一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及其客觀必然性
　　
　　黨的十六屆六中全會《決定》明確提出，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)均等化是科學(xué)發(fā)展觀在社會領(lǐng)域的基本體現(xiàn)，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求?；竟卜?wù)均等化絕不是一個抽象的標(biāo)準(zhǔn)和概念，也不是簡單的平均主義，而是與一定社會經(jīng)濟基礎(chǔ)相聯(lián)系的動態(tài)的具體過程。首先，基本公共服務(wù)均等化是基本公共服務(wù)的均等化，而不是所有公共服務(wù)的均等化，均等化的服務(wù)內(nèi)容和范圍會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷變化和擴展；其次，基本公共服務(wù)均等化在不同空間和區(qū)域具有不同的具體內(nèi)涵，均等化是效果的大體均等，而不是內(nèi)容的完全均一；最后，基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是要消除社會經(jīng)濟發(fā)展和個人天賦對社會成員享有基本生存和發(fā)展權(quán)利上的影響和制約，而不是徹底抹殺社會的差異和不同。
　　我們可以從制度、投入、參與、配置四個方面梳理出我國基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵：一是從制度架構(gòu)上確保全體國民在享有基本公共服務(wù)方面權(quán)利均等；二是從財政投入上確保全體國民在享有基本公共服務(wù)方面資源均等；三是從決策參與上確保全體國民在享有基本公共服務(wù)方面機會均等；四是從資源配置上確保全體國民在享有基本公共服務(wù)方面效果均等。此外，基本公共服務(wù)的設(shè)定和提供要從社會成員的基本需求出發(fā)，尊重社會成員的自由選擇權(quán)。既要允許社會成員在基本公共服務(wù)體系之外的自由選擇，也要在基本公共服務(wù)提供的框架之內(nèi)，為社會成員提供必要的選擇空間，不能把基本公共服務(wù)均等化搞成計劃經(jīng)濟時代的“配給制”，被動的單向的供給模式并不是基本公共服務(wù)均等化的初衷和目標(biāo)。
　　
　　二、制約我國基本公共服務(wù)均等化的主要障礙
　　
　　長期的政府功能缺位、越位和錯位以及對社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識不足導(dǎo)致社會事業(yè)長期處于被忽視和邊緣化的位置，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化等基本公共服務(wù)供給不足。同時，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，人口流動性的增強、老齡化社會的提前、城市化進程的加快等內(nèi)外環(huán)境的變化，又催生出許多新的公共服務(wù)需求，并逐漸成為基本公共服務(wù)需求的內(nèi)容之一?！耙恍乱慌f”的雙重壓力構(gòu)成了我國實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基本外部生態(tài)。在這種雙重壓力結(jié)構(gòu)下，我們在推進基本公共服務(wù)均等化的過程中不得不面對以下問題：
　?。ㄒ唬┗竟卜?wù)本身缺乏必要制度保障，服務(wù)提供往往缺乏明確的戰(zhàn)略目標(biāo)、穩(wěn)定的保障機制和清晰的責(zé)任體系
　　1、基本公共服務(wù)領(lǐng)域普遍缺乏可靠穩(wěn)定的制度性保障
　　據(jù)不完全統(tǒng)計，近20多年來，教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等13個社會事業(yè)領(lǐng)域的部委級以上法律法規(guī)僅500余部，每行業(yè)年均立法不足兩部，而且不少法律法規(guī)自上世紀(jì)80年代初以來就未曾更新過。有些領(lǐng)域由于政府缺位而沒有制度規(guī)定，形成制度空白。如1997年中共中央國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生體制改革的意見，由于區(qū)域分割、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等因素的限制，基本公共服務(wù)在區(qū)域、城鄉(xiāng)和人群之間仍然以戶籍身份為基礎(chǔ)進行差別對待、分別配置，不同制度間的過渡和銜接不足帶來了巨大的調(diào)整壓力和制度成本，嚴(yán)重影響了基本公共服務(wù)的穩(wěn)定供給。
