楊中旭

在其位謀其政不立其法，重慶正在試行的立法回避制度，旨在改變以往部門起草、部門得利的局面，但完全不讓相關(guān)部門參與，會(huì)否走向另一個(gè)極端

廣受詬病的“部門法”模式7月12日再遭挑戰(zhàn)。重慶市在當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會(huì)上稱，從今年起，“新特區(qū)”開始試行立法回避制度，以求最大限度地防止部門利益干擾。

重慶市政府法制辦主任李殿勛在新聞發(fā)布會(huì)上透露，早在今年3月27日，重慶市政府常務(wù)會(huì)議即已做出上述決定，并安排了首批10個(gè)立法項(xiàng)目實(shí)施委托或招標(biāo)起草。在新聞發(fā)布會(huì)上，包括《重慶市招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》《重慶市政府信用管理辦法》在內(nèi)的6個(gè)立法項(xiàng)目率先與重慶大學(xué)、重慶行政學(xué)院、巴南區(qū)政府、武隆縣政府、市公安局、市工商局簽訂了委托起草協(xié)議書。李殿勛表示，6家獲得起草資格的單位，均與起草內(nèi)容沒有直接利害關(guān)聯(lián)，一改以往部門主導(dǎo)起草的局面。

2000年出臺(tái)的《立法法》曾對(duì)公眾參與立法做出規(guī)定。在那之后，北京、湖北、湖南、重慶、廣州、深圳等地均展開了規(guī)避部門利益的立法嘗試。一年前，廣州市人大常委會(huì)通過了于2007年1月1日正式實(shí)施的《廣州市規(guī)章制度制定公眾參與辦法》，以細(xì)致嚴(yán)密的公眾參與立法程序“制衡”普遍存在的“部門立法”現(xiàn)象。中國行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長姜明安當(dāng)時(shí)就此接受本刊采訪時(shí)，曾做出“公眾參與式民主邁出了一大步”的評(píng)價(jià)。

此番重慶試驗(yàn)，是“以更為直接的回避方式來限制部門利益擴(kuò)張”。北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅告訴本刊。

回歸法制辦主導(dǎo)

在接受本刊采訪時(shí)，重慶市政府法制辦主任李殿勛先從之前法制辦的種種“不便”說起。

此前，立法項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)直接下達(dá)給負(fù)責(zé)具體起草工作的部門，調(diào)研、咨詢起草等一應(yīng)費(fèi)用都與法制辦無緣，“甚至連飯錢也要人家出”。作為負(fù)責(zé)立法工作的法制部門，法制辦的角色頗為尷尬。

此外經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，法制辦將充斥部門利益的草案“束之高閣”，換來的是部門的壓力，“人家罵我們效率低，要求盡快把修訂后的草案上交市政府常務(wù)會(huì)議討論。這樣，我們反而被動(dòng)了，好像欠人家似的?！崩畹顒字魅伪硎?，實(shí)踐中，實(shí)際上形成了誰起草、誰主導(dǎo)的格局。

而重慶市政府法律顧問、西南政法大學(xué)原校長高紹先在接受本刊采訪時(shí)表示，長期以來，“部門起草”“部門立法”的弊端是，多一道程序，就多一個(gè)弄權(quán)的機(jī)會(huì)，“現(xiàn)在砍掉部門起草權(quán)，就少了一道弄權(quán)的程序?！?/p>

2003年，中共重慶市委做出“基本形成有重慶特色的地方性法規(guī)和政府規(guī)章立法框架”的總體部署，立法公開、公眾參與獲得有序推進(jìn)。當(dāng)年，重慶市政府率先在全國確立了“五大公開立法模式”；媒體公示、公開聽證、委托起草、社會(huì)招標(biāo)和現(xiàn)場論證?！?007年的這一次，在經(jīng)費(fèi)保障上做足了功夫”。李殿勛告訴本刊。

從2007年起，凡是試行立法回避的項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)均由市政府法制辦直接負(fù)責(zé)，起草工作也由法制辦直接主持。這一模式，也開創(chuàng)了國內(nèi)立法項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障模式的先河?！芭c部門起草相比，相對(duì)中立超脫的法制辦顯然在立法過程中會(huì)持有更為客觀公正的立場”。高紹先對(duì)本刊說。

據(jù)本刊了解，立法項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)模式改變，將是一個(gè)漸進(jìn)過程。重慶市政府準(zhǔn)備用2到3年的時(shí)間，將回避制度貫徹到每個(gè)立法項(xiàng)目，到那時(shí)，經(jīng)費(fèi)將全部由法制辦掌控。

在試行的回避制度中，主要包括了起草、評(píng)審和審查3個(gè)環(huán)節(jié)的回避。在最為關(guān)鍵的起草環(huán)節(jié)，重慶市政府這樣規(guī)定：起草環(huán)節(jié)3種類型的立法項(xiàng)目應(yīng)實(shí)施回避制度——主管部門有直接明顯利益關(guān)系的，專業(yè)性很強(qiáng)需要借助專家智慧的，綜合性跨部門立法項(xiàng)目，相關(guān)利益部門必須回避。起草環(huán)節(jié)立法回避制度主要通過“委托起草、招標(biāo)起草和政府法制辦直接起草”3種方式實(shí)施。

關(guān)于立法回避的范圍，涵蓋了各個(gè)種類的政府立法，包括規(guī)章、重大的政府規(guī)范性文件乃至一些由政府起草的地方性法規(guī)、議案等。

