謝良兵　劉　彥

小產(chǎn)權(quán)能否合法化

“小產(chǎn)權(quán)房”作為一種尚不規(guī)范的房產(chǎn)形態(tài)，已經(jīng)大量存在于我們生活的周邊。而房產(chǎn)權(quán)的不明，說到底仍是土地產(chǎn)權(quán)的不明。

本刊試圖探究“小產(chǎn)權(quán)房”從土地到房產(chǎn)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條，探尋“小產(chǎn)權(quán)房”給房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來的利益重構(gòu)。相信面對(duì)這樣一種畸形的房產(chǎn)權(quán)，需要我們給予更大的努力和諒解于其中，不論是法律制度、政府行為還是市場(chǎng)本身。

正是此番青龍頭村別墅的被拆除，掀開了北京市今年處理小產(chǎn)權(quán)房的序幕

“什么都沒了?！?月6日中午，60多歲的北京市房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村民劉志坐在一片樹林里，指著樹林前方一大片仍有拆除痕跡的空地，對(duì)本刊記者說。

3月27日，北京市委、市政府“拆除和沒收青龍頭村的違規(guī)別墅”這一紙決定，使劉志在有生之年住進(jìn)別墅的夢(mèng)想，與村中的85棟別墅一道化為齏粉。

多贏的合作

青龍頭村“千湖庭院”別墅項(xiàng)目是北京市近年來拆除違規(guī)建房的第一例。

青龍頭村毗鄰房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍湖水庫，經(jīng)濟(jì)條件較差，村民每人均地半畝，地里莊稼僅可果腹，年均凈收入不到1000元。全村沒有一條水泥路，房子散布在村北斜坡上。多數(shù)村民靠在外打工生存。除了種植業(yè)，青龍頭最大的“資源”就是緊鄰景點(diǎn)的青龍湖。

如何發(fā)展這個(gè)只有66戶的貧困村經(jīng)濟(jì)，不僅是村里人的想法，也是青龍湖鎮(zhèn)管理者的心病。直到2005年之前，村里人和鎮(zhèn)政府都沒看出這個(gè)青龍湖水庫能給村子帶來什么好處。

轉(zhuǎn)機(jī)來自2005年。

因?yàn)榫o鄰水面面積達(dá)6000畝的青龍湖公園和北京拓展訓(xùn)練學(xué)校，青龍頭村被一個(gè)偶然到此的房地產(chǎn)商留意——近年北京市房?jī)r(jià)飆升，地價(jià)也越來越拍出天價(jià)；但是大量的普通收入居民急需住房，這為北京周邊的房地產(chǎn)開發(fā)提供了廣闊市場(chǎng)。一方面，許多房地產(chǎn)商逐漸承受不起城市土地轉(zhuǎn)讓的高成本，另一方面，也開始矚目一些北京郊區(qū)自然條件好、風(fēng)景優(yōu)美的自然村落。

對(duì)于房地產(chǎn)商來說，這些村落的土地不需要像取得城市建設(shè)土地那樣，付出太多的土地出讓金和各類稅費(fèi)，一則可以省去直接成本，二則，與尚未意識(shí)到土地資源稀缺性的淳樸農(nóng)民談判，也相應(yīng)省去了不少灰色成本。

對(duì)于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民來說，農(nóng)村房產(chǎn)的開發(fā)又將帶給村子直接的面貌改變和其他收益，這項(xiàng)生意顯然一舉兩得。

2005年秋，北京金地雅房地產(chǎn)開發(fā)公司正以如此身份在青龍頭村登場(chǎng)。

2005年10月28日，青龍頭村民委員會(huì)與北京金地雅房地產(chǎn)開發(fā)公司簽署了《青龍頭村舊村改造實(shí)施方案》。根據(jù)這份方案，村子將和房地產(chǎn)開發(fā)商合作共同開發(fā)村子的土地。

