龐麗娟　韓小雨

一、“短期內(nèi)全部清退”代課教師政策的問(wèn)題與影響

鑒于當(dāng)前我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)代課教師的存在與現(xiàn)實(shí)需求，如果貿(mào)然、不切實(shí)際地“短期內(nèi)全部清退”代課教師，將可能?chē)?yán)重沖擊我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的基礎(chǔ)，甚至沖垮部分“老、少、邊、窮”地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育，進(jìn)而引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題。

（一）加劇農(nóng)村師資緊缺

首先，“清退”后缺乏現(xiàn)實(shí)可行的補(bǔ)充計(jì)劃，將加劇農(nóng)村師資的緊缺，部分農(nóng)村中小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)可能因此難以為繼。代課教師清退后，貧困、偏遠(yuǎn)地區(qū)繁重、艱苦的教育任務(wù)由誰(shuí)來(lái)完成，成為十分關(guān)鍵的問(wèn)題。對(duì)此，教育部發(fā)言人僅以“創(chuàng)新農(nóng)村中小學(xué)教師的補(bǔ)充機(jī)制，加大城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育的力度”等來(lái)闡述其補(bǔ)充計(jì)劃，認(rèn)為通過(guò)優(yōu)秀畢業(yè)生不斷補(bǔ)充到農(nóng)村中小學(xué)去，完全能夠沖抵代課人員，這實(shí)在難以讓人信服。以我國(guó)目前貧困、農(nóng)村地區(qū)的教師現(xiàn)狀和補(bǔ)充狀況來(lái)看，清退如此數(shù)量龐大的代課教師隊(duì)伍絕不可能在短期內(nèi)得到有效的補(bǔ)充。所謂創(chuàng)新補(bǔ)充機(jī)制更令人質(zhì)疑：數(shù)十萬(wàn)代課教師“清退”后的缺口難道僅靠?jī)?yōu)秀大學(xué)生和志愿者或城鎮(zhèn)教師一定年限的支教就能解決？以支教政策落實(shí)較好的湖北省為例：2004年湖北省有1300名大學(xué)生參與農(nóng)村支教，而僅蘄春一個(gè)縣就有4106名民辦和代課教師，且不論這些大學(xué)生能否分配到或進(jìn)得去師資最為緊缺的“老、少、邊、窮”地區(qū)，僅就其數(shù)量和任教年限、穩(wěn)定性而言，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的實(shí)際需求，況且國(guó)家為此付出的教育成本與代價(jià)將遠(yuǎn)比對(duì)現(xiàn)有代課教師進(jìn)行培訓(xùn)高得多。在當(dāng)前農(nóng)村師資緊缺、補(bǔ)充困難、流失嚴(yán)重的現(xiàn)狀下，“清退”數(shù)十萬(wàn)代課教師而又缺乏長(zhǎng)效、可行的補(bǔ)充機(jī)制，其結(jié)果必然是惡化農(nóng)村特別是貧困、偏遠(yuǎn)地區(qū)師資緊缺現(xiàn)狀，加大農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)難度，甚至可能導(dǎo)致一部分學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)難以為繼。大量調(diào)研表明，在甘肅、陜西、貴州、四川等貧困地區(qū)，廣大的代課教師們守著微薄的收入長(zhǎng)期任教，是支撐農(nóng)村義務(wù)教育的“脊梁”，如果沒(méi)有他們，這些地方的義務(wù)教育就將崩塌。在許多貧困、偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，教育普及在相當(dāng)大程度上依靠這些對(duì)鄉(xiāng)土、鄉(xiāng)親飽含感情的代課教師，這既是歷史，也是現(xiàn)實(shí)，我們必須正視并承認(rèn)這一現(xiàn)實(shí)，才是對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)責(zé)任的態(tài)度。

