趙　輝

[摘 要]2005年6月24日，黑龍江省衛(wèi)生廳修改后的《黑龍江省母嬰保健條例》經(jīng)省人大常委會(huì)審議通過，并開始施行。該《條例》的公布施行意味著黑龍江省成為自２００３年１０月１日實(shí)行自愿婚檢以來，我國(guó)第一個(gè)恢復(fù)強(qiáng)制婚檢制度的省份。該條例引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和爭(zhēng)議，甚至有五位公民就該條例的合法性問題向全國(guó)人大常委會(huì)上書提請(qǐng)立法審查，從而將對(duì)該問題的討論推向深入。該事件過去已一年有余，但國(guó)家有關(guān)部門至今仍未給出一個(gè)權(quán)威的結(jié)論，更使得這場(chǎng)關(guān)于立法合理性的爭(zhēng)論愈加持久而富有懸念。筆者希望從法學(xué)視角對(duì)這一現(xiàn)象加以分析，探尋其背后所隱藏的深層次矛盾和問題，剖析我國(guó)現(xiàn)行立法程序上的弊端，并對(duì)此提出自己的一些淺陋的觀點(diǎn)和看法。

[關(guān)鍵詞]婚檢立法違法行政法規(guī)地方性法規(guī)立法程序

一、“黑龍江強(qiáng)制婚檢現(xiàn)象”隱藏的深層次矛盾和沖突

黑龍江恢復(fù)強(qiáng)制婚檢制度所引發(fā)的社會(huì)各界的廣泛爭(zhēng)議，主要表現(xiàn)在三個(gè)層面上，即醫(yī)學(xué)層面、公共政策層面以及法律層面。醫(yī)學(xué)角度爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中在諸如疾病傳播遺傳、新生兒出生缺陷等社會(huì)問題的加劇與自愿婚檢制度有無直接聯(lián)系，實(shí)行強(qiáng)制婚檢是否就可以避免這些問題的出現(xiàn)。從社會(huì)公共政策層面考量強(qiáng)制婚檢現(xiàn)象，更多是對(duì)政府公共政策決策機(jī)制的批判，認(rèn)為“黑龍江強(qiáng)制婚檢現(xiàn)象”暴露了公共政策公信力的缺損。在強(qiáng)制婚檢是否取消問題上，基于強(qiáng)制婚檢制度實(shí)施過程中出現(xiàn)的亂收費(fèi)以及敷衍了事問題加之當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)以人為本、尊重人權(quán)等社會(huì)大背景因素，國(guó)家最終還是取消了強(qiáng)制婚檢。實(shí)踐表明該決策是盲目的，缺乏深入論證和相關(guān)配套措施。許多地方政府及社會(huì)公眾對(duì)自愿婚檢制度提出質(zhì)疑，要求恢復(fù)強(qiáng)制婚檢成為主流。我國(guó)政府某些決策是官員決策，看上去很具人文關(guān)懷，實(shí)質(zhì)是“想當(dāng)然”決策，具有很大的隨意性。而決策的隨意性對(duì)國(guó)家政策公信力的損害是非常嚴(yán)重的，不僅付出過多的社會(huì)成本，同時(shí)也降低了政策法律的權(quán)威性與穩(wěn)定性?！昂邶埥瓘?qiáng)制婚檢現(xiàn)象”的出現(xiàn)顯露出我國(guó)公共政策決策機(jī)制的幼稚和不成熟，至少在婚檢制度問題上是這樣。