按照這份由村委會(huì)、村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社與北京金地雅房地產(chǎn)開發(fā)公司合作的方案，青龍頭村將投入村子惟一的資源：344畝土地，全部用于開發(fā)房地產(chǎn)。其中，304畝地用于商品房開發(fā)建設(shè)60000平方米的商品別墅項(xiàng)目，其余的40畝土地，開發(fā)商將用于為村民建設(shè)住宅別墅和經(jīng)營別墅各8000平方米。

別墅的用途，既可以出售，也可以向游客出租。青龍頭村將走一條旅游經(jīng)濟(jì)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的道路。

就在雙方合作剛剛開始之際，2006年2月，新華社受權(quán)播發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》。

2006年2月，新華社受權(quán)播發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》。

2006年2月，新農(nóng)村建設(shè)文件發(fā)布之際，舊村改造方案經(jīng)全體村民大會(huì)表決同意?！扒帻堫^村新農(nóng)村辦公室”隨即成立。在村中人看來，新農(nóng)村建設(shè)的主體，當(dāng)然是農(nóng)民自己。農(nóng)民有權(quán)力利用手中惟一的資源，按照文件中的“民主商議、量力而行”精神，過上自己想要的生活。

這份方案的交易對(duì)這個(gè)村的村民來說是正當(dāng)其時(shí)。

根據(jù)青龍頭村舊村改造協(xié)議，開發(fā)商為村民支付的總成本為4500萬元。若以樓面地價(jià)為單位，60000平方米商品房的平均地價(jià)僅為750元／平方米，建成后的別墅售價(jià)預(yù)計(jì)在3500元／平方米左右，開發(fā)商在這一項(xiàng)目上可獲利1500萬元，收益頗豐。而村民出讓土地的回報(bào)，是每人可得到回遷房和經(jīng)營性用房各40平方米。

其中，回遷房售價(jià)1200元／平方米，村民的舊房還可作價(jià)充抵房款。

劉志說，回遷房的面積可以選擇，可多可少。經(jīng)營性用房則可要也可不要，如果不要，村“新農(nóng)村辦公室”還將以每平方米2000元的價(jià)格回購。

一家五口的村民魏鳳生，在這次合作中，就將購置160平方米的別墅。由于舊房拆遷作價(jià)，再加上5萬元的搬家費(fèi)，基本上與購房款持平。此外，魏鳳生一家還得到了200平方米經(jīng)營性用房回購后的40萬元。

也就是說，全家以原有的每人半畝土地和舊房為價(jià)，將得到住上別墅的收益和一次性約40萬元的凈收益。

除此之外，全村約180名村民，還能獲得開發(fā)商提供承諾的80萬醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)金，和每位村民1萬元的裝修款。

一些農(nóng)戶還將分配到生態(tài)農(nóng)業(yè)大棚。

與此同時(shí)，開發(fā)商承諾：為村中修建一條公路、建設(shè)醫(yī)療室、物業(yè)、村委會(huì)等公建住房。

除此之外，村里還將擁有經(jīng)營性別墅項(xiàng)目10％的經(jīng)營股份，并將分享開發(fā)商商品房銷售總金額2％的提成，用于村民新住宅基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。

對(duì)2005年人均年收入不足5000元的青龍頭村來說，能得到這些收益，很多村民很高興，以為從此可以邁入小康生活。

對(duì)于北京金地雅房地產(chǎn)開發(fā)有限公司來說，這份方案的獲利也頗為不菲：除了開發(fā)商將為村民建設(shè)40畝土地的住宅別墅之外，青龍頭村剩余的304畝地將全部納入開發(fā)規(guī)劃：其中，商品性(出售別墅6000平方米)和經(jīng)營性(出租)別墅8000平方米。

別墅項(xiàng)目叫做“千湖庭院”，定位為“旅游、度假、休閑”產(chǎn)品。項(xiàng)目一期計(jì)劃2006年年底入住，二期2007年5月入住。

“青龍湖畔，善水養(yǎng)生”的巨幅廣告牌就此在青龍湖畔矗立起來。

叫停小產(chǎn)權(quán)

