黃光毅　朱　靜　錢箐旎

[摘 要]地方人大的任免權(quán)是地方人大權(quán)力的重要組成部分，如何正確行使人民賦予人大代表的任免權(quán)，首先必須明確任命與罷免之間的關(guān)系。本文立足于相關(guān)的法律及近年來對(duì)地方人大任免權(quán)行使的積極探索，力圖闡明任命與罷免之間是形式與內(nèi)容的關(guān)系，兩者相輔相成，缺一不可。

[關(guān)鍵詞]地方人大任免權(quán)

地方人大的任免權(quán)主要是指各級(jí)地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員及其組成人員進(jìn)行選舉、批準(zhǔn)任命、罷免、免職、撤職等的權(quán)力。行使任免權(quán)的具體形式有選舉、決定人選、決定代理人選、決定任命、任命、推選、通過人選、補(bǔ)選、補(bǔ)充任命、批準(zhǔn)任命、接受辭職、罷免、撤銷職務(wù)等13種?？偫▉碚f，地方人大的任免權(quán)主要包括任命和罷免兩個(gè)方面的權(quán)力。本文中涉及到的任命，是指廣義上的任命，即包括選舉、決定人選、決定代理人選、決定任命、任命、推選、通過人選、補(bǔ)選、補(bǔ)充任命和批準(zhǔn)任命；而罷免則包括接受辭職、罷免和撤銷職務(wù)（包括免職和撤職）。任命與罷免之間的關(guān)系，筆者認(rèn)為是形式與內(nèi)容的關(guān)系：任命是地方人大任免權(quán)行使的外在形式；罷免則是其實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

一、任命是任免權(quán)行使過程中的外在形式

根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）的規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)的任命對(duì)象是：選舉省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)，自治區(qū)主席、副主席，市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)，縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)，鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)；而地方各級(jí)人大常委會(huì)作為地方人大閉會(huì)期間的代行部分職權(quán)機(jī)關(guān)，則有權(quán)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，決定本級(jí)人民政府副職的個(gè)別任命。因此，就現(xiàn)行法規(guī)來看，地方人大（包括其常委會(huì)，以下同）的選舉范圍僅限于政府的正副職領(lǐng)導(dǎo)人，其余的如政府秘書長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、主任、科長(zhǎng)等行政職位則皆為決定范圍。而選舉和決定是有本質(zhì)上的區(qū)別的：選舉是指可以由選舉者提出候選人并且可有選擇性投票決定被選人；決定人選既不能由選舉者提名候選人，也不能有選擇性地投票，只是對(duì)法定提名人提出的人員表示同意或反對(duì)。廣泛的決定權(quán)與狹小的選舉權(quán)決定了地方人大行使本身“自由意志”即由人大本身提出候選人的空間非常小。考慮到領(lǐng)導(dǎo)班子的工作開展與目前人大代表兼職化的情況，其實(shí)決定的廣泛與選舉的狹隘是必然的。張友漁先生在談到1954年憲法草案中關(guān)于人大的選舉權(quán)與任命權(quán)區(qū)別時(shí)說：“任命和選舉不同。任命就是只能對(duì)提出的人，表示同意或不同意，如多數(shù)人不同意，必須由全國(guó)人民代表大會(huì)另提人選重新表決，不可能選舉出沒有被提名的人。任命適用于權(quán)力比較集中的機(jī)關(guān)，選舉適用于民主性較大的機(jī)關(guān)。”[1]因此，地方人大對(duì)“一府兩院”的組成人員行使的任命權(quán)在很大程度上是象征性的。

另一方面，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部考察職能的各級(jí)黨委組織部有著詳盡的考察程序，可以確保在認(rèn)真執(zhí)行考察內(nèi)容的前提下，對(duì)提請(qǐng)任命的對(duì)象有全面客觀的了解。目前階段，黨委組織部考察任免干部的內(nèi)容一般包括干部的德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面。首先通過民主推薦或民主評(píng)議，廣泛聽取各方面的意見；然后確定被考察人選并進(jìn)行考察，由黨委常委或黨委全體委員會(huì)確定人選，報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，上級(jí)黨委組織部門考察后，提請(qǐng)黨委審批。再向人大常委會(huì)黨組和向常委會(huì)組織人員中的黨員介紹人事安排方案，聽取意見，并同民主黨派協(xié)商。最后向大會(huì)主席團(tuán)或常委會(huì)主任會(huì)議提交推薦書，介紹被推薦人的基本情況，說明推薦理由。[2]由此不難看出，黨委組織部的考察具有持續(xù)性、專門性和規(guī)范性三個(gè)特征，單從程序規(guī)范上看，承認(rèn)黨委組織部有推薦權(quán)，就要承認(rèn)其考察權(quán)。盡管地方人大在近年的工作中探索出任前公示、任前法律考試、任前考察、發(fā)表施政演說和任后宣誓[3]等新的任前考察形式，但無論從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員專職化程度、必要考察時(shí)間還是規(guī)范性程序幾個(gè)方面看，地方人大現(xiàn)階段都很難具備條件從事候選干部的考察工作。.

