張梅琳　牛樹(shù)成

摘要：“9·11”事件后美國(guó)發(fā)起了全球范圍內(nèi)的金融反恐戰(zhàn)，本文介紹了金融反恐的由來(lái)、國(guó)際上關(guān)于金融反恐的標(biāo)準(zhǔn)、世界上主要國(guó)家目前的反洗錢反恐融資(AML／CFT)機(jī)制以及我國(guó)金融反恐的現(xiàn)狀，并分析了金融反恐目前存在的問(wèn)題和困難。

關(guān)鍵詞：“9·11”事件：反洗錢反恐融資；交易報(bào)告制度

中圖分類號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-1894(2007)03－0041-06

從2004年7月1日起，隨著瑞士與經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織之間一項(xiàng)協(xié)定的生效，瑞士銀行業(yè)開(kāi)始禁止匿名轉(zhuǎn)賬，凡在瑞士銀行利用匿名賬戶向國(guó)外匯款超過(guò)一定數(shù)額的客戶，銀行都必須公開(kāi)其真實(shí)身份，實(shí)行了百余年的匿名轉(zhuǎn)賬制度就此告終。究其原因，就在于2001年“9·11”事件后掀起了一股美國(guó)主導(dǎo)的以反洗錢為主要內(nèi)容的全球金融反恐浪潮。

一、金融反恐產(chǎn)生背景

“9·11”事件的爆發(fā)掀起了以反洗錢為核心的全球金融反恐高潮。美國(guó)政府不僅要在政治、軍事、情報(bào)這3個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)上剿滅恐怖組織，還在第四戰(zhàn)場(chǎng)金融領(lǐng)域，發(fā)起了一場(chǎng)在全球范圍內(nèi)斷絕恐怖組織資金來(lái)源的金融反恐活動(dòng)。在美國(guó)國(guó)內(nèi)，政府通過(guò)了新的更嚴(yán)格的立法。2001年10月24日美國(guó)參眾兩院通過(guò)了新的反洗錢立法，擴(kuò)大了中央情報(bào)局(CIA)的國(guó)內(nèi)權(quán)力，將司法部的權(quán)力延伸到海外特別領(lǐng)地；放松了有關(guān)銀行保密的法律；禁止美國(guó)銀行與離岸“殼”銀行的業(yè)務(wù)合作；削減了國(guó)內(nèi)銀行與代理行之間客戶的業(yè)務(wù)。在新的法律框架下，銀行被有效地塑造成了執(zhí)法機(jī)構(gòu)，它有責(zé)任證實(shí)客戶的身份及其資金的來(lái)源。

在國(guó)際上，相關(guān)的國(guó)際組織如金融行動(dòng)特別工作組(FATF)也制定了反恐融資的標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)的主導(dǎo)和影響下，各國(guó)正在謀求建立反洗錢同盟，有150多個(gè)國(guó)家承諾在反恐融資方面與美國(guó)合作，其中81個(gè)國(guó)家采取了實(shí)際行動(dòng)，包括凍結(jié)可疑資產(chǎn)；通過(guò)新的反洗錢法律，實(shí)行更為嚴(yán)厲的法規(guī)；FATF“名譽(yù)與羞恥”黑名單的19國(guó)中，16國(guó)已經(jīng)修訂了銀行法和金融法規(guī)。自此，金融反恐在全球范圍內(nèi)蔓延和展開(kāi)。

二、金融反恐與反洗錢的關(guān)系

金融反恐與反洗錢的聯(lián)系反映在：通過(guò)洗錢活動(dòng)獲得資金是恐怖組織融資的一種主要手段，所以金融反恐從提出之初就沿用了反洗錢的具體措施和制度。因此提及金融反恐不可避免地要涉及反洗錢，從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，也是主要在原有的反洗錢的基礎(chǔ)上賦予了新的反恐融資的內(nèi)容，金融反恐成了各國(guó)反洗錢的一項(xiàng)重要活動(dòng)。