（二）引發(fā)農(nóng)村輟學(xué)率反彈

師資的匱乏將可能直接引發(fā)輟學(xué)率新的反彈，導(dǎo)致大量農(nóng)村兒童失學(xué)。如前所述，代課教師實(shí)質(zhì)上已成為支撐我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的重要力量，特別是在那些最偏遠(yuǎn)、貧困的地區(qū)，代課教師更是義務(wù)教育師資的主要來(lái)源。在缺乏可行性補(bǔ)充計(jì)劃的情況下，數(shù)十萬(wàn)代課教師的“全部清退”將可能給貧困、偏遠(yuǎn)的農(nóng)村山區(qū)的義務(wù)教育帶來(lái)毀滅性的打擊，大量農(nóng)村兒童將可能由于師資的匱乏而被迫輟學(xué)，失去最后接受教育和脫盲的機(jī)會(huì)。我們?nèi)绻麅H按每位代課教師教20名學(xué)生計(jì)算，以教育部目前公布的數(shù)字，50萬(wàn)代課教師至少承擔(dān)了1000萬(wàn)農(nóng)村孩子的教育任務(wù)，這些代課教師的去留直接關(guān)系到這1000萬(wàn)農(nóng)村兒童能否有繼續(xù)接受基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì)，關(guān)系到他們及其家庭能否擺脫“文盲——貧困——新文盲——更為貧困”惡性循環(huán)的命運(yùn)。如果在目前這種缺乏可行性師資補(bǔ)充計(jì)劃的情況下，貿(mào)然“清退”代課教師，此舉所帶來(lái)的巨大師資缺口將可能引發(fā)輟學(xué)率反彈和農(nóng)村學(xué)生大規(guī)模失學(xué)，其后果不堪設(shè)想。我們絕不能小覷或草率處理數(shù)以千萬(wàn)計(jì)農(nóng)村兒童可能面臨的失學(xué)問(wèn)題，因?yàn)檫@將動(dòng)搖我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各方面穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展的根基。目前，面對(duì)教育部“全面清退”代課教師的政策消息，不少地方尤其是貧困地區(qū)的教育行政管理者紛紛表示反對(duì)與質(zhì)疑，并就本地區(qū)義務(wù)教育現(xiàn)狀提出代課教師清退必然帶來(lái)大量?jī)和W(xué)的嚴(yán)重后果：河南新安縣教育局局長(zhǎng)韓經(jīng)權(quán)認(rèn)為，代課教師的問(wèn)題如果處理不好，其后果將是災(zāi)難性的，如果有行政命令要全部清退代課教師，我愿陽(yáng)奉陰違受批評(píng)，也不能看著農(nóng)民的孩子失學(xué)——那太不憑良心了。根據(jù)他的估算，就新安縣而言，如全部清退代課教師，將直接導(dǎo)致1.5萬(wàn)名兒童上學(xué)困難，甚至連小學(xué)都無(wú)法讀完；貴州省銅仁地區(qū)4000多名代課教師主要分布在邊遠(yuǎn)偏僻的農(nóng)村小學(xué)或者教學(xué)點(diǎn)進(jìn)行復(fù)式教學(xué)，甚至一人一校，一旦他們離開(kāi)，教學(xué)點(diǎn)就將垮掉，學(xué)生就會(huì)失學(xué)。該地區(qū)教育局副局長(zhǎng)郭啟光估算，如硬性清退代課教師，銅仁地區(qū)至少有2萬(wàn)名小學(xué)生面臨失學(xué)。