　　2、很多關(guān)于基本公共服務(wù)的制度性安排中，都沒有對服務(wù)供給的責(zé)任體系，尤其是政府責(zé)任，做出明確規(guī)定，失去了問責(zé)的法律基礎(chǔ)，形成了一定的責(zé)任真空
　　首先，政府和市場在基本公共服務(wù)供給中的界限和定位缺乏明確的制度性安排；其次，中央政府在基本公共服務(wù)供給中承擔(dān)的責(zé)任缺乏統(tǒng)一的制度性安排；再次，各級地方政府之間也缺乏清晰的責(zé)任關(guān)系。正是由于這種責(zé)任體系的缺乏，政府在基本公共服務(wù)供給過程中的缺位、越位和錯位不可避免。
　　（二）現(xiàn)行以經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向的財政支出結(jié)構(gòu)和過渡性特征明顯的轉(zhuǎn)移支付體系已成為制約我國實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要障礙
　　1、以經(jīng)濟發(fā)展為優(yōu)先目標(biāo)的財政支出結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的要求
　　政府對于經(jīng)濟活動的直接參與以及政績考核體系中對經(jīng)濟發(fā)展類指標(biāo)的過度關(guān)注導(dǎo)致了政府財政支出向經(jīng)濟類項目的傾斜。相應(yīng)地，政府用于公共服務(wù)領(lǐng)域的支出始終保持在較低層面，在近幾年更呈現(xiàn)了逐年下降的趨勢。2005年，國家財政決算支出中文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費占當(dāng)年財政決算支出的比重接近18%，而2004、2003年時比重則分別為18.06%、18.27%。
　　2、基于原有制度慣性和既得利益的轉(zhuǎn)移支付體系并未起到平衡財政能力、促進基本公共服務(wù)均等化的作用
　　1994年后轉(zhuǎn)移支付的方案設(shè)計對分稅制改革的順利進行和平衡各地區(qū)財力起到了非常重要的作用。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這種過渡性轉(zhuǎn)移支付方式的弊端也顯現(xiàn)出來，具體表現(xiàn)在：一是轉(zhuǎn)移支付形式過多，相互之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。二是稅收返還的制度設(shè)計不利于公共服務(wù)均等化的進行。中央對地方上劃的稅收按基期年如數(shù)返還，并逐年遞增，稅收額多的地區(qū)得到的返還額多，其財力充裕，而稅收額少的地區(qū)得到的返還額少，財力依舊不足；且稅收返還占中央對地方轉(zhuǎn)移支付的比例較大，2005年占中央對地方轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模仍然達到了33%。三是一般性轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計對于均等化實現(xiàn)的作用逐級弱化。為實現(xiàn)均等化的目標(biāo)，各地的標(biāo)準(zhǔn)財政收入應(yīng)在全面掌握既有財力的同時，以人均財政支出為標(biāo)準(zhǔn)進行支出測算。然而現(xiàn)實是地方大量收入游離于既有財力之外并未納入相關(guān)預(yù)算管理范圍，且僅將財政供養(yǎng)人數(shù)及其人員經(jīng)費和公用經(jīng)費作為依據(jù)。四是專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，且運行不規(guī)范。2005年，專項轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額為3517億元，占中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的31%。部分專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年中央財政分配的239項專項轉(zhuǎn)移支付項目中，有41項內(nèi)容交叉重復(fù)，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%。