2006年5月，北京市規(guī)劃委員會(huì)借助衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)，青龍頭村正在修建別墅。隨后，青龍頭村便收到了關(guān)于停工的警告，但是別墅修建并沒有停。截至拆除前的3月份，別墅已經(jīng)建了144棟。

2007年3月中旬，北京房山區(qū)宣傳部組織的宣傳隊(duì)進(jìn)入村中，希望大家不要干擾政府的強(qiáng)制拆除。

北京市委宣傳部向本刊記者提供的新聞稿顯示，對(duì)開工建設(shè)的144棟違法別墅，“拆除85棟，沒收59棟，責(zé)令退還建設(shè)別墅區(qū)范圍內(nèi)非法占用的集體土地4．7畝，并對(duì)建設(shè)、施工單位及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行了罰款?！?/p>

新聞稿稱，該項(xiàng)目“由房山區(qū)青龍頭村村民委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社與北京金地雅房地產(chǎn)開發(fā)有限公司合作，在未辦理任何立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、建設(shè)審批手續(xù)的情況下，開工建設(shè)144棟各類建筑物?！?/p>

本刊發(fā)現(xiàn)，被拆除的85棟別墅確實(shí)位于青龍湖(水庫)大壩的泄洪區(qū)，而“沒收”的59棟別墅，則是為村民改造提供的別墅住房，屬于村宅基地建設(shè)。

至于“責(zé)令退還”的4．7畝土地，來自臨村崇各莊村——由于別墅區(qū)規(guī)劃有一部分跨越了與青龍頭村相鄰的崇各莊村，青龍頭村為此用耕地?fù)Q取了這部分規(guī)劃內(nèi)的崇各莊村的坡地，大概有4．7畝，并予以地上種植物補(bǔ)助。

北京市國土局一位官員對(duì)本刊記者稱，下一步政府將繼續(xù)加大對(duì)別墅違法占地的查處力度?！邦愃魄Шピ哼@樣的鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)別墅的存在，和當(dāng)?shù)卣睦嬗嘘P(guān)?！边@位官員說。

小產(chǎn)權(quán)的地盤有多大?

此番青龍頭村別墅的被拆除，掀開了北京市今年處理小產(chǎn)權(quán)房的序幕。

3月12日，北京市建委發(fā)布了鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)別墅購買的風(fēng)險(xiǎn)警示。

6月18日，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于購買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》，明確表示“城市居民不要購買在集體土地上建設(shè)的房屋”，劍指小產(chǎn)權(quán)房。

6月22日，國務(wù)院召開電視電話會(huì)議，部署開展第二次全國土地調(diào)查。這被業(yè)內(nèi)稱為全面清查小產(chǎn)權(quán)房的政策指引?！氨仨毎艳r(nóng)村建設(shè)用地尤其是農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀搞清楚?！彪娫挄?huì)議上，國土資源部一位負(fù)責(zé)人指出。

電話會(huì)議結(jié)束的第三天，北京市率先在全國開始“征討”小產(chǎn)權(quán)房。該市國土資源局局長(zhǎng)安家盛在一次活動(dòng)中表示，北京已經(jīng)部署開展在全市范圍內(nèi)調(diào)查“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”“小產(chǎn)權(quán)”等違規(guī)土地開發(fā)建設(shè)，違規(guī)開發(fā)建設(shè)的要停工停售。

該局表示，一些打著新農(nóng)村建設(shè)或新村建設(shè)名義的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，多屬違規(guī)開發(fā)建設(shè)。

它們對(duì)外銷售則打著“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”“孫產(chǎn)權(quán)”的幌子?！斑@是違法違規(guī)的行為，而購買者也得不到法律保護(hù)?！卑布沂⒄f。

7月12日，國土資源部地籍司一位工作人員在電話中對(duì)本刊表示，在第二次全國土地調(diào)查中，將全面查清農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)權(quán)屬狀況?！靶‘a(chǎn)權(quán)房也是調(diào)查對(duì)象。”

