內(nèi)容摘要：人民監(jiān)督員制度在試行過程中遇到一些問題，如案件辦理期限與人民監(jiān)督員期限的沖突問題，認(rèn)識差別問題等，解決這些問題，就要進(jìn)一步完善人民監(jiān)督員選任機(jī)制，加強(qiáng)上級對下級檢察院的工作指導(dǎo)，加強(qiáng)外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合等。
　　關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員 檢察院 監(jiān)督
　　
　　一、人民監(jiān)督員制度試行工作中遇到的問題
　　
　　人民監(jiān)督員制度是目前檢察機(jī)關(guān)各項改革中最具有重要意義的改革，其合理性需要在實踐中接受檢驗，并不斷完善和發(fā)展。吉林省長春市南關(guān)區(qū)院認(rèn)真領(lǐng)會最高人民檢察院關(guān)于試行人民監(jiān)督員制度的精神，按照高檢院《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》的要求，積極實行人民監(jiān)督員制度，對實踐中遇到的問題進(jìn)行了研究和探索。在試行該制度的半年多時間里，我們發(fā)現(xiàn)以下幾點問題亟待解決。
　　
　　(一)被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件不能及時有效地進(jìn)入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的問題
　　高檢院《規(guī)定(試行)》第十三條規(guī)定，“人民監(jiān)督員對人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件的下列情形實施監(jiān)督：(一)犯罪嫌疑人不服逮捕決定的……”。因此，人民監(jiān)督員有權(quán)依照規(guī)定對被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件行使監(jiān)督權(quán)。依照《規(guī)定(試行)》第十八條的規(guī)定，對不服逮捕決定的案件啟動人民監(jiān)督員程序的步驟是：案件承辦人在對被逮捕的犯罪嫌疑人第一次訊問時，應(yīng)當(dāng)將《逮捕羈押期限及權(quán)利義務(wù)告知書》交犯罪嫌疑人，同時告知其如不服逮捕決定可以要求重新審查。犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，應(yīng)當(dāng)自告知之日起五日內(nèi)向承辦案件部門提出，并附申辯理由。承辦案件部門應(yīng)當(dāng)立即將犯罪嫌疑人的意見轉(zhuǎn)偵查監(jiān)督部門。偵查監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)另行指定承辦人員審查并在三日內(nèi)提出審查意見。維持原逮捕決定的，偵查監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)及時將書面意見和相關(guān)材料移送人民監(jiān)督員辦公室，并做好接受監(jiān)督的準(zhǔn)備。
　　《規(guī)定(試行)》第十八條明確了對不服逮捕決定的案件啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督的程序。但是，在實際辦案活動中，自偵部門的辦案人員在對犯罪嫌疑人宣布逮捕決定時，往往并不通知人民監(jiān)督員和人民監(jiān)督員辦公室的人員到場，致使人民監(jiān)督員沒有有效途徑及時了解和掌握被逮捕的犯罪嫌疑人是否服從逮捕決定。即使辦案單位在宣捕后通知了人民監(jiān)督員，但往往事過境遷，案件已經(jīng)進(jìn)入了下一步的偵查取證階段，致使人民監(jiān)督員的監(jiān)督職責(zé)不能及時履行，失去了監(jiān)督意義。我院自試行人民監(jiān)督員制度以來，偵監(jiān)部門已對多名涉嫌職務(wù)犯罪的犯罪嫌疑人作出了逮捕決定，但是在宣捕過程中，由于未通知人民監(jiān)督員或人民監(jiān)督員辦公室的人員到場，人民監(jiān)督員不能真實地掌握犯罪嫌疑人是否服從逮捕決定的真實意愿，這類案件未有一件進(jìn)入監(jiān)督程序。
　　
　　(二)人民監(jiān)督員制度在運作過程中的認(rèn)識差別問題