按項目分配的專項轉(zhuǎn)移支付有71項（不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國債投資項目），涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。五是省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善。1994年的分稅制改革主要解決中央與省級的財政關(guān)系，省以下的財政體制包括轉(zhuǎn)移支付制度尚未作統(tǒng)一規(guī)范。近年來，各省、自治區(qū)、直轄市參照中央對省級的轉(zhuǎn)移支付辦法建立了省對市縣的轉(zhuǎn)移支付辦法。但是，由于缺乏法律基礎(chǔ)，從整體上看，制度建設(shè)比較滯后，省以下縱向財力差距和省內(nèi)橫向財力差距不斷拉大，基層財政運行困難。
　?。ㄈ┗竟卜?wù)供給過程中的各利益相關(guān)方缺乏平等的參與關(guān)系，被動單向的服務(wù)輸出無法形成有效的問責(zé)機制，大大削弱了基本公共服務(wù)均等化的效果
　　長期以經(jīng)濟和城市發(fā)展為導(dǎo)向的非均衡增長模式，在效率優(yōu)先的前提下加劇了各種二元體系的建立，導(dǎo)致資源在區(qū)域、城鄉(xiāng)、人群之間的差別化配置，并逐漸固化為現(xiàn)實的利益分割體系。固化的利益分割體系進一步構(gòu)成了當(dāng)前公共服務(wù)供給過程中各利益相關(guān)方的非均衡的參與地位和關(guān)系：中央政府與地方政府、省級以下政府之間在與基本公共服務(wù)提供有關(guān)的財權(quán)事權(quán)上存在著縱向的非均衡關(guān)系，在財權(quán)呈現(xiàn)向上集中趨勢的同時，事權(quán)卻越來越多的分散到各級基層政府；政府與社區(qū)、公共服務(wù)提供機構(gòu)之間則只存在著單向的服務(wù)輸出關(guān)系，社區(qū)（公民）完全處在被動的地位，既不掌握相關(guān)信息，也無法對接受服務(wù)的過程進行問責(zé)，更無法定的參與渠道和地位權(quán)利。缺乏平等參與和均衡關(guān)系的服務(wù)供給過程很容易導(dǎo)致服務(wù)內(nèi)容與基本需求之間的脫節(jié)和扭曲，大大削弱基本公共服務(wù)均等化的效果。
　　
　?。ㄋ模┗竟卜?wù)資源的配置水平總體較低，公共服務(wù)的績效改善過多地依賴于財政投入力度而不是公共服務(wù)體系自身的改革和發(fā)展
　　第一，基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不健全，資源配置缺乏深入基層的基礎(chǔ)平臺。
　　第二，基本公共服務(wù)資源的配置方式相對單一，主要集中在基本建設(shè)投入等有形資本的投入，對人力資源等無形資本的投入則缺乏明確的目標(biāo)和有效的方式，而后者正是提高資源配置水平、改善服務(wù)提供效能的關(guān)鍵。
　　第三，從職能而不是需求出發(fā)、以部門而不是項目為基礎(chǔ)的配置原則和分工體系使我國公共服務(wù)資源配置相對分散，缺乏有效地梳理和整合，難以發(fā)揮整體效能。
　　第四，制度慣性和既得利益的存在使公共服務(wù)領(lǐng)域形成了相對封閉的系統(tǒng)，既對體系外部保持壟斷地位，體系內(nèi)部也缺乏相應(yīng)的競爭機制，部分事業(yè)單位依靠行政隸屬關(guān)系而不是自身的服務(wù)能力或社會的需要，常?？梢垣@得比其他事業(yè)單位或民辦非企業(yè)單位更多的資源支配能力，嚴(yán)重影響了資源配置的均等化，這點在教育和衛(wèi)生領(lǐng)域尤為突出。
　　第五，事業(yè)單位在管理體制和運行機制方面的改革相對滯后，剛性化的組織設(shè)計模式和運行方式導(dǎo)致服務(wù)成本偏高，資源過多地消耗在維持體系自身運行而不是服務(wù)的改善上。
　　第六，改革開放之初，由于財政投入不足，造成以公共財政為基礎(chǔ)的公共服務(wù)部門以市場化方式向社會提供基本公共服務(wù)，以維持自身運轉(zhuǎn)；隨著公共財政能力的增強和向社會領(lǐng)域投入力度的加大，公共服務(wù)部門所能支配的各種顯性和隱性資源日益豐富，但其在服務(wù)供給上仍然保持原有過渡形態(tài)，公眾仍然要為基本公共服務(wù)買單，公共資源的增量并沒有起到相應(yīng)的社會效果。
　　第七，缺乏科學(xué)合理的公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，制約了政府在社會事業(yè)領(lǐng)域投資效益的提升。
　　
　　三、實現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化的對策建議
　　