作為任免權(quán)的重要組成部分，任命雖然是形式，但并不是可有可無的，相反，是必須的?！皩?duì)于每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，人民代表大會(huì)對(duì)他們的選舉任命，也是接受一次民主法制教育的洗禮，使他們明白無誤的知道，人民是他們的權(quán)力之源，必要的程序是他們權(quán)力合法性依據(jù)，權(quán)力只有依法才能獲取，從而促使他們更珍惜手中的權(quán)力，注意依法行使，增強(qiáng)他們的人民代表大會(huì)意識(shí)、民主意識(shí)和群眾意識(shí)，使他們自覺地把權(quán)力用于為人民服務(wù)”。

二、罷免是任免權(quán)行使過程中的實(shí)質(zhì)內(nèi)容

與任命權(quán)相比，罷免權(quán)雖然作為任免權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，卻長(zhǎng)期被人們所忽視?！霸跊Q定制度下，經(jīng)過人大批準(zhǔn)的官員完全可能被提名者調(diào)任新的職務(wù)或被免職。人大在此情形下，不過是事后的追認(rèn)而已”。事實(shí)上，從《地方組織法》的規(guī)定可以看出，與任命的程序相比，關(guān)于罷免的規(guī)定少得可憐：僅有第十條，二十六條與第二十七條對(duì)罷免與辭職做出了規(guī)定，排除辭職的條款，事實(shí)上，只有兩條罷免程序的規(guī)定。而與之相比是二十一至二十五條的詳細(xì)的選舉規(guī)定，而且是罷免程序規(guī)定本身又為地方人大行使罷免權(quán)力設(shè)置了相應(yīng)的限制：

（一）《地方組織法》二十六條規(guī)定：主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)或者十分之一以上代表聯(lián)名，可以提出對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員、人民政府組成人員、人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)的罷免案……罷免案應(yīng)當(dāng)寫明罷免理由。事實(shí)上，由兼職的、專業(yè)化程度不高的人民代表對(duì)行政、司法系統(tǒng)這種專業(yè)性如此之強(qiáng)的部門干部提出詳細(xì)具體的罷免理由，幾乎是不可能的事情：因?yàn)槿绻胍〉迷敿?xì)的罷免理由，就需要進(jìn)行相關(guān)資料的搜集，而地方人大目前并沒有專門的機(jī)構(gòu)或工作人員從事此類工作，僅靠代表個(gè)人或數(shù)個(gè)代表聯(lián)合去搜集，都是難以取得實(shí)效的。因此，罷免權(quán)實(shí)際上成為了一項(xiàng)令地方人大“尷尬”的權(quán)力。

（二）《地方組織法》二十六條規(guī)定同時(shí)規(guī)定：向縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)提出的罷免案，由主席團(tuán)交會(huì)議審議后，提請(qǐng)全體會(huì)議表決；或者由主席團(tuán)提議，經(jīng)全體會(huì)議決定，組織調(diào)查委員會(huì)，由本級(jí)人民代表大會(huì)下次會(huì)議根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告審議決定。然而，關(guān)于調(diào)查委員會(huì)應(yīng)該如何組織，由誰負(fù)責(zé)以及該委員會(huì)能在多大的權(quán)力范圍內(nèi)活動(dòng)都沒有詳細(xì)的法律規(guī)定。另外，雖然罷免、免職和撤職都被歸為罷免的內(nèi)容，但事實(shí)上這三者是有區(qū)別的，而且在《地方組織法》的規(guī)定中，是將上述三種不同的去職情況做了區(qū)分的。因此，筆者認(rèn)為，既然法律對(duì)三種去職情況做了區(qū)分，在對(duì)待不同性質(zhì)的情況時(shí)，就應(yīng)該有不同的程序：地方人大選舉的正職領(lǐng)導(dǎo)人，應(yīng)當(dāng)遵循二十六條規(guī)定的內(nèi)容；但對(duì)于免職和撤職的情況，由于該職位的任命是由法定提名人提請(qǐng)的，因此在免職和撤職的程序中也應(yīng)該有相應(yīng)的提請(qǐng)免職或撤職的一級(jí)機(jī)構(gòu)詳細(xì)陳述理由的環(huán)節(jié)。