以法律視角審視“黑龍江強(qiáng)制婚檢現(xiàn)象”所引發(fā)的爭(zhēng)議相比前兩個(gè)層面則更加深遠(yuǎn)和激烈。概括起來，贊同恢復(fù)強(qiáng)制婚檢的學(xué)者認(rèn)為強(qiáng)制婚檢符合《母嬰保健法》第12條的規(guī)定：“男女雙方在結(jié)婚登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)持有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明或者醫(yī)學(xué)鑒定證明”；也體現(xiàn)了《婚姻法》關(guān)于“患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不適合結(jié)婚的禁止結(jié)婚”這一規(guī)定的基本精神。從效力上說，前述兩法均高于國(guó)務(wù)院發(fā)布的《婚姻登記條例》。根據(jù)《立法法》有關(guān)精神，《婚姻法》、《母嬰保健法》屬于上位法，《婚姻登記條例》屬于下位法。從法理學(xué)角度講，《婚姻法》、《母嬰法》對(duì)《婚姻登記條例》具有約束與監(jiān)督效力，《婚姻登記條例》不能與二法發(fā)生沖突。[1]黑龍江省根據(jù)本地實(shí)際情況，援引《母嬰保健法》制定地方性法規(guī)，施行強(qiáng)制婚檢制度是完全符合法律規(guī)定的。即《婚姻法》規(guī)定患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病應(yīng)當(dāng)禁止結(jié)婚；《母嬰保健法》也規(guī)定，醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為公民提供婚前保健服務(wù)，按照《中華人民共和國(guó)立法法》下法服從上法原則，《條例》應(yīng)服從法律，強(qiáng)制婚檢應(yīng)該恢復(fù)，《黑龍江省母嬰保健條例》是合法并具有法律效力的。而反對(duì)者認(rèn)為憲法具有最高法律效力，而法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章，行政法規(guī)效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。因此，國(guó)務(wù)院頒布的《婚姻登記條例》的法律效力要高于黑龍江省人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，《黑龍江省母嬰保健條例》規(guī)定的強(qiáng)制婚檢違背了國(guó)務(wù)院的《婚姻登記條例》，不具有法律效力。爭(zhēng)論雙方的觀點(diǎn)乍一看讓人感到很困惑，一個(gè)地方法規(guī)帶來了兩種截然不同的觀點(diǎn)和結(jié)論，讓人們仿佛進(jìn)入了法律的迷宮，部分學(xué)者的分析揭示了造成這一結(jié)果的原因，根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，而法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。國(guó)務(wù)院制定的婚姻登記條例從法律效力上說，顯然高于黑龍江省人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。所以，單純從行政法規(guī)與地方性法規(guī)的關(guān)系來看，黑龍江省人大常委會(huì)制定的母嬰保健條例不得違背國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，否則，該地方性法規(guī)無效。但問題的復(fù)雜性在于黑龍江省人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)具有法律依據(jù)。因?yàn)槲覈?guó)《母嬰保健法》明確規(guī)定：“準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方，應(yīng)當(dāng)接受婚前醫(yī)學(xué)檢查和婚前健康教育，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機(jī)關(guān)辦理結(jié)婚登記”。根據(jù)立法法的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)制定的《母嬰保健法》作為法律，其效力高于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)。正因?yàn)槿绱?，黑龍江省人大常委?huì)繞開了國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，直接援引全國(guó)人大常委會(huì)制定的《母嬰保健法》作為立法依據(jù)，而這樣一來，就將國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)置于尷尬境地。

《母嬰保健法》的出臺(tái)背景是為了適應(yīng)我國(guó)計(jì)劃生育的基本國(guó)策，促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育、提高人口素質(zhì)；《婚姻法》是調(diào)整婚姻家庭關(guān)系的法律；《婚姻登記條例》是規(guī)定婚姻登記的條件、程序等一系列問題的行政法規(guī)。3個(gè)法律法規(guī)的調(diào)整范圍存在著本質(zhì)不同，作為地方性法規(guī)的《黑龍江省母嬰保健條例》作出和上位法《母嬰保健法》一致的規(guī)定，符合法制統(tǒng)一的原則，但隨后規(guī)定的“憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機(jī)關(guān)辦理結(jié)婚登記?；橐龅怯洐C(jī)關(guān)在辦理結(jié)婚登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)并留存男女雙方婚前醫(yī)學(xué)檢查證明。沒有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明的不予辦理結(jié)婚登記”超出了該地方法規(guī)的調(diào)整范圍，而且與《婚姻登記條例》中取消“強(qiáng)制婚檢”的規(guī)定相悖。 《婚姻登記條例》屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，而《黑龍江省母嬰保健條例》則是省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)，法律效力低于《婚姻登記條例》，按照《立法法》規(guī)定，該省在對(duì)《黑龍江省母嬰保健條例》進(jìn)行修改時(shí)，發(fā)現(xiàn)該條例中關(guān)于強(qiáng)制婚檢的規(guī)定與國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)相悖時(shí)，該省人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或廢止。[2]但遺憾的是，該省人大常委會(huì)并沒有這樣做，此時(shí)，就應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)依法撤銷這部地方性法規(guī)或其中的某一條款。

