)定》對原《暫行規(guī)定》做出了較大幅度修改，增加了條文、完善了結(jié)構(gòu)，但最大的變化是內(nèi)容上的修改和完善，這主要體現(xiàn)在以下五個方面：

一、總結(jié)經(jīng)驗、創(chuàng)新制度，明確規(guī)定了報刊出版管理的四項重要制度：報刊出版事后審讀制度、報刊出版質(zhì)量評估制度、報刊出版年度核驗制度和從業(yè)人員資格管理制度

（一）報刊出版事后審讀制度：第一次以規(guī)章形式予以其明確的法律地位，從新聞出版行政部門審讀、主管單位審讀和報刊出版單位閱評三個層面做出了具體規(guī)定，使審讀成為一種有效力的管理手段。

（二）報刊出版質(zhì)量評估制度：明確規(guī)定報刊出版質(zhì)量須符合國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，新聞出版總署制定報紙、期刊出版質(zhì)量綜合評估標(biāo)準(zhǔn)體系，對報刊出版質(zhì)量進(jìn)行全面評估，從而進(jìn)一步完善了管理措施。

（三）報刊出版年度核驗制度：比較系統(tǒng)地規(guī)定了報刊出版年度核驗的內(nèi)容、條件、程序以及緩驗、不予通過及催告制度，使年度核驗成為比較完整的報刊出版管理法律制度。

（四）從業(yè)人員資格管理制度：根據(jù)近些年來的實(shí)踐，對報刊出版從業(yè)人員和社長、總編輯的從業(yè)資格、任職條件、崗位培訓(xùn)等，從多個層面做出了具體規(guī)定。

二、加強(qiáng)對報刊出版內(nèi)容、導(dǎo)向和過程的管理，對中央重視和社會關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題做出明確規(guī)定，報刊出版管理在制度上更加完整、手段上更加有力

（一）強(qiáng)化對報刊出版內(nèi)容的管理，明確規(guī)定報刊不得刊載法律禁止的內(nèi)容，報刊出版實(shí)行編輯責(zé)任制度，保障刊載的內(nèi)容合法；報刊轉(zhuǎn)載、摘編互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容，必須按照有關(guān)規(guī)定對其內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)，并在刊發(fā)的明顯位置標(biāo)明下載文件網(wǎng)址、下載日期等；期刊出版實(shí)行重大選題備案制度，報紙發(fā)表新聞報道必須登載作者真實(shí)姓名；實(shí)行報刊更正、答辯制度，并且進(jìn)一步規(guī)定：報紙刊載虛假或者失實(shí)報道，期刊刊載內(nèi)容不真實(shí)、不公正，損害公共利益的，新聞出版總署或者省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門可以責(zé)令該報刊出版單位更正。

（二）對報刊出版中存在的一號多版、出賣刊號等問題做了更加明確的禁止性規(guī)定：一個國內(nèi)統(tǒng)一連續(xù)出版物號只能對應(yīng)出版一種報刊，不得用同一國內(nèi)統(tǒng)一連續(xù)出版物號出版不同版本的報刊；報刊出版單位不得出賣、出租、轉(zhuǎn)讓本單位名稱及所出版報刊的刊號、名稱、版面，不得轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓、出租和出賣出版許可證；同一種報紙不得以不同開版出版，并且報紙所有版頁必須作為一個整體出版發(fā)行，各版頁不得單獨(dú)發(fā)行。并對報紙贈期、出版“號外”，期刊增刊、出版合訂本做出了明確規(guī)定。