　　綜上所述，只有建立在制度、投入、參與、配置基礎(chǔ)之上的“四位一體”的綜合保障機制才是逐步實現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化的根本途徑。
　?。ㄒ唬┲鸩浇⑴c基本公共服務(wù)均等化要求相適應(yīng)的制度框架體系
　　一是不斷加強公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基本公共服務(wù)領(lǐng)域的立法工作。根據(jù)社會發(fā)展需要增加法律法規(guī)的供給量，為基本公共服務(wù)提供有效的制度保障；加強對現(xiàn)有法律法規(guī)的清理，及時調(diào)整不合時宜的法律法規(guī)內(nèi)容；規(guī)范立法行為，避免形成新的部門利益或者固化現(xiàn)有非均等化格局；把握社會發(fā)展方向，不斷提高立法質(zhì)量，為推進區(qū)域、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供動力。二是充分利用現(xiàn)有制度體系，深入挖掘有關(guān)的制度資源，不斷做好擴面工作，積極彌補原有的制度空白。三是著力提高制度建設(shè)的綜合性，加強配套制度研究，為制度落實提供有效支撐體系和保障機制。四是不斷加強制度間的銜接工作，避免產(chǎn)生新的制度真空地帶，提高制度體系框架的整體性、一致性和系統(tǒng)性。五是建立清晰、合理的政府責(zé)任體系，通過制度確定政府與市場、中央與地方、地方與地方之間的責(zé)任關(guān)系，為建立基本公共服務(wù)的政府問責(zé)機制提供制度基礎(chǔ)。
　?。ǘ┲鸩浇⑴c基本公共服務(wù)均等化要求相適應(yīng)的財政投入體系
　　1、由以經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向的財政支出模式向以社會發(fā)展為導(dǎo)向的財政HOCzDl3do92qI/fhIEl2iw==支出模式轉(zhuǎn)變
　　要把用于教育、衛(wèi)生、科研和其他社會發(fā)展所需的支出占財政總支出及占GDP的比重提高到能夠?qū)崿F(xiàn)國家社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的水平，改善公共支出結(jié)構(gòu)，并把相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)引入政府的政績考核體系，加強相關(guān)的問責(zé)機制，引導(dǎo)政府行為向社會責(zé)任的回歸。
　　2、適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的需要，建立起科學(xué)、規(guī)范、合理的財政轉(zhuǎn)移支付體系
　　一是探索建立縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付模式，推進地區(qū)間對口支援的制度化，促進資源在“中央—地方”和“地方—地方”的雙向流動。
　　二是完善轉(zhuǎn)移支付形式。（1）取消稅收返還和體制補助。稅收返還的制度設(shè)計在一定程度上維護了地方的既得利益，同時稅收返還的數(shù)量巨大，不利于公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。因此，不能將其永久化和固定化，甚至擴大化。目前已經(jīng)具備了取消稅收返還的條件。為了減少阻力，可以規(guī)定一個過渡期(比如3—5年)，分步實施，逐步到位。體制補助是1994年分稅制改革后從舊的財政分級包干體制中延續(xù)下來的轉(zhuǎn)移支付形式，屬性和政策目標(biāo)不很明確，隨著時間的推移，這種形式的均衡化效果進一步減弱。2005年，中央對地方的體制補助為386億元，僅占2005年中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額的3.4%，建議盡快取消體制補助，將其并入一般性轉(zhuǎn)移支付。（2）調(diào)整財力性轉(zhuǎn)移支付。將財力性轉(zhuǎn)移支付整合為一項統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付，按照因素法，使用一個全面的轉(zhuǎn)移支付計算公式，確定中央對各個地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。在確定標(biāo)準(zhǔn)財政收入的時候，應(yīng)當(dāng)全面衡量地方財政的收入能力，將預(yù)算外收入納入預(yù)算編制和控制范圍。在確定標(biāo)準(zhǔn)財政支出的時候，不僅應(yīng)當(dāng)考慮人員經(jīng)費和公用經(jīng)費等指標(biāo)，更應(yīng)當(dāng)將總?cè)丝?