筆者贊同以上學(xué)者關(guān)于三種法律之間矛盾對(duì)立及其產(chǎn)生原因的分析，但筆者不能茍同其解決該問題的方式，也許由全國(guó)人大常委會(huì)依法撤銷的方式在短時(shí)間內(nèi)可以化解該矛盾，但是筆者認(rèn)為這僅是權(quán)宜之計(jì)，并非解決該問題的根本方法。以上學(xué)者在分析中有意無意地回避了一個(gè)問題，即只是分析了《黑龍江省母嬰保健條例》是省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)，法律效力低于《婚姻登記條例》，應(yīng)屬違法立法，其實(shí)國(guó)務(wù)院的《婚姻登記條例》作為行政法規(guī)同樣違反了全國(guó)人大常委會(huì)制定的《母嬰保健法》的強(qiáng)制性規(guī)定，也屬于違法立法。因此筆者認(rèn)為“黑龍江強(qiáng)制婚檢現(xiàn)象”的出現(xiàn)并非立法技術(shù)原因，而是立法體制因素。我們就“黑龍江強(qiáng)制婚檢現(xiàn)象”進(jìn)行爭(zhēng)論不應(yīng)局限于是非的問題，更重要的是探詢一種從根本上解決問題的途徑，防止類似現(xiàn)象的再次發(fā)生，避免司法資源和社會(huì)資源的浪費(fèi)。

這次“黑龍江強(qiáng)制婚檢現(xiàn)象”折射了我國(guó)立法程序上的許多缺陷，主要表現(xiàn)在：第一，從我國(guó)法律法規(guī)的制定實(shí)踐看，法規(guī)起草主體較單一，全國(guó)人大及其常委會(huì)組織起草和自主起草的法規(guī)數(shù)量偏少，大部分是由各級(jí)政府部門組織起草，人大常委會(huì)在審議各級(jí)政府部門制定的法規(guī)時(shí)，受主客觀因素地影響，往往比較倉(cāng)促，對(duì)有些重要問題研究不夠深入，出臺(tái)的許多法規(guī)在實(shí)踐中遇到了社會(huì)各方面的質(zhì)疑甚至反對(duì)，《婚姻登記條例》便是如此，婚檢制度由強(qiáng)制變?yōu)樽栽负?，帶來了一系列的社?huì)問題，社會(huì)反映也由實(shí)行伊始的贊揚(yáng)之聲變?yōu)榱丝谡D筆伐，也反映了該條例的先天不足。第二，在具體的立法程序中，缺乏必要的各種形式的論證會(huì)以及立法聽證會(huì)、公開征集立法建議等等。“閉門立法”，在立法程序上未充分體現(xiàn)社會(huì)主體的意見。而社會(huì)的高速發(fā)展又要求立法者具備較高的立法效率，導(dǎo)致無法深入調(diào)查研究，公眾的意見得不到充分表達(dá)。這樣倉(cāng)促出臺(tái)的法律法規(guī)難以合乎普遍的正當(dāng)與理性，無法確保法律符合憲法的基本原則和法治的真實(shí)精神。

二、“黑龍江強(qiáng)制婚檢現(xiàn)象”對(duì)我國(guó)立法程序的啟示

要從根本上消除我國(guó)現(xiàn)存的立法程序弊端，實(shí)現(xiàn)立法民主化和科學(xué)化，避免類似法律矛盾問題的出現(xiàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面加以改進(jìn)：