“9·11”事件后美國(guó)政府很快采取行動(dòng)，利用其以往成熟的反洗錢網(wǎng)絡(luò)與豐富的經(jīng)驗(yàn)，迅速查明并凍結(jié)了涉嫌同本·拉登及其恐怖網(wǎng)有關(guān)的165個(gè)銀行賬戶，并公布了27個(gè)恐怖組織名單，顯示了反洗錢在金融反恐中的重要作用。

但金融反恐與反洗錢也存在著顯著區(qū)別。雖然洗錢活動(dòng)是恐怖組織獲得資金的主要手段，但不是唯一手段，因而金融反恐與反洗錢是有區(qū)別的?？植乐髁x行為的資金不一定是洗錢所得，也可能來(lái)自各種合法組織(如慈善組織)的資金支持，只要這些資金用于或企圖用于資助恐怖主義行為和恐怖組織，這都屬于金融反恐的對(duì)象。所以說(shuō)金融反恐的涵蓋范圍比反洗錢要廣，即反洗錢是金融反恐的主戰(zhàn)場(chǎng)，但不是唯一戰(zhàn)場(chǎng)。

三、關(guān)于反洗錢反恐融資的國(guó)際組織及其標(biāo)準(zhǔn)

在反洗錢和反恐融資的進(jìn)程中，自上世紀(jì)80年代以來(lái)陸續(xù)成立了一系列的國(guó)際組織，并制定了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。主要的組織為：

1．金融行動(dòng)特別工作組FATF是國(guó)際社會(huì)專門致力于控制洗錢的國(guó)際組織，于1989年7月根據(jù)西方七國(guó)集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)宣言建立。日前已經(jīng)發(fā)展成為擁有33個(gè)成員和20多名觀察員的政府間組織。主要職能為4項(xiàng)：第一，制定反洗錢和反恐融資方面的標(biāo)準(zhǔn)和建議；第二，在國(guó)家和國(guó)際層面上推動(dòng)執(zhí)行反洗錢和反恐融資的政策措施；第三，監(jiān)督成員國(guó)相關(guān)措施的執(zhí)行情況；第四，促進(jìn)全球反洗錢反恐融資網(wǎng)絡(luò)的建立。

目前，F(xiàn)ATF關(guān)于反洗錢的“40項(xiàng)建議”和反恐融資“9項(xiàng)特別建議”是國(guó)際反洗錢和反恐融資領(lǐng)域最著名的指導(dǎo)文件，已得到聯(lián)合國(guó)安理會(huì)、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行認(rèn)可，日益成為反洗錢和反恐融資領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

2．埃格蒙特集團(tuán)90年代以來(lái)，隨著FATF《40條建議》的公布，一些國(guó)家相繼建立了金融情報(bào)中心(FIU)。1995年，一些國(guó)家和地區(qū)的FlU在比利時(shí)首都布魯塞爾的埃格蒙特一阿森伯格宮召開(kāi)了第一次會(huì)議，成立了一個(gè)非正式組織埃格蒙特集團(tuán)。埃格蒙特集團(tuán)將自己定位成一個(gè)各國(guó)FIU的聯(lián)合體，必須嚴(yán)格符合其定義的FIU才能加入埃格蒙特集團(tuán)，并且還要經(jīng)過(guò)一套FIU認(rèn)證程序的審核。目前埃格蒙特集團(tuán)擁有約70個(gè)成員國(guó)家和地區(qū)。

3．亞太反洗錢小組作為一個(gè)地區(qū)性反洗錢組織，于1997年2月在曼谷召開(kāi)的第4次亞太地區(qū)反洗錢座談會(huì)上成立，秘書處設(shè)在悉尼。每年舉行一次技術(shù)層面的洗錢類型工作組會(huì)議。該小組的目標(biāo)是：成為亞太地區(qū)反洗錢和打擊恐怖主義融資的合作中心、共享經(jīng)驗(yàn)并促進(jìn)成員間的實(shí)質(zhì)性合作；加速成員采納國(guó)際公認(rèn)的反洗錢和打擊恐怖主義融資措施。