　　依照《規(guī)定(試行)》第三條規(guī)定，“人民監(jiān)督員享有獨立發(fā)表意見和表決的權(quán)利”。因此，在試點工作中關(guān)鍵是要切實保障人民監(jiān)督員依法監(jiān)督的獨立性。值得指出的是，人民監(jiān)督員的監(jiān)督活動不具有司法屬性，它本身沒有獨立于檢察機(jī)關(guān)的司法活動之外的相對獨立性，而是檢察制度的必要的完善和發(fā)展，其監(jiān)督的獨立性是在檢察體制范疇內(nèi)的相對獨立性，其監(jiān)督意見本身并不具有法律效力。也就是說，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見的效力最終通過檢察機(jī)關(guān)獨立行使檢察權(quán)來行使。
　　可見，檢察機(jī)關(guān)依法“獨立行使檢察權(quán)”與人民監(jiān)督員依法獨立進(jìn)行監(jiān)督是統(tǒng)一的。不過，在實踐中會有沖突。一是認(rèn)識“沖撞”問題。檢察官在一定的司法管理模式內(nèi)，憑借其“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的司法思維形式和職業(yè)素質(zhì)，開展調(diào)查和訴訟，側(cè)重于法律事實和法律程序，而人民監(jiān)督員不受司法管理體制的限制，以其更活躍的非司法思維方式和職業(yè)素質(zhì)自由地評判案件、審視檢察官的執(zhí)法活動，側(cè)重點在社會道德上，導(dǎo)致對同樣的案件和事實的理解和判斷上不一致，發(fā)生認(rèn)識上的“沖撞”；二是認(rèn)識“一致”問題。人民監(jiān)督員制度的推行，引起了社會的強(qiáng)烈反響，尤其是人民監(jiān)督員監(jiān)督意識日益高漲，可是，司法環(huán)境、傳統(tǒng)文化、職業(yè)環(huán)境等客觀條件的制約，從某種程度上影響了人民監(jiān)督員的監(jiān)督效果。實踐中，多數(shù)人民監(jiān)督員反映，由于工作環(huán)境、職業(yè)特點的不同，對檢察工作的了解不是非常深入，一時間要介入案件和程序的監(jiān)督，有一定的難度，要有一定的適應(yīng)過程。再者，對檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件實施監(jiān)督，需要有較強(qiáng)的法律專業(yè)素養(yǎng)和充分的時間對案件事實證據(jù)進(jìn)行分析判斷。由于上述因素的存在，在人民監(jiān)督員對檢察機(jī)關(guān)辦理案件的立案標(biāo)準(zhǔn)、處理尺度不甚了解和掌握的情況下，難免出現(xiàn)在監(jiān)督具體案件時檢察機(jī)關(guān)咋處理就咋辦、隨幫唱影的想法，導(dǎo)致在履行監(jiān)督職責(zé)中，“檢云亦云”，認(rèn)識上“高度一致”，這樣，監(jiān)督程序?qū)嵸|(zhì)上是認(rèn)認(rèn)真真地走過場，人民監(jiān)督員制度如同虛設(shè)，失去了監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，久而久之，也喪失了制度實行的意義。
　　
　　(三)案件辦理期限與人民監(jiān)督員監(jiān)督期限的沖突問題
　　根據(jù)高檢院《規(guī)定(試行)》第十五條、第十六條、第十七條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時將書面意見和相關(guān)材料移送人民監(jiān)督員辦公室，并做好監(jiān)督準(zhǔn)備。為了保障監(jiān)督的質(zhì)量，對接受監(jiān)督的案件應(yīng)當(dāng)規(guī)定一定的移送時限，如規(guī)定應(yīng)在辦案期限前10日內(nèi)將《提請人民監(jiān)督員監(jiān)督案件登記表》和相關(guān)材料移送人民監(jiān)督員辦公室。然而，在實際運作過程中，可能會出現(xiàn)因辦案部門的某些原因而延誤案件移送的情形。這時，人民監(jiān)督員實施案件監(jiān)督，要在相當(dāng)有限的時間內(nèi)形成監(jiān)督意見，這就有可能因時間倉促導(dǎo)致監(jiān)督流于形式，失去監(jiān)督的應(yīng)有效果，同時，也容易造成案件超期限辦理。
　　
　　(四)人民監(jiān)督員到羈押場所聽取訊問，尚存在程序上的難題
　　根據(jù)高檢院《規(guī)定(試行)》第二十條第(三)項規(guī)定，人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)必要時可以聽取檢察官訊問犯罪人。如果人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件的犯罪嫌疑人或被告人不被羈押，就不存在矛盾。但如果是在押的犯罪嫌疑人或被告人時，就存在較大難題。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，進(jìn)出看守所等羈押場所的人員都要符合專門規(guī)定。人民監(jiān)督員要聽取檢察官訊問犯罪嫌疑人，必須進(jìn)入羈押場所，此時，就產(chǎn)生了如何讓人民監(jiān)督員依法進(jìn)入羈押場所，以何種身份出現(xiàn)在訊問現(xiàn)場問題。
