按照黨的十六大和十六屆三中全會精神，為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，各地積極貫徹以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的方針，根據(jù)地區(qū)具體情況，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的途徑?！凹訌?qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”也被我委列入2007年體制改革重點(diǎn)任務(wù)之一。
　　
　　一、對我國城鎮(zhèn)化加速階段的特點(diǎn)和基本矛盾的認(rèn)識
　　
　　我國當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的時(shí)期。1995—2006年，我國農(nóng)村居住人口從8.6億減少到7.37億，年均減少1100萬人。同期城鎮(zhèn)人口比例從29%增至43.8%，年均增加1.4個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化速度比1978—1985年高0.59個(gè)百分點(diǎn)，比1986—1995年高0.88個(gè)百分點(diǎn)。這說明，我國已處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段。如按此趨勢發(fā)展，2010—2012年，我國城鎮(zhèn)人口的比例將達(dá)到50%以上，未來15年內(nèi)城鎮(zhèn)化水平可能達(dá)60%左右。這是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歷史性的轉(zhuǎn)折，若措施得當(dāng)，我國的現(xiàn)代化建設(shè)將跨上一個(gè)新臺階。
　　從長遠(yuǎn)看，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，加速農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，讓更多的農(nóng)民成為市民，使農(nóng)村人地比例趨于合理，是促進(jìn)農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化這一現(xiàn)代化目標(biāo)的根本途徑。
　　在這一新形勢下，我們需要正視若干帶有根本性質(zhì)的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提出巨大就業(yè)需求，城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生大變動。統(tǒng)籌安排工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展建設(shè)這兩方面問題，通過正確的制度創(chuàng)新，促進(jìn)順利過渡，避免可能出現(xiàn)的矛盾或危機(jī)，是需要認(rèn)真研究的。
　?。ㄒ唬┪覈鴮㈤L期面對非農(nóng)就業(yè)壓力，二元結(jié)構(gòu)將長期存在
　　提供足夠的非農(nóng)就業(yè)崗位是促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本前提。但龐大的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城市，給城鎮(zhèn)就業(yè)帶來長久的壓力。
　　我國經(jīng)濟(jì)多年持續(xù)高速增長，所提供的就業(yè)機(jī)會仍不能滿足不斷擴(kuò)大的就業(yè)需求。盡管有人預(yù)測2009年后我國新增勞動力的增速將停滯，但勞動部門認(rèn)為，中國將長期處于勞動力供大于求的狀況。
　　我國的基本國情是人多地少，這給我們帶來富裕農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和非農(nóng)就業(yè)供需矛盾雙重壓力。現(xiàn)在是7億農(nóng)民，假定未來15年再轉(zhuǎn)出2億，再考慮到人口增長的因素，“地不夠種”的問題仍然難以解決。另一方面，假定城鎮(zhèn)居民再增加2億達(dá)到9億以上，我國未來經(jīng)濟(jì)增長是否能保持今天這樣的態(tài)勢，也是值得研究的。經(jīng)濟(jì)在增長，制造業(yè)的結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整，裝備水平在提高，城市吸收勞動力的能力受制于諸多因素。
　　即使在全國統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，農(nóng)民向城鎮(zhèn)流動的速度，也會受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。而且農(nóng)民過快地涌入城市，也可能會帶來一些新的問題。發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化水平為90%左右，我國在相當(dāng)長的時(shí)期，不可能達(dá)到這一程度。
　　我國人均GDP僅2000美元，尚處于中低等收入國家之列。農(nóng)村地域廣大、農(nóng)民人口多，城市帶動鄉(xiāng)村的能力，在不同地區(qū)差別很大。從整體看，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題可以逐步削減，但不可能很快實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”，這需要一個(gè)歷史過程。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須多層次推進(jìn)。在加速城鎮(zhèn)化的同時(shí)，還要高度重視農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須在WTO框架下對農(nóng)業(yè)進(jìn)行適度支持和保護(hù)。
　　（二）阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的，是維系二元結(jié)構(gòu)的制度體系
　　20多年城鎮(zhèn)化過程中，進(jìn)城農(nóng)民的“身份”遲遲沒有轉(zhuǎn)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)局公布，2006年農(nóng)村居住人口是7.37億，公安部門統(tǒng)計(jì)農(nóng)村戶籍人口是9.5億。這就是說，在5.7億城市常住人口中，實(shí)際上包含了2.1億進(jìn)城農(nóng)民，他們是邊緣化的城里人，沒有穩(wěn)定的就業(yè)、住所，沒有被納入社保體系，難以融入城市社會。