（三）對(duì)代課教師安置不公

缺乏對(duì)代課教師及其歷史貢獻(xiàn)的承認(rèn)和妥善的安置措施，將可能引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，有違社會(huì)公平、和諧的原則。代課教師大多拿著微薄的工資長(zhǎng)期任教于中西部、貧困偏遠(yuǎn)的農(nóng)村學(xué)校，在艱難困苦的工作和生活條件下堅(jiān)持教書(shū)育人。在處理代課教師的問(wèn)題上，如果不肯定代課教師為補(bǔ)充我國(guó)農(nóng)村師資和普及義務(wù)教育所作出的歷史貢獻(xiàn)，只字不提或一筆帶過(guò)，只講“清退”而欠缺考慮“妥善安置”和“合理補(bǔ)償”，將有違事實(shí)與情理。當(dāng)前教育部對(duì)擬“清退”的數(shù)十萬(wàn)代課教師只簡(jiǎn)單提及“學(xué)歷合格、素質(zhì)較高、取得教師資格的代課人員，可以根據(jù)需要，參加當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一組織的新聘教師公開(kāi)招聘”一項(xiàng)舉措，尚缺乏合理、系統(tǒng)的處理方案與措施，恐難以妥善解決被“清退”代課教師的安置問(wèn)題。一紙公文即“全部清退”了那些數(shù)十年如一日?qǐng)?jiān)守在大山深處、堅(jiān)守在許多人不愿去的窮山僻壤的代課老師，數(shù)十萬(wàn)代課教師及其背后所涉及的數(shù)百萬(wàn)農(nóng)村家庭將頓時(shí)陷入失業(yè)和無(wú)以維生的痛苦。如此草率地處理數(shù)十萬(wàn)代課教師將引發(fā)一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。據(jù)各地報(bào)道和調(diào)研表明，近年來(lái)的代課教師清退工作實(shí)際上已經(jīng)陸續(xù)引發(fā)了許多代課教師的群體上訪，廣西、福建、湖北、四川等許多地區(qū)均有發(fā)生。被清退代課教師上訪問(wèn)題還被廣西自治區(qū)政府列為2004年11月南寧市舉辦首屆中國(guó)東盟博覽會(huì)時(shí)“廣西九項(xiàng)不穩(wěn)定因素”之一，一些地方甚至已出現(xiàn)代課教師集體訴訟，將學(xué)校或者教育部門(mén)告上法庭的事件。廣西南寧市法院組織的代課教師法律糾紛問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)研究小組的調(diào)研結(jié)果表明：代課教師權(quán)益糾紛案件正日益增加，其法律關(guān)系復(fù)雜，處理難度大，且隨著代課教師清退工作的力度加大，潛在的訴訟案件數(shù)量不容低估，如不能處理好清退補(bǔ)償問(wèn)題，將有更多的代課教師為了維護(hù)自己的權(quán)益而走上法庭。故如果目前“全部清退”的政策貫徹實(shí)施，將極有可能引發(fā)更大規(guī)模的代課教師新一輪“上訪潮”和“訴訟潮”。人民政協(xié)報(bào)記者的最新調(diào)查表明，一些地方的代課教師聽(tīng)說(shuō)這一消息后稱(chēng)“國(guó)家這樣的做法沒(méi)有感情”，并已開(kāi)始組織代課教師聯(lián)盟，到處上訪。農(nóng)村代課教師群體實(shí)際上是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題中的一個(gè)重要組成部分，是一個(gè)應(yīng)該得到高度關(guān)注的弱勢(shì)群體，簡(jiǎn)單、粗暴的“全面清退”有違社會(huì)公平與社會(huì)和諧，將成為新的影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

二、妥善處理農(nóng)村代課教師問(wèn)題的政策建議

在我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況下，代課教師實(shí)際上已成為農(nóng)村尤其是“老、少、邊、窮”地區(qū)義務(wù)教育的重要支撐力量，因此，對(duì)其放任自流或不分良莠、一刀切都是不負(fù)責(zé)任的做法，當(dāng)前必須慎行、緩行“全部清退代課教師”政策。不切實(shí)際的行政指令解決不了農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍的根本問(wèn)題。中央各有關(guān)部門(mén)尤其是教育主管部門(mén)必須正視代課教師還將在我國(guó)一定時(shí)期內(nèi)存在的客觀事實(shí)，承認(rèn)其對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展作出的歷史貢獻(xiàn)，盡快研究制定合情合理的相關(guān)政策，將代課教師納入師資管理范圍，對(duì)不同情況和條件的代課教師制定妥善的安置辦法，積極、穩(wěn)妥地解決我國(guó)農(nóng)村代課教師問(wèn)題。