（三）鑒于報刊出版單位開展經(jīng)營活動經(jīng)常出現(xiàn)的問題，有針對性地規(guī)定：報刊采編業(yè)務(wù)和經(jīng)營業(yè)務(wù)必須嚴(yán)格分開，經(jīng)營部門及其工作人員不得介入新聞采編業(yè)務(wù)；報刊出版單位發(fā)布廣告時應(yīng)遵守《廣告法》的有關(guān)規(guī)定，依據(jù)法律、行政法規(guī)查驗有關(guān)證明文件，核實(shí)廣告內(nèi)容，禁止刊登有害、虛假等違法廣告。同時針對近年出現(xiàn)的廣告經(jīng)營者向報刊出版領(lǐng)域滲透的現(xiàn)象，進(jìn)一步規(guī)定：報刊的廣告經(jīng)營者限于在合法授權(quán)范圍內(nèi)開展廣告經(jīng)營、代理業(yè)務(wù)，禁止廣告經(jīng)營者參與報刊的采訪、編輯等出版活動。

（四）對報刊有償新聞和攤派發(fā)行問題做出了明確規(guī)定：報刊出版單位不得在其報刊上刊登任何形式的有償新聞，報紙出版單位及其工作人員不得利用新聞報道牟取不正當(dāng)利益，不得索取、接受采訪報道對象及其利害關(guān)系人的財物或者其他利益；期刊出版單位及其工作人員不得以采編報道相威脅，以要求被報道對象做廣告、提供贊助、加入理事會等損害被報道對象利益的行為牟取不正當(dāng)利益。為維護(hù)正常的報刊發(fā)行秩序，禁止報刊出版單位以不正當(dāng)競爭行為或者方式開展經(jīng)營活動，報刊出版單位不得利用權(quán)力攤派發(fā)行。

三、落實(shí)中央指示、明確規(guī)范制度，對報刊出版退出機(jī)制做出了具體規(guī)定，主要體現(xiàn)為休刊制度、出版質(zhì)量評估制度和年度核驗制度

（一）休刊制度：報紙休刊超過180日、期刊休刊超過一年仍不能正常出版的，由新聞出版總署撤銷出版許可證，并由所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門注銷登記。

（二）出版質(zhì)量評估制度：報刊出版質(zhì)量未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或者不能維持正常出版活動的，由新聞出版總署撤銷出版許可證，并由所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門注銷登記。

（三）年度核驗制度：未通過年度核驗的報刊出版單位，自第二年起停辦該報刊；不按規(guī)定參加年度核驗的報刊出版單位，經(jīng)催告仍未參加年度核驗的，由新聞出版總署撤銷出版許可證，所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門注銷登記。

四、明確界定了報刊和報刊出版單位的概念，修改、完善了報刊出版許可制度

（一）根據(jù)報刊出版管理的實(shí)際情況，重新界定了報紙、期刊的含義，明確界定了報紙、期刊出版單位的概念，同時規(guī)定報刊由依法設(shè)立的報刊出版單位出版，報刊出版單位出版報刊，必須經(jīng)新聞出版總署批準(zhǔn)，持有國內(nèi)統(tǒng)一連續(xù)出版物號，領(lǐng)取出版許可證。這樣規(guī)定可以區(qū)分合法報刊與非法報刊，為認(rèn)定和查處非法報刊、打擊報刊非法出版活動提供了法律依據(jù)。

（二）修改、完善了報刊出版許可制度。首先，在報刊創(chuàng)辦的審批項目中增加對設(shè)立報刊出版單位審批的內(nèi)容，把報刊創(chuàng)辦和設(shè)立報刊出版單位的審批融為一體，明確了報刊出版單位的法律地位，兼顧了與《出版管理條例》的一致和報刊管理的實(shí)際情況，解決了與工商注冊登記的銜接問題，這有利于報刊出版管理和深化報刊業(yè)改革。其次，按照《出版管理條例》的規(guī)定，根據(jù)報刊出版管理的實(shí)踐，把主管單位實(shí)質(zhì)上同意和主辦單位程序上申請結(jié)合起來，明確了中央在京單位創(chuàng)辦報刊、設(shè)立報刊出版單位，須經(jīng)主管單位同意后，由主辦單位報新聞出版總署審批；人民解放軍和人民武裝警察部隊系統(tǒng)外的其他單位創(chuàng)辦報紙并設(shè)立報紙出版單位，經(jīng)主管單位同意后，由主辦單位向所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門提出申請，省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門審核同意后，報新聞出版總署審批。再次，根據(jù)《行政許可法》和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確、完善了申請創(chuàng)辦報刊、設(shè)立報刊出版單位的條件、程序以及提交的材料，調(diào)整了報刊、報刊出版單位的變更審批事項，使得報刊出版行政許可制度具有更好的可操作性。