（一）打破單一起草模式，拓寬法規(guī)起草渠道，實(shí)現(xiàn)立法民主化和科學(xué)化。

隨著我國(guó)社會(huì)主義法律體系的初步建立，立法缺失已不再是“依法治國(guó)”的主要矛盾，法律本身是否公平、公正，是否是真正代表了人民共同意愿的“良法”，便日益凸顯出來。長(zhǎng)期以來，立法程序中單一部門起草法規(guī)的模式限制了“良法”的實(shí)現(xiàn)。盡管該模式在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了積極作用，但它更多的是對(duì)立法空間的束縛，導(dǎo)致立法中部門利益傾向突出，直接影響到法律創(chuàng)制的質(zhì)量。另外，政府權(quán)力具有天然膨脹的趨勢(shì)，單純依靠政府職能部門起草法規(guī)，部門權(quán)力的擴(kuò)張及其責(zé)任的規(guī)避就不可避免地會(huì)滲入到地方立法的各個(gè)環(huán)節(jié)。這樣片面強(qiáng)調(diào)部門利益，忽視全局利益，對(duì)自身責(zé)任和義務(wù)有意規(guī)避或只作原則規(guī)定而導(dǎo)致權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡，使國(guó)家和人民利益受到損害，法的“社會(huì)性” 和“人民性”也為“部門性”所取代?！昂邶埥瓘?qiáng)制婚檢現(xiàn)象”中《婚姻登記條例》、《母嬰保健法》以及《黑龍江省母嬰保健條例》之間的矛盾沖突就是這一問題的反映。

（二）應(yīng)積極推進(jìn)立法草案提出的多元化，加快立法工作的民主化進(jìn)程。

我國(guó)各級(jí)立法必須充分體現(xiàn)人民意志，代表公眾的根本利益。長(zhǎng)期以來沿續(xù)的單一立法方式有一定的局限和弊端，表現(xiàn)在：一是社會(huì)各界、各階層民眾缺少提出立法草案的暢通渠道，使民眾更多地參與立法受到限制。二是由于行政機(jī)關(guān)所處地位，使立法工作出現(xiàn)了社會(huì)立法部門化、部門立法利益化，部門利益合法化的傾向，人民意志不能充分體現(xiàn)。要改變這種狀況，應(yīng)在建立立法項(xiàng)目預(yù)告制度基礎(chǔ)上，通過制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，使更多的人能夠成為法律草案的提出者。

（三）法律規(guī)范草案應(yīng)公布于眾，廣泛向社會(huì)各界征求意見。

為推進(jìn)民主與法制的建設(shè)進(jìn)程，提高公眾的法律意識(shí)，動(dòng)員社會(huì)各界積極參與立法工作，使立法更好地體現(xiàn)人民的意志，我們應(yīng)改變當(dāng)前部門和少數(shù)人參與地方立法的現(xiàn)狀。將立法規(guī)劃和法規(guī)草案公布于眾征求意見，使制定的法規(guī)符合大眾的意志和需要。我國(guó)近年來法律草案向社會(huì)公開征求意見的實(shí)踐越來越多，這是我國(guó)立法程序上的重大進(jìn)步。其一，以公眾利益為立法追求的體系模式正在形成。一個(gè)法治、責(zé)任和服務(wù)型政府已漸露頭角。政府動(dòng)輒令行禁止的行政管理，已逐漸走向與公眾平等協(xié)商的共同治理，它折射出政府對(duì)公民與社會(huì)的尊重與服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出了現(xiàn)代政府在構(gòu)建和諧社會(huì)中的角色定位和價(jià)值導(dǎo)向。 其二，反映出公眾法律意識(shí)和權(quán)益意識(shí)的增強(qiáng)。過去，立法是官員的事，與普通人無關(guān)。時(shí)下，這種被動(dòng)接受法治的陳舊觀念正在得到更新，公眾參與管理社會(huì)事務(wù)的熱情十分高漲，這恰是推動(dòng)法治建設(shè)的原動(dòng)力。