　　
　　(五)違反回避規(guī)定而形成的監(jiān)督意見是否有效的問題
　　高檢院《規(guī)定(試行)》第十九條具體規(guī)定了人民監(jiān)督員回避的幾種情形，即規(guī)定出現(xiàn)規(guī)定回避情形的，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)自行回避，或者當(dāng)事人及其法定代理人可以要求他們回避。由于高檢院試行規(guī)定沒有賦予人民監(jiān)督員辦公室決定人民監(jiān)督員回避的權(quán)力，而當(dāng)事人及其代理人對參與案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員情況往往不能及時了解，就可能會出現(xiàn)案件監(jiān)督程序結(jié)束后，才發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)回避的人民監(jiān)督員沒有回避的問題。當(dāng)出現(xiàn)這種情形時，由此形成的監(jiān)督意見書是否具有規(guī)定所確定的有效性和約束性，有待商榷。
　　
　　(六)是否擴(kuò)大提出不服逮捕決定意見的主體問題
　　根據(jù)高檢院《規(guī)定(試行)》的規(guī)定，提出不服逮捕決定的主體應(yīng)是被逮捕的犯罪嫌疑人。但在司法實踐中，多數(shù)是犯罪嫌疑人的親屬、法定代理人、律師、辯護(hù)人等提出的不服逮捕決定的情形。如我院曾辦理的犯罪嫌疑人陶某某涉嫌受賄罪一案，就出現(xiàn)了由犯罪嫌疑人的親屬提出不服逮捕決定的情形。對此，是否適用高檢院《規(guī)定(試行)》的有關(guān)規(guī)定?我們認(rèn)為，建立人民監(jiān)督員制度，就是讓人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)依法正確行使逮捕權(quán)，促進(jìn)逮捕案件質(zhì)量的提高，減少錯捕現(xiàn)象。從此意義出發(fā)，應(yīng)當(dāng)接受被逮捕的犯罪嫌疑人的親屬提出的不服逮捕決定的意見，但為了避免與高檢院《規(guī)定(試行)》的有關(guān)規(guī)定相沖突，可在受理后，依法提審犯罪嫌疑人，讓犯罪嫌疑人確認(rèn)其親屬提出的不服逮捕決定的意見。
　　
　　(七)提出不服逮捕決定意見的權(quán)利與申請變更強(qiáng)制措施的法定權(quán)利的沖突問題
　　有的犯罪嫌疑人一方面提出不服逮捕決定，一方面申請變更強(qiáng)制措施。申請變更強(qiáng)制措施是被逮捕的犯罪嫌疑人所享有的法定權(quán)利，如申請取保候?qū)?，根?jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第四十條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對提出取保候?qū)彽?，必須在七日?nèi)答復(fù)。高檢院《規(guī)定(試行)》第十條卻將不服逮捕決定的列為必須接受監(jiān)督的情形之一。因此，這就產(chǎn)生了提交人民監(jiān)督員監(jiān)督與業(yè)務(wù)部門審查是否同意取保候?qū)彽臎_突問題。經(jīng)過討論，多數(shù)人認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度尚未納入到法律規(guī)定范疇，在當(dāng)制度規(guī)定與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突時，仍必須依法辦事，嚴(yán)格按照法定程序辦理。申請取保候?qū)彊?quán)利是法定權(quán)利，應(yīng)當(dāng)先交有關(guān)業(yè)務(wù)部門審查決定。但對維持逮捕決定的，在聽取被逮捕的犯罪嫌疑人的意見后，對符合條件的，可依規(guī)范程序啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。對決定取保候?qū)彽?，如再啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，已失去現(xiàn)實意義。
　　
　　(八)對背離法律規(guī)定的監(jiān)督意見的困惑