、可居住面積、地理環(huán)境狀況等指標(biāo)反映在內(nèi)。（3）科學(xué)界定專項轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，控制準(zhǔn)入條件和規(guī)模。要科學(xué)界定專項轉(zhuǎn)移的標(biāo)準(zhǔn)。列入專項轉(zhuǎn)移支付的項目，應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項目；要控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。專項轉(zhuǎn)移支付，只能是次要的、輔助的形式，規(guī)模不能過大；列入專項轉(zhuǎn)移的項目要經(jīng)過科學(xué)論證和一定的審批程序；要加強對專項轉(zhuǎn)移支付項目的監(jiān)督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。
　?。ㄈ┲鸩浇⑴c基本公共服務(wù)均等化要求相適應(yīng)的平衡參與機制
　　平衡參與機制建立的關(guān)鍵在于利益相關(guān)方在基本公共服務(wù)供給過程中擁有法定的參與權(quán)利和參與渠道。即從制度層面上確認(rèn)有關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及相關(guān)責(zé)任機制；建立公開、公正、透明的信息發(fā)布機制，緩解信息非對稱對公眾參與服務(wù)提供的阻礙作用；在政府與社區(qū)之間建立一定的對話機制和反饋機制，加強與社區(qū)之間的互動和溝通，增強公民對有關(guān)服務(wù)供給過程的參與性，并根據(jù)社區(qū)的反饋及時調(diào)整有關(guān)服務(wù)內(nèi)容和工作環(huán)節(jié)，提高服務(wù)效果；在政府、社區(qū)、公共服務(wù)提供機構(gòu)之間建立有效的契約體系，并以契約為基礎(chǔ)形成多向問責(zé)機制。
　?。ㄋ模┲鸩浇⑴c基本公共服務(wù)均等化要求相適應(yīng)的資源配置體系
　　1、不斷加強基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和有關(guān)機構(gòu)的能力建設(shè)
　　積極推進有關(guān)資源向基層的傾斜和下沉，加快基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)速度，建立科學(xué)規(guī)劃體系，優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)布局；改進公共服務(wù)資源配置方式，在加強基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”管理的基礎(chǔ)上，加大對“軟”能力建設(shè)的投入，探索通過設(shè)計管理工具、增加管理知識、培訓(xùn)地方官員和進行管理技術(shù)支持等方式不斷提升有關(guān)機構(gòu)的基礎(chǔ)能力；深化事業(yè)單位改革，建立起有效的人事用工、績效考核和工資分配制度，在管理體制改革方面探索“管辦分離”的多種形式。
　　2、有效整合政府投資渠道
　　探索建立以需求為基礎(chǔ)、以項目為投向的政府資源配置原則，理順服務(wù)資源配置管理機制，提高政府資源使用的規(guī)模效應(yīng)。
　　3、積極引入競爭機制，改革基本公共服務(wù)供給方式
　　采取有效措施消除公共服務(wù)領(lǐng)域的封閉性，改變某些事業(yè)單位對公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源的自然壟斷，鼓勵有資質(zhì)的社會力量參與基本公共服務(wù)的供給，政府通過PPP、BOT等方式與事業(yè)單位、社會非營利機構(gòu)等建立平等的服務(wù)購買關(guān)系，提高公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭性，逐步建立多元化的基本公共服務(wù)供給體系。四是制定和實施基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)配置標(biāo)準(zhǔn)合理測算政府投入規(guī)模，建立有效的投資監(jiān)管體系，切實提高公共服務(wù)資源的配置效率，為基本公共服務(wù)均等化提供科學(xué)的量化基準(zhǔn)。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l(fā)展改革委社會發(fā)展司）