其實(shí)，罷免權(quán)相對(duì)于任命權(quán)更加重要。人大掌握著官員的政治前途，可以隨時(shí)撤換不稱職的官員，這是馬克思和恩格斯在當(dāng)初提出的新型無產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政權(quán)不同于舊有的資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政權(quán)的顯著特點(diǎn)之一。此外，罷免權(quán)的有效行使，可以防止權(quán)力過多的集中在同一個(gè)人或同一個(gè)集團(tuán)手中。鄧小平同志說：“權(quán)力不宜過分集中。權(quán)力過分集中，妨礙社會(huì)主義民主和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個(gè)重要原因?！睘榇?，《地方組織法》規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員和由它選出的人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)。罷免人民檢察院檢察長(zhǎng)，須報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。而地方各級(jí)人大常委會(huì)則有權(quán)在本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院正職領(lǐng)導(dǎo)人因故不能擔(dān)任職務(wù)的時(shí)候，從本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理的人選。[4]這正是體現(xiàn)地方人大罷免權(quán)威力的條款。合理有效的行使罷免權(quán)，并不是否認(rèn)組織部門對(duì)干部的考察結(jié)果。候選干部經(jīng)過地方組織部的詳細(xì)考察，應(yīng)該承認(rèn)，在考察工作到位的情況下，候選干部的素質(zhì)是有保證的。但從近年來發(fā)生的各類腐敗案件不難看出，相當(dāng)數(shù)量的干部都是上任后才倒在了敵人的“糖衣炮彈”下的。因此，隨時(shí)監(jiān)督人民公仆的表現(xiàn)，時(shí)刻提醒他們不要忘記手中權(quán)力的“姓氏”是人民，這才是罷免權(quán)存在的真正意義和目的。因此，學(xué)界研究人大制度的學(xué)者普遍認(rèn)為，任免權(quán)與監(jiān)督權(quán)是密不可分的。黨的十六大報(bào)告指出：“按照黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對(duì)他進(jìn)行監(jiān)督”，“重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)人財(cái)物管理和使用的監(jiān)督”。組織部門通過考察干部掌握其政治前途，人大則通過任免干部掌握其政治命運(yùn)；與錯(cuò)誤的考察一樣，“遲到”的罷免常常令官員違法行為的惡果擴(kuò)大化，同樣直接影響了整個(gè)干部隊(duì)伍在老百姓心目中的形象?！霸诋?dāng)前人事監(jiān)督中,較少使用或不使用處置權(quán),致使一些素質(zhì)低下、不稱職、甚至違法亂紀(jì)的干部得不到及時(shí)、有效的處置，影響了干部隊(duì)伍素質(zhì)的提高?！?/p>

另一方面，地方人大有效、審慎的行使罷免權(quán)，又是維系一地政局穩(wěn)定的關(guān)鍵。朱熹認(rèn)為，為政在于得人。[5]既然我們的干部是政治制度和公共政策的實(shí)施者，特定職位的干部被罷免，有時(shí)候?qū)Ξ?dāng)?shù)卣值挠绊懮踔量梢杂谩皠?dòng)蕩”來形容。當(dāng)人們反思文化大革命中大批干部紛紛被打倒的現(xiàn)實(shí)時(shí)，是否意識(shí)到這是從國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的首先癱瘓開始的呢？然而在任命權(quán)不斷被創(chuàng)新的歷程中，人們卻忽略了對(duì)罷免權(quán)的創(chuàng)新，以至于今天的罷免權(quán)對(duì)于地方人大來說，還在很大程度上是個(gè)“裝飾品”。

三、任命與罷免相輔相成，缺一不可

其實(shí)，作為一項(xiàng)權(quán)力的兩個(gè)方面，任命權(quán)和罷免權(quán)是密不可分的。任命權(quán)是不可或缺的形式，它令候選干部時(shí)刻牢記自身權(quán)力的來源；罷免權(quán)則作為任免權(quán)的實(shí)際內(nèi)容，是地方人大監(jiān)督干部的有力手段。對(duì)于二者的探索，應(yīng)該是并行不悖的，尤其是對(duì)于罷免權(quán)的行使上。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下三個(gè)具體方面完善任免權(quán)的行使：

1．明確規(guī)范罷免、免職和撤職的程序，參照任命程序的設(shè)置，相應(yīng)的制定適用于罷免、免職和撤職的程序。

2．嘗試在任免權(quán)行使過程中引入擱置權(quán)[6]，形成對(duì)黨委提名權(quán)的含蓄制約。

3．與任命的透明化相對(duì)，可以在罷免中引入透明化的概念，對(duì)被提請(qǐng)人進(jìn)行詳細(xì)的政歷、政績(jī)公開，確保罷免結(jié)果的科學(xué)性。甚至可以在罷免程序中引入與競(jìng)選演說相同的免職述職演說，不但在辭職時(shí)要述職，就是被罷免、被免職的人也必須把任內(nèi)的工作清楚的交代。

參考文獻(xiàn)

[]張友漁著，《憲政論叢》（下冊(cè)），群眾出版社，1986年版，P45

[2]蔡定劍著，《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社，2003年6月第四版，P348

[3]趙景亮著，《與時(shí)俱進(jìn)的地方人大地方人大常委會(huì)行使人事任免權(quán)回眸》，載《中國(guó)改革·農(nóng)村版》，2003年第9期，P31

[4]蔡定劍著，《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社，2003年6月第四版，P340

[5]朱熹：《中庸章句集注》

[6]黃光毅、劉家燁著，《再論地方人大常委會(huì)任免事項(xiàng)中擱置權(quán)的行使》，載《人大研究》2006年第4期(總第172期)，P14

作者簡(jiǎn)介：黃光毅，男，朱靜，女，西南交通大學(xué)人文社科學(xué)院馬克思主義理論與思想政治教育專業(yè)碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政治與行政；錢箐旎，女，西南交通大學(xué)人文社科學(xué)院政治學(xué)專業(yè)05級(jí)本科生。