　　根據(jù)高檢院《規(guī)定(試行)》的規(guī)定，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見對檢察機(jī)關(guān)的案件決策將產(chǎn)生一定的約束力，但對背離法律規(guī)定的監(jiān)督意見是否也具有約束力，在實踐中產(chǎn)生困惑。目前，主要困惑可歸納為兩種情形：一是根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)依法從法院撤回起訴的案件，如果沒有新的犯罪事實或犯罪證據(jù)，人民法院將不再予以受理。人民監(jiān)督員在對檢察機(jī)關(guān)擬作不起訴決定的從法院撤回起訴的案件實施監(jiān)督時，可能會提出與現(xiàn)行法律規(guī)定相矛盾的監(jiān)督意見；二是根據(jù)我國現(xiàn)行檢察體制，上級檢察院有權(quán)依法對下級院請示的案件作出決定。請示的案件是否可以啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，高檢院《規(guī)定(試行)》尚未明確規(guī)定。如果下級院辦理的案件，經(jīng)人民監(jiān)督員實施案件監(jiān)督后，檢察長提請檢察委員會研究決定，仍認(rèn)為對案件處理尚存在較大爭議，即可請示上級檢察院。上級檢察院就請示的案件接受人民監(jiān)督員實施案件監(jiān)督后，經(jīng)檢察委員會研究，可能會產(chǎn)生與下級檢察院人民監(jiān)督員監(jiān)督意見相反的處理決定。這時，下級檢察院必須執(zhí)行上級檢察院的案件處理決定。此時矛盾問題就產(chǎn)生了，其一是如果下級檢察院人民監(jiān)督員不服處理決定，應(yīng)向何級檢察院提請復(fù)核；其二是下級檢察院人民監(jiān)督員案件監(jiān)督的意見對案件處理決定是否具有約束性意義。
　　
　　二、人民監(jiān)督員制度試行工作中問題的解決對策
　　
　　人民監(jiān)督員制度試行之初，由于檢察干警尚未真正適應(yīng)這種新的制度，所以存在一些問題是在所難免的。這就要求我們必須深入實踐，開展調(diào)查研究，及時總結(jié)好的經(jīng)驗做法，逐步完善和規(guī)范制度，最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有效能，著重做好以下幾點：
　　(一)具體操作規(guī)范要落到實處。從程序上看，由于“不服逮捕決定”的意見無法通過規(guī)范程序體現(xiàn)，這就使得“不服逮捕決定”的案件成了無源之水，人民監(jiān)督員更無從了解犯罪嫌疑人是否不服逮捕決定。要想保障人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)得以實現(xiàn)，當(dāng)務(wù)之急是盡快完善和落實具體操作規(guī)范，從而更好地監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)依法正確行使逮捕權(quán)，充分發(fā)揮制度的應(yīng)有效能。如承辦案件人員要認(rèn)真落實告知制度，讓被逮捕的犯罪嫌疑人了解人民監(jiān)督員制度，告知其享有通過規(guī)范程序及時向檢察機(jī)關(guān)提出不服逮捕決定的意見，啟動人民監(jiān)督員實施案件監(jiān)督的權(quán)利。要實行案件通報制度，依托人民監(jiān)督員辦公室，及時向人民監(jiān)督員通報案件情況，并提供履行案件監(jiān)督職責(zé)所需的必要工作條件和環(huán)境。
　　(二)進(jìn)一步完善人民監(jiān)督員的選任機(jī)制。當(dāng)前，在選任人民監(jiān)督員方面，一般是先由檢察機(jī)關(guān)提出推薦人選，征得本人和單位同意，并報同級人大常委會批準(zhǔn)認(rèn)可后，由檢察長頒發(fā)證書。這有利于增強(qiáng)人民監(jiān)督員的責(zé)任感、榮譽(yù)感和社會各界對人民監(jiān)督員的認(rèn)同感，有利于克服“自己人選監(jiān)督自己”的缺欠，更好地體現(xiàn)人民監(jiān)督員的人民性。但是我們還要繼續(xù)深入加強(qiáng)國內(nèi)外相關(guān)制度的比較研究，不斷實踐探索，進(jìn)一步完善人民監(jiān)督員的選任機(jī)制。如在人民監(jiān)督員選任運作模式上，可由各級人大常委會在每一屆任期內(nèi)根據(jù)法律預(yù)設(shè)的人民監(jiān)督員的條件制作符合人民監(jiān)督員資格的人員名單，由人民檢察院采取差額或者等額方式抽簽選出人民監(jiān)督員的候選人。人民監(jiān)督員的選任條件和選任辦法，一般地說應(yīng)當(dāng)符合參與司法的功能需要并符合簡便易行的原則。參與司法的人民監(jiān)督員的條件設(shè)置應(yīng)有利于社會公眾廣泛參與，不宜限制過嚴(yán)，可以在年齡、公民權(quán)、有無犯罪記錄、有無法律職業(yè)經(jīng)歷、閱歷、表達(dá)和理解能力、身體狀況、心理狀態(tài)等要素上加上限制。需要指出的是，不少人對專家參與司法抱以過高的期望，對一般人民監(jiān)督員也希望作出學(xué)歷限制(如最低大專學(xué)歷)。這種選擇性的“司法民主”是與司法民主的本質(zhì)相謬的。司法民主本身不要求精英司法，它旨在對精英司法形成補(bǔ)充和制約，它要求將普通感情和社會正義觀念帶到司法活動中，保障檢察官依法正確行使檢察權(quán)。對社會公眾參與司法進(jìn)行學(xué)歷限制，顯然是不明了精英司法與平民司法的互補(bǔ)性原理，這種做法限制了一般社會公眾參與司法的機(jī)會，對普通情感融入刑事司法活動造成一種阻遏作用。