4．歐亞反洗錢與反恐融資小組于2004年10月在莫斯科成立，現(xiàn)已被FATF確認(rèn)為7個(gè)地區(qū)性反洗錢與反恐融資國(guó)際組織之一。EAG包括俄羅斯、申國(guó)、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、白俄羅斯6個(gè)成員國(guó)，以及19個(gè)觀察員，是目前世界上覆蓋面積最大、涉及人口最多的地區(qū)性反洗錢和反恐融資國(guó)際組織。

四、國(guó)外反洗錢反恐融資AML/GFT機(jī)制介紹

由于經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)水平的不同，各國(guó)(地區(qū))反洗錢反恐融資機(jī)制的特點(diǎn)有些差異，因此這里分別介紹發(fā)達(dá)國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家的AML／CFT機(jī)制和特點(diǎn)。

1．美國(guó)的機(jī)制美國(guó)是世界的金融中心，在AML／CFT方面很發(fā)達(dá)，堪稱典范，研究美國(guó)的AML／CFT體系對(duì)我們有很大的參考價(jià)值。美國(guó)的機(jī)制主要有以下幾方面構(gòu)成：

(1)完整的AML／CFT法律體系。美國(guó)具有三級(jí)AML／CFT法律體系：第一級(jí)是國(guó)會(huì)通過(guò)的法律；第二級(jí)是政府根據(jù)法律的授權(quán)而制定的行政法規(guī)；第三級(jí)是監(jiān)管部門發(fā)布的行業(yè)準(zhǔn)則。主要成文法律有：《1970年銀行保密法》，《1986年控制洗錢法》，《1992年反洗錢法》、《1994年禁止洗錢法》以及在“9·11”事件之后頒布的《200i愛(ài)國(guó)者法案》(加入和強(qiáng)調(diào)了金融反恐的新內(nèi)容)。

(2)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和體系。美國(guó)反洗錢體系是一個(gè)由多部門構(gòu)成的多頭監(jiān)管、各司其職與相互溝通的結(jié)構(gòu)體系。反洗錢執(zhí)法部門形成了財(cái)政部、國(guó)土安全部和司法部三足鼎立的局面：財(cái)政部按法律授權(quán)全面執(zhí)行和實(shí)施《銀行保密法》；國(guó)土安全部負(fù)責(zé)打擊與恐怖融資相關(guān)的洗錢犯罪、毒品犯罪及相關(guān)的金融交易，識(shí)別和發(fā)現(xiàn)金融體系中容易被洗錢分子利用的薄弱環(huán)節(jié)；司法部負(fù)責(zé)在法律授權(quán)范圍內(nèi)起訴洗錢犯罪案件并執(zhí)行相關(guān)的財(cái)產(chǎn)罰沒(méi)。另外，執(zhí)法部門還包括稅務(wù)總署、毒品總署、海關(guān)總署、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行、聯(lián)邦

調(diào)查局等。

(3)金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)(FinCEN)。美國(guó)的FlU是美國(guó)反洗錢的神經(jīng)中樞。FinCEN作為財(cái)政部的下屬部門，是美國(guó)的金融情報(bào)中心，在美國(guó)AML／CFT體系中起著樞紐作用。美國(guó)金融反恐的監(jiān)管特點(diǎn)：其監(jiān)管手段是事后監(jiān)督。FinCEN和金融監(jiān)管部門不核查每一個(gè)金融交易報(bào)告，而是通過(guò)不定期的現(xiàn)場(chǎng)檢查或者定期的抽樣檢查方式來(lái)監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)。懲治措施是巨額懲罰和信用曝光。這樣就會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生強(qiáng)有力約束。