五、明確規(guī)定報刊出版管理的屬地原則，完善報刊出版管理的行政措施，健全法律責(zé)任制度，強(qiáng)化新聞出版行政機(jī)關(guān)報刊出版管理效能

（一）總結(jié)這些年來報刊出版管理的實(shí)踐經(jīng)驗，明確規(guī)定了報刊出版管理的屬地原則：在“總則”一章規(guī)定新聞出版總署和地方新聞出版行政部門報刊出版管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，在“監(jiān)督管理”一章明確規(guī)定報刊出版活動的監(jiān)督管理實(shí)行屬地原則，并進(jìn)一步規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門依法負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域報刊和報刊出版單位的登記、年度核驗、質(zhì)量評估、行政處罰等工作，對本行政區(qū)域的報刊出版活動進(jìn)行監(jiān)督管理。其他地方新聞出版行政部門依法對本行政區(qū)域內(nèi)報刊出版單位及其報刊出版活動進(jìn)行監(jiān)督管理。報刊出版管理的屬地原則在各章規(guī)定中都有不同程度的體現(xiàn)。

（二）基于強(qiáng)化新聞出版行政機(jī)關(guān)報刊出版管理效能的考慮，根據(jù)《行政處罰法》等法律規(guī)定，創(chuàng)新、完善了報刊管理的行政措施。首先將“違規(guī)通知單”改為“警示通知書”，使之與現(xiàn)行法律制度協(xié)調(diào)，也更加突出其預(yù)警作用；其次將通報批評、責(zé)令公開檢討和責(zé)成主辦單位、主管機(jī)關(guān)監(jiān)督報刊出版單位整改等予以明確規(guī)定，賦予其合法性；再次是明確規(guī)定了責(zé)令改正、責(zé)令停止印制、發(fā)行報刊、責(zé)令收回報刊等措施，具有很強(qiáng)的針對性和可操作性。

（三）根據(jù)《行政處罰法》、《出版管理條例》等法律、行政規(guī)章的規(guī)定，健全了報紙出版管理的法律責(zé)任制度。對于有關(guān)違法行為，凡《出版管理條例》有規(guī)定的，按照《出版管理條例》進(jìn)行處罰；其他《出版管理條例》沒有規(guī)定的違法行為，凡設(shè)定了義務(wù)條款、禁止條款的，均依法設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰措施。這些行政處罰規(guī)定盡可能的具體、明確，以便于操作。同時特別規(guī)定：對報刊出版單位做出行政處罰，應(yīng)告知其主辦單位和主管單位，可以通過媒體向社會公布。對報刊出版單位做出行政處罰，新聞出版行政部門可以建議其主辦單位或者主管單位對直接責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人予以行政處分或者調(diào)離崗位。

最后需要說明的是，基于報紙、期刊出版活動及其管理的相同性、近似性，《報紙出版管理規(guī)定》和《期刊出版管理規(guī)定》在章節(jié)結(jié)構(gòu)、概念用語、條文規(guī)定和制度設(shè)計等方面基本一致或者相似，但在一些具體規(guī)定方面也體現(xiàn)了報紙、期刊的不同，如第三條對報紙出版、期刊出版指導(dǎo)原則和基本任務(wù)等便有不同表述，體現(xiàn)了報紙的新聞傳播特點(diǎn)和期刊的一般出版性質(zhì)。