　　(三)加強(qiáng)上級對下級檢察院的工作指導(dǎo)，保障人民監(jiān)督員制度沿著預(yù)期方向和目標(biāo)發(fā)展。人民監(jiān)督員制度是一項全新而又重要的理論與實踐探索，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒。為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項改革，要進(jìn)一步加大對人民監(jiān)督員制度改革的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)力度，上級檢察院在抓好本院人民監(jiān)督員制度試行的同時，要切實加強(qiáng)對下的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)，加強(qiáng)上下聯(lián)系、促進(jìn)橫向溝通，督促各項工作措施落到實處。上級檢察院的自偵、研究室、偵查監(jiān)督、公訴等有關(guān)部門都要加強(qiáng)具體指導(dǎo)，必要時應(yīng)下派調(diào)研組深入基層，了解掌握試點工作實施和進(jìn)展情況，及時分析解決試點工作中遇到的實際問題。
　　(四)加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的相關(guān)基礎(chǔ)理論研究與論證，系統(tǒng)把握制度的運作規(guī)律，促進(jìn)相關(guān)配套運作規(guī)范的不斷完善。如果沒有堅實的理論支撐，實踐就會失去方向。要加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的理論研究，特別是要夯實相關(guān)基礎(chǔ)理論。建立和健全相關(guān)保障機(jī)制，切實加強(qiáng)理論的研究與實踐，積極應(yīng)對運作過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，本著求真務(wù)實、積極審慎的態(tài)度，重視實踐經(jīng)驗的總結(jié)，全面把握人民監(jiān)督員制度的運作規(guī)律，不斷深化人民監(jiān)督員制度的相關(guān)基礎(chǔ)理論的研究與論證。通過夯實和豐富人民監(jiān)督員制度的基礎(chǔ)理論，充分發(fā)揮理論在人民監(jiān)督員制度的健康發(fā)展中的保障和促進(jìn)作用。
　　(五)加強(qiáng)外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，著力構(gòu)建外部監(jiān)督體系和機(jī)制。近年來，檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的探索已取得階段性成效，如“檢務(wù)督察”等。內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制在整個監(jiān)督體系中是必要的。實踐證明，更大的監(jiān)督力度和效果來自“外對內(nèi)”、“上對下”的監(jiān)督。因此，我們應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，著力研究和解決外部監(jiān)督問題，不斷完善外部監(jiān)督體系和機(jī)制。
　　(六)進(jìn)一步加大試點工作的宣傳力度，營造良性的輿論氛圍，積極塑造檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威與良好形象。要以人民監(jiān)督員制度的施行為契機(jī)，不斷加大檢察工作的宣傳力度，讓社會各界尤其是新聞媒體多關(guān)注、多宣傳人民監(jiān)督員制度試點工作，特別是讓廣大人民群眾多了解、多關(guān)注、多支持檢察機(jī)關(guān)，更好地幫助檢察機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)和完善這項制度改革。
　　責(zé)任編輯：陳