（一）承認(rèn)代課教師的身份、地位及其歷史貢獻(xiàn)

代課教師作為我國(guó)一種特殊的師資過(guò)渡形態(tài)，在農(nóng)村特別是條件艱苦的貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)為我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)做出了巨大的貢獻(xiàn)與成績(jī)，緩解了貧困地區(qū)師資力量短缺的困難，支撐起貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)義務(wù)教育的“半壁江山”。如果沒(méi)有這些數(shù)量龐大、兢兢業(yè)業(yè)的代課教師長(zhǎng)期的辛勞與付出，我國(guó)義務(wù)教育的普及與發(fā)展、“兩基”攻堅(jiān)任務(wù)將很難順利推進(jìn)，他們的巨大貢獻(xiàn)必須得到全社會(huì)的承認(rèn)與尊重，即使在今天的現(xiàn)實(shí)條件下，我們?nèi)匀恍枰@些代課教師繼續(xù)在其崗位上作出貢獻(xiàn)。因此，立足于我國(guó)義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際，我們必須承認(rèn)代課教師在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)還應(yīng)存在并將繼續(xù)發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)，杜絕不切實(shí)際的“一刀切”的清退行為，中央和地方各級(jí)教育行政部門(mén)都應(yīng)該也必須承認(rèn)代課教師作為“教師”的身份，將他們列入我國(guó)師資體系，并將之作為一個(gè)教師群體給予其應(yīng)有的待遇和地位。

（二）提高代課教師待遇

盡快出臺(tái)管理辦法，提出將代課教師納入師資管理范圍，逐步提高其待遇水平?；谖覈?guó)當(dāng)前農(nóng)村中小學(xué)教師緊缺、編制少、地方經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政緊張等現(xiàn)狀，短期內(nèi)不可能及時(shí)、有效地補(bǔ)充“清退”數(shù)十萬(wàn)代課教師的師資缺口，因此，廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是“老、少、邊、窮”地區(qū)仍需要大量代課教師作為公辦教師的重要補(bǔ)充。中央和地方各級(jí)教育行政部門(mén)應(yīng)盡快改變當(dāng)前對(duì)代課教師管理的“真空”狀態(tài)，研究、出臺(tái)相應(yīng)的政策與管理辦法，特別是要制定代課教師聘用標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法、辭退制度等；努力提高代課教師的待遇水平，使其與當(dāng)?shù)毓k教師同工同酬，至少應(yīng)達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)；努力改善代課教師的生存狀況，逐步將一些長(zhǎng)期代課（如教齡在20年以上）教師的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等納入社會(huì)統(tǒng)籌；明確規(guī)定各地、各校聘用代課教師必須簽訂勞動(dòng)合同，明確聘期、權(quán)利和待遇等。

（三）提高代課教師水平

加大對(duì)代課教師在職培訓(xùn)的投入，提高其教育教學(xué)水平與專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。代課教師在崗期間應(yīng)享有與公辦教師相同的教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)，各省、市、縣教育行政部門(mén)必須加大相應(yīng)的財(cái)政投入，將代課教師的在職培訓(xùn)納入當(dāng)?shù)氐慕處熍嘤?xùn)計(jì)劃，將代課教師的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算，切實(shí)、大力加強(qiáng)對(duì)代課教師的培訓(xùn)。通過(guò)觀摩、專(zhuān)家講座、研討及城鄉(xiāng)教師交流、幫扶等多種培訓(xùn)方式，提高現(xiàn)有代課教師的教育素質(zhì)和教學(xué)水平，充分挖掘和培養(yǎng)其中有用人才，使更多的代課教師能夠基于其豐富的教育教學(xué)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷提高，獲取新的教育理念和方法，并最終勝任新形勢(shì)下的教育教學(xué)任務(wù)，力求使更多的代課教師通過(guò)培訓(xùn)有效提升其教育能力和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，達(dá)到納入公辦教師隊(duì)伍的合格標(biāo)準(zhǔn)。