(4)美國(guó)的金融反恐機(jī)制特別強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的盡職責(zé)任。美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)，大多數(shù)仍然以法律為行為的最基本準(zhǔn)則，忠實(shí)履行識(shí)別客戶、交易報(bào)告、記錄保存、內(nèi)控等反洗錢職責(zé)。盡職責(zé)任是法律對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢職責(zé)做出的兜底性規(guī)定，當(dāng)局也有了衡量金融機(jī)構(gòu)職責(zé)的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。

(5)交易報(bào)告制度。美國(guó)的交易報(bào)告主要有3種。第一，金融機(jī)構(gòu)大額交易報(bào)告制度；第二，金融機(jī)構(gòu)可疑交易報(bào)告；第三，其他人的交易報(bào)告制度。根據(jù)《國(guó)內(nèi)稅收法》的有關(guān)規(guī)定，除金融機(jī)構(gòu)之外的其他商業(yè)機(jī)構(gòu)或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)報(bào)告自己收到1萬(wàn)美元以上貨幣和特定的金融票據(jù)的交易行為?！捌渌恕卑ê娇展?、旅館、飯店、抵押經(jīng)紀(jì)人以及飛機(jī)、古董、珠寶、貴金屬、家庭用具、娛樂(lè)器具的批發(fā)商或零售商等。上述機(jī)構(gòu)或者人員應(yīng)當(dāng)在客戶交易時(shí)讓客戶填寫稅務(wù)總署特制的表格，向稅務(wù)總署報(bào)告。

2．日本、德國(guó)、澳大利亞、英國(guó)的機(jī)制這些國(guó)家的機(jī)制用表l歸納如下：

3．轉(zhuǎn)軌國(guó)家的AML／CFT機(jī)制要覽和比較?！?·ll”事件后，以洗錢為重要手段的恐怖主義融資活動(dòng)正廣受國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，轉(zhuǎn)軌國(guó)家也越來(lái)越被懷疑是恐怖分子資金往來(lái)的天堂，正承受著越來(lái)越大的壓力，相關(guān)國(guó)家陸續(xù)在AML／CFT上做出承諾和行動(dòng)。下面將其一般做法和特點(diǎn)用表2歸納：

五、金融反恐的瓶頸

盡管金融反恐在美國(guó)的主導(dǎo)下在全球展開(kāi)，但也遇到了自身的困難，有關(guān)人士也紛紛對(duì)其效率和美國(guó)推行金融反恐的真實(shí)目的產(chǎn)生了懷疑。

1．金融反恐效率的爭(zhēng)議有觀點(diǎn)認(rèn)為，金融反恐在防止恐怖資金流動(dòng)的代價(jià)很高，卻不能制止恐怖分子的主要活動(dòng)。因?yàn)閺氖驴植阑顒?dòng)所需資金并不多，恐怖分子有其他方式獲得資金。西方官員估計(jì)，基地組織實(shí)施“9·ll”恐怖襲擊的成本為35～50萬(wàn)美元；制造馬德里炸彈爆炸案的成本大約為15萬(wàn)美元，而制造第一次巴厘島爆炸案的成本則大約只有1.5～3.5萬(wàn)美元。在全球金融網(wǎng)上識(shí)別這些規(guī)模的恐怖資金活動(dòng)將很困難，也增加了金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)和成本。另外，現(xiàn)有的金融反恐機(jī)制無(wú)法防止恐怖分子通過(guò)其他方式獲得資金。

2．金融反恐目的的爭(zhēng)議美國(guó)執(zhí)意將這場(chǎng)收效不大的金融反恐戰(zhàn)繼續(xù)打下去的理由，可能已經(jīng)超越了簡(jiǎn)單的反恐考慮。除了反恐外，美國(guó)還有兩個(gè)隱含的目的：一是通過(guò)對(duì)各金融中心和大銀行施加壓力，借反恐之機(jī)，打擊敵對(duì)國(guó)家。在美國(guó)《聯(lián)邦紀(jì)事》：最新公布的黑名單上，不僅包括拉登和“基地”組織的骨干分子，還有朝鮮、伊朗、緬甸、古巴、蘇丹等國(guó)的一些政府機(jī)構(gòu)和組織；二是整頓國(guó)際金融秩序，控制國(guó)際資本流向，最終維護(hù)美國(guó)的金融霸權(quán)，大量金融信息向流向美國(guó)，使其他國(guó)家的金融狀況暴露在美國(guó)面前，從而嚴(yán)重?fù)p害其他國(guó)家的安全利益。