6月28日，鄭州市政府發(fā)布了《關(guān)于依法處理利用集體土地從事違法建設(shè)的通告》?！锻ǜ妗反叽俑黝惱眉w土地從事違法建設(shè)行為的單位及個(gè)人盡快“自首”，于7月10日前自行向各區(qū)人民政府及國土資源部門報(bào)告并接受處理。

7月1日，西安市建委、市規(guī)劃局、市國土資源局、市房管局發(fā)布聯(lián)合通告，對(duì)占用集體土地從事房地產(chǎn)開發(fā)的典型違法建設(shè)項(xiàng)目——“學(xué)府新苑”的建設(shè)、監(jiān)理、設(shè)計(jì)單位依法進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。開啟全市“小產(chǎn)權(quán)房”專項(xiàng)治理活動(dòng)的序幕。

據(jù)新華社報(bào)道，迫于壓力，河北省石家莊市將自去年10月開始實(shí)施的“小產(chǎn)權(quán)房”辦證試點(diǎn)工作暫停，并且向公眾重申，集體土地上建起的“小產(chǎn)權(quán)房”，只能在村民內(nèi)部流通，不能上市交易。

據(jù)中大恒基春節(jié)后出具的一份統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，目前北京400余個(gè)在售樓盤中，小產(chǎn)權(quán)樓盤約占市場(chǎng)總量的18％。也就是說，北京約有小產(chǎn)權(quán)樓盤72個(gè)。

何謂“小產(chǎn)權(quán)房”？

目前社會(huì)上對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房有不同的解釋，最通常的說法是按房屋權(quán)屬證明的發(fā)證機(jī)關(guān)來區(qū)分。即由國家統(tǒng)一制作發(fā)放房屋所有權(quán)證和國有土地使用權(quán)證的叫“大產(chǎn)權(quán)”房；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)私自制作發(fā)放的“房屋所有權(quán)證”甚至“榮譽(yù)村民證書”的，則被稱作“小產(chǎn)權(quán)”房，也叫“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”或“特產(chǎn)權(quán)”。

但傳統(tǒng)意義上所講的小產(chǎn)權(quán)房，乃是泛指產(chǎn)權(quán)不全、或者產(chǎn)權(quán)受到限制的住房。包括經(jīng)濟(jì)適用房、集資與合作建房及廉租房，均因其產(chǎn)權(quán)的不完整而被稱作為小產(chǎn)權(quán)房。顯然，現(xiàn)在熱論中的小產(chǎn)權(quán)房，另有其特定的狹義角度。

根據(jù)建設(shè)部風(fēng)險(xiǎn)提示的指向，當(dāng)前所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，一般是指“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”。即在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金等費(fèi)用向集體組織之外的居民銷售，并且其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)。

具體而言，鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房又分為兩種，一種是在農(nóng)村建設(shè)用地和可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地上所建的房屋，一種是在耕地或基本農(nóng)田上所建的房屋。

根據(jù)我國現(xiàn)行的土地管理法，建設(shè)使用農(nóng)村集體土地，法律規(guī)定只有四種情況：一是用于農(nóng)民的宅基地；二是農(nóng)村公共建設(shè)用地；三是農(nóng)村興辦的村企業(yè)或者聯(lián)營企業(yè)用地；四是根據(jù)《擔(dān)保法》，使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)。但現(xiàn)有土地管理法，卻并未明文禁止農(nóng)村集體土地上建設(shè)房屋的出售問題。

占用耕地或者基本農(nóng)田建設(shè)房屋則屬于另外一種情況。首先，占用耕地進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)的，需要符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地總體利用規(guī)劃；必須取得縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)；占用耕地的，必須先對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行整理，增加有效耕地面積；如果沒有經(jīng)過這些手續(xù)就在耕地上建設(shè)鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房屋，可能是違法的。而且，基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，必須經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)；占用土地超過70公頃的，也必須經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)。如果占用基本農(nóng)田改變土地使用用途，還必須經(jīng)過轉(zhuǎn)用，同時(shí)經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)，否則按照現(xiàn)行法律法規(guī)就是違法的。