在談到改革的動(dòng)因時(shí)，除了眾所周知的“新特區(qū)”“先行先試”，李殿勛還補(bǔ)充道：“立法是僅次于選舉的第二政務(wù)活動(dòng)，我們沒有理由不搞好它”。

質(zhì)疑與回應(yīng)

改革獲得推進(jìn)同時(shí)，質(zhì)疑也隨之而來。

在王錫鋅看來，“部門法”可怕，而“部門起草”卻并不可怕。

顯然，相關(guān)職能部門對(duì)其所轄領(lǐng)域的事務(wù)最為熟悉，“即使是有深入研究的學(xué)者，其熟悉程度也比不上該領(lǐng)域的公務(wù)員”。高紹先對(duì)本刊說。他表示，如果部門拒絕為學(xué)者提供相關(guān)資料，即使是相關(guān)學(xué)者，起草出的草案也難免以偏概全，“如何保護(hù)好部門參與的積極性，也是—個(gè)需要解決的問題”。

據(jù)此，王錫鋅表示，起草工作主要還是應(yīng)該交由相關(guān)職能部門來做，“這也是美國通行的做法”。

“立法過程本身就是一個(gè)多方利益博弈的過程”，王錫鋅說，“你完全可以不顧他人感受，只說出自己利益，他人也是如此。只要最終決策者能夠平衡好各方利益，‘部門起草即使偏頗，也將最終得到糾正?！?/p>

這位法學(xué)專家還在一篇名為《超越執(zhí)法困境不能僅靠聽證會(huì)》的文章中說，民眾參與的形式和參與的有效性本身并非同一概念。公眾參與的有效性，往往還依賴于各方面的誠意、充分的信息披露、制度化的程序規(guī)則、理性并且負(fù)責(zé)任的討論和回應(yīng)機(jī)制。如果離開了這些必要條件，單純形式上的公眾參與難以為最后的立法結(jié)果提供一種理性化的支持。

“從目前的報(bào)道來看，重慶方面似乎缺少對(duì)多方博弈、決策回應(yīng)這兩者的信息披露”，王錫鋅說，“如果是這樣，將陷入與聽證會(huì)相同的誤區(qū)。近些年來，很多地方將聽證會(huì)作為擋箭牌，實(shí)際上回避了最為核心的信息公開、多方博弈、決策回應(yīng)三大平臺(tái)的建設(shè)?！?/p>

同時(shí)，這位學(xué)者還指出了重慶立法改革上的理論瑕疵。他表示，中立第三方普遍存在于裁決環(huán)節(jié)中，無論司法裁決還是行政裁決，裁決方均被要求與當(dāng)事人不得有利益關(guān)聯(lián)，從而處在超脫的立場上力求客觀公正。反觀立法環(huán)節(jié)，由于立法項(xiàng)目與每一個(gè)人息息相關(guān)，無人可以處在超脫的第三方，加之上述三大平臺(tái)的保障，所謂第三方立法的概念并不存在。

針對(duì)學(xué)者質(zhì)疑，重慶市政府法制辦主任李殿勛表示，學(xué)者的理論表述完全正確，但在實(shí)踐過程中，“我們認(rèn)為部門利益亟需糾正。”

對(duì)于學(xué)者們擔(dān)心的問題，重慶方面并非沒有制度上的安排，只是尚未見諸報(bào)端而已。在相關(guān)職能部門缺席立法過程之后，3個(gè)“替代者”將成為重慶市政府法制辦的“外腦”?！笆紫龋嚓P(guān)職能部門中已經(jīng)退休的老同志在利益關(guān)聯(lián)上已不明顯，專家也可以提供智力上的支持，”李殿勛告訴《中國新聞周刊》，“如果確需相關(guān)職能部門支持，我們可以請(qǐng)外省職能部門參與起草工作”。

“這樣，也就不存在保護(hù)部門參與立法的積極性問題”。通過這些制度性的安排，重慶方面認(rèn)為，總體衡量立法回避改革及其可行性，可以概括為“利大于弊”這4個(gè)字，“通過這些制度安排，我們也在盡量克服改革帶來的負(fù)面影響”。

“學(xué)者的理論沒有錯(cuò)，但我們?nèi)绻ㄟ^實(shí)踐找到一條可以有效規(guī)避部門利益的道路，我認(rèn)為可以一試?！崩畹顒渍f。

地方試驗(yàn)絡(luò)繹不絕

2000年出臺(tái)的《立法法》從立法“基本法”角度明確了公眾參與立法的權(quán)利之后，各地的相關(guān)試驗(yàn)絡(luò)繹不絕。湖北、湖南、黑龍江、北京等地均有“先行先試”。

一個(gè)共同的背景是，隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入、民權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，如果立法過程的民主含量不夠，最終將令政府管治成本升高從而殃及政府自身。

地方政府基于這種考慮，自然產(chǎn)生變革的沖動(dòng)?！艾F(xiàn)實(shí)中，地方政府發(fā)現(xiàn)，橫向的多頭管理，縱向的部門利益都成為改革的阻力”。北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅說。

考慮到根本性的變革需要依賴行政體制改革的根本性變革，也需要修改《地方組織法》中不盡合理的若干規(guī)定，而這些變革均非一朝一夕之功，學(xué)界早已提出相應(yīng)的短期方案——即擴(kuò)大法制辦權(quán)力，通過這個(gè)相對(duì)超脫的部門來平衡協(xié)調(diào)各部門在立法過程中的利益關(guān)系，“起碼從框架上說，重慶的改革使法制辦具備了回應(yīng)多方博弈的功能?！蓖蹂a鋅說。