六、國(guó)際AMC/CFT的啟示和我國(guó)金融反恐的現(xiàn)狀

我國(guó)正處于轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，國(guó)際上AML／CFT機(jī)制對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了重要的啟示作用，參照國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也做了以下基本工作：制定了《反洗錢法》等相關(guān)法規(guī)、成立了反洗錢專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反洗錢和反恐融資、建立了中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心作為FlU、建立了大額和可疑報(bào)告制度，初步形成了我國(guó)的AML／CFT框架。

1．立法工作我國(guó)的反洗錢反恐融資立法工作自上個(gè)世紀(jì)90年代逐步進(jìn)行。具體歸納如表3：《聯(lián)合國(guó)禁毒公約》、《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》；已經(jīng)簽署《聯(lián)合國(guó)制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。在爭(zhēng)取加入國(guó)際反洗錢反恐融資組織FATF方面也取得了明顯的進(jìn)展。

《反洗錢法》中第36條規(guī)定：對(duì)涉嫌恐怖活動(dòng)資金的監(jiān)控適用本法；其他法律另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。

2．機(jī)構(gòu)設(shè)置2004年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，調(diào)整充實(shí)了反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議組織機(jī)構(gòu)，成員由原來(lái)的16個(gè)增至23個(gè)，進(jìn)一步擴(kuò)大了反洗錢監(jiān)管領(lǐng)域。至此，國(guó)家反洗錢協(xié)調(diào)機(jī)制和金融業(yè)反洗錢協(xié)調(diào)機(jī)制初步建立并開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)，我國(guó)反洗錢工作體系已初步形成。

3．國(guó)際合作我國(guó)政府一貫重視反洗錢領(lǐng)域的國(guó)際合作。目前，已簽署并批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)禁毒公約》、《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》；已經(jīng)簽署《聯(lián)合國(guó)制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。在爭(zhēng)取加入國(guó)際反洗錢反恐融資組織FATF方面也取得了明顯的進(jìn)展。

4．初步效果我國(guó)自頒布兩個(gè)辦法一個(gè)規(guī)定以來(lái)，隨著大額和可疑報(bào)告制度的建立，反洗錢反恐融資工作取得了初步的成果。

根據(jù)中國(guó)人民銀行發(fā)布的《2005反洗錢報(bào)告》，截至2004年12月31日，中國(guó)人民銀行通過(guò)人民幣可疑交易監(jiān)測(cè)分析系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)并移交公安機(jī)關(guān)的涉嫌洗錢犯罪線索共60件，成功破獲案件11起；國(guó)家外匯管理局通過(guò)外匯可疑交易監(jiān)測(cè)分析系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)并移交公安機(jī)關(guān)的涉嫌洗錢犯罪線索共630件，成功破獲案件39起。

中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心共接收本外幣數(shù)據(jù)3217227筆、可疑交易報(bào)告10740份，其中通過(guò)試運(yùn)行的大額異常支付監(jiān)測(cè)系統(tǒng)接收商業(yè)銀行上報(bào)的大額支付交易2824293筆，接收紙質(zhì)可疑交易報(bào)告10740份，涉及25個(gè)省市自治區(qū)。截至2004年12月31日，中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心已向反洗錢局移交經(jīng)分析篩選、初步判定為可疑的交易報(bào)告150份。其中，本幣可疑交易報(bào)告131份，涉及金額5651551.6萬(wàn)元，涉及交易9486筆，賬戶305個(gè)。外匯可疑交易報(bào)告19份，涉及金額20 300萬(wàn)美元，交易1128筆，賬戶207個(gè)。