（四）適當(dāng)轉(zhuǎn)正代課教師

增加農(nóng)村教師編制，將合格的代課教師轉(zhuǎn)正為公辦教師。針對(duì)當(dāng)前代課教師隊(duì)伍中不乏合格甚至優(yōu)秀人才的現(xiàn)狀，建議中央政府與教育、人事、財(cái)政等部門(mén)研究增加農(nóng)村教師編制，杜絕“有需無(wú)編”和“有編不補(bǔ)”等情況；根據(jù)農(nóng)村地區(qū)特別是貧困、偏遠(yuǎn)地區(qū)的地理環(huán)境、生源狀況和實(shí)際需要設(shè)置農(nóng)村教師崗位，每年安排一些編制，將在多年教育教學(xué)中兢兢業(yè)業(yè)、已取得大專(zhuān)學(xué)歷和教師資格證的優(yōu)秀代課教師轉(zhuǎn)為公辦教師；在招聘新教師時(shí)，也應(yīng)在同等條件下優(yōu)先考慮聘用合格的現(xiàn)有代課教師，使這部分合格甚至優(yōu)秀的代課教師能夠得到公辦教師的正式身份，充分發(fā)揮他們對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的作用。

（五）妥善安置代課教師

善待教齡較長(zhǎng)的代課教師并為其做好養(yǎng)老保障工作，辭退部分經(jīng)過(guò)培訓(xùn)仍不能勝任的代課教師，都必須采取妥善的安置和補(bǔ)償措施。首先，應(yīng)善待部分年齡偏大、教齡較長(zhǎng)，甚至已到退休年齡的代課教師，他們?cè)诋?dāng)?shù)剞r(nóng)村教育最需要的時(shí)候付出了長(zhǎng)期、艱辛的勞動(dòng)，不少人幾十年如一日地堅(jiān)守在最艱苦的教學(xué)崗位上。各級(jí)政府與相關(guān)部門(mén)應(yīng)本著人道主義的精神善待他們，盡可能為教齡15年以上，經(jīng)過(guò)培訓(xùn)仍難勝任的代課老師安排在教育系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)崗；為教齡20年以上的代課教師補(bǔ)辦規(guī)范的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)，并根據(jù)其長(zhǎng)期低工資的事實(shí)，至少按當(dāng)?shù)貙?shí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)的年份開(kāi)始予以補(bǔ)償；為教齡20年以上且已到退休年齡的代課教師安排退休，給予必要的退休金，以保障其退休后的正常生活，或根據(jù)其教育水平和當(dāng)?shù)貛熧Y需求安排返聘，并按照其實(shí)際工作情況給予應(yīng)有的聘用工資。此外，在保證有效師資補(bǔ)充的前提下，對(duì)部分經(jīng)過(guò)培訓(xùn)仍難勝任的代課教師采取必要的辭退措施，但必須妥善安置和采取必要的補(bǔ)償措施，各級(jí)政府和教育行政管理部門(mén)應(yīng)盡快研究、出臺(tái)清退代課教師的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如借鑒企業(yè)買(mǎi)斷工齡的做法，根據(jù)其代課年限給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和辭退金，并制定實(shí)施辦法，保障切實(shí)落實(shí)。同時(shí)，各地政府應(yīng)積極幫助他們尋找出路，為其提供再就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)。

（宋時(shí)春摘自《教育發(fā)展研究》，2007年第2期。中央教育科學(xué)研究所供稿）