（四）逐步建立各級(jí)地方立法的反饋制度。

法律規(guī)范草案在向社會(huì)公布征求意見后，要對(duì)反饋意見認(rèn)真進(jìn)行處理，否則會(huì)影響立法質(zhì)量的提高，同時(shí)也會(huì)挫傷民眾參與立法的積極性。因此，應(yīng)建立完善的反饋制度。法律規(guī)范草案公布后，對(duì)各種渠道上來的意見，應(yīng)分門別類的整理加工，吸納各方面有益的建議，對(duì)不能采納或部分不能采納的原因，應(yīng)公開向社會(huì)公眾說明理由，對(duì)特別重要，但由于某些原因仍不能采納的意見可以考慮逐一向個(gè)體反饋。這樣可以充分尊重和發(fā)揮人民群眾在立法中的民主權(quán)利，調(diào)動(dòng)他們參與立法的積極性，體現(xiàn)立法為民這一宗旨。

（五）建立和完善立法聽證制度。

立法聽證是立法主體在立法過程中聽取相關(guān)組織和個(gè)人的意見，將其作為立法決策的依據(jù)或參考，使立法決策合乎民主和科學(xué)的程序。立法聽證制度精髓在于以形式正義來保證實(shí)質(zhì)正義，以程序公平來保證結(jié)果公平，體現(xiàn)民主政治的基本價(jià)值。實(shí)行立法聽證制度，對(duì)推進(jìn)民主和法治是一種富有效率的途徑。民主和法治建設(shè)是有成本問題的。立法聽證制度，可以在較短的時(shí)限獲取相當(dāng)大范圍的意見。較其他方式獲取的信息更加全面和完整。立法聽證在國(guó)外是很成熟的實(shí)踐和制度，在中國(guó)卻是新事物，它的成長(zhǎng)和完善需要有一個(gè)過程，要進(jìn)一步在實(shí)踐中探索和總結(jié)，把這一制度予以細(xì)化。

（六）要重視法律專家的作用。

立法是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的專業(yè)工作。法律專家參與制定法規(guī)規(guī)章的過程具有特別重要的意義。就起草法規(guī)或者規(guī)章而言，法制部門的工作人員、具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員加上法律專家可能才是一個(gè)最佳的組合。因此，在立法程序中，法律專家參與法規(guī)或者規(guī)章的起草或者咨詢法律專家應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性程序規(guī)則并有相應(yīng)的保障。

這次黑龍江婚檢制度的爭(zhēng)論已過去一年多了，公眾已漸漸淡忘了，但對(duì)于我國(guó)的立法者來說，它不能也不應(yīng)當(dāng)被遺忘。它始終應(yīng)是我國(guó)立法工作的一面鏡子，以后的立法工作應(yīng)以此為鑒。立法是一種專業(yè)的復(fù)雜工作，不能急于求成，不能“閉門造車”，要更多地引入公眾參與機(jī)制，革除立法程序中的一切弊端，提高立法質(zhì)量，減少法規(guī)與法律相抵觸的現(xiàn)象，為維護(hù)國(guó)家法律的權(quán)威性和法制的統(tǒng)一性，這應(yīng)當(dāng)是“黑龍江強(qiáng)制婚檢現(xiàn)象”給我們的最大啟示。

參考文獻(xiàn)

[1]《法規(guī)“打架”都是立法違法惹的禍》，劉武俊，《人大研究》，2005年第10期。

[2]轉(zhuǎn)引自《法規(guī)“打架”都是立法違法惹的禍》，劉武俊，《人大研究》，2005年第10期。

作者簡(jiǎn)介：趙輝，男，（1976-），淮北煤炭師范學(xué)院政法系04級(jí)研究生 ，馬克思主義理論與思想政治教育專業(yè)，研究方向：馬克思主義法學(xué)理論。