　　在一些地方，城市擴(kuò)張、城市周邊耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途后，原耕地或是由村集體經(jīng)營廠房、商住等物業(yè)，或是折股到農(nóng)民個(gè)人，享受土地租金收益。但從全國角度看，只有讓更多的進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，與原有土地關(guān)系脫鉤，才能實(shí)現(xiàn)真正意義的城鎮(zhèn)化。
　　在今天城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口流動程度已經(jīng)很高的情況下，進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的制度性障礙，主要是戶籍的不同，以及“粘附”在戶籍關(guān)系上的不同權(quán)益或待遇制度。與城市戶籍管理相關(guān)的制度，包括街道管理、享受低保、再就業(yè)服務(wù)、子女教育機(jī)會等權(quán)益。而農(nóng)民之所以是“農(nóng)民”，是由于農(nóng)民戶籍含有承包集體土地的權(quán)益（盡管這一權(quán)益的本來意義正在模糊）。耕地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是最低限度生活保障。這和城市街道有義務(wù)為本區(qū)貧困戶籍居民提供低保，是對應(yīng)的關(guān)系。所以，農(nóng)民進(jìn)城常住，要拿“暫住證”而不是城市戶口。
　　盡管各地在“以城帶鄉(xiāng)”工作中，可以把本地周邊農(nóng)村居民納入統(tǒng)一的戶籍和社保范圍，但似乎很難把非本地籍的常住進(jìn)城農(nóng)民納入這一體系。
　　我國快速城市化，正是在長期保留進(jìn)城農(nóng)民的“農(nóng)民”身份的情況下進(jìn)行的。多年來我們繞開了與此相關(guān)的體制問題。但這一基本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系如果不理順，真正意義的城鎮(zhèn)化就沒有實(shí)現(xiàn)，而且矛盾將積累起來。
　　總之，進(jìn)城農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的障礙，既與現(xiàn)有戶籍、就業(yè)、社保制度有關(guān)，也與現(xiàn)有農(nóng)村土地制度有關(guān)。制度創(chuàng)新應(yīng)該把兩者結(jié)合起來考慮。消解二元結(jié)構(gòu)的制度創(chuàng)新，既要解決權(quán)利問題，也要從大的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系背景著眼，考慮化解辦法。
　　
　　二、從宏觀角度看制度創(chuàng)新需要研究的幾個(gè)問題
　　
　?。ㄒ唬┏鞘袘艏蜕绫Ｖ贫?br/>　　目前各城市（地區(qū)）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌擬解決（或容易解決）的，是覆蓋本地區(qū)城鄉(xiāng)（郊）戶籍人口的統(tǒng)一社保體系。但我國人口跨地區(qū)流動性很大，城市是否可以建立覆蓋全部常住居民（包括非本地籍的進(jìn)城農(nóng)民）的社保體系？這既取決于地區(qū)和城市的財(cái)力，從長遠(yuǎn)看，又關(guān)系到全國性的戶籍制度調(diào)整。常住城市的農(nóng)民在獲得城市戶籍后，需要改動原戶籍登記，理論上應(yīng)該放棄原有承包土地的權(quán)益，這又關(guān)系到農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)或再分配問題。
　　關(guān)于戶籍制度本身是否需要改革或是否有必要存在的問題，則牽涉到更多的社會管理問題。曾有“取消戶籍管理”的意見，是沒有經(jīng)過深入論證的。
　　從全國范圍看，建立城市居民統(tǒng)一的低水平社會保障（最低生活保障、醫(yī)療基本保障），則是更宏大和困難的問題。當(dāng)然，城市為進(jìn)城農(nóng)民提供廉租房、醫(yī)療保障、就業(yè)培訓(xùn)等基本服務(wù)也很重要。
　　（二）農(nóng)村土地制度：亟須探索土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)或再分配途徑
　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題可以粗分兩類：
　　第一類問題：城市化過程中周邊農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地問題。解決這一問題必須滿足以下條件：①保障工業(yè)和城市發(fā)展在適度成本下的用地需求；②保住18億畝耕地底線，集約利用土地；③維護(hù)農(nóng)民利益（讓農(nóng)民共享土地出讓的增值，解決失地農(nóng)民的后顧之憂）；④遏止惡性投機(jī)和尋租活動。
　　第二類問題：廣大農(nóng)村地區(qū)，在原居民越來越多進(jìn)城居住發(fā)展、農(nóng)村勞動力逐步減少的條件下，合理公正地進(jìn)行耕地使用權(quán)的調(diào)整。在保障所有農(nóng)戶的權(quán)益的前提下，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。隨著城市化的加速，農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)或再分配似已勢在必行，但討論還不夠充分。
　　近年來，圍繞農(nóng)村土地制度討論很多，大體有三種可能的方案：
　　1、“還產(chǎn)權(quán)于農(nóng)民”，即主張土地私有化。主要是從農(nóng)民維權(quán)、遏止尋租角度出發(fā)立論。
　　2、“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度”，即農(nóng)用地國有化（國土所肖金成）。并提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度改革的思路：明確界定公益性用地、完善征地程序、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用市場，形成土地集約利用的機(jī)制。
　　
　　3、在現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)框架內(nèi)，微調(diào)土地使用權(quán)。
　　關(guān)于土地私有化的意見，無論從哪方面看都是不可行的。當(dāng)前我國大部分農(nóng)村，農(nóng)民承包農(nóng)田的規(guī)模，還僅具有基本生活保障功能。而且我國非農(nóng)就業(yè)長期面臨巨大壓力，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工長期具有臨時(shí)性質(zhì)，要面對基本生活的風(fēng)險(xiǎn)。如果不能使進(jìn)城農(nóng)民獲得與城市居民一視同仁的社保待遇，與農(nóng)村土地承包權(quán)的再分配這兩項(xiàng)工作實(shí)行聯(lián)動，農(nóng)民失去耕地承包權(quán)是風(fēng)險(xiǎn)極大的。一旦恢復(fù)土地私有和自由買賣，土地的大規(guī)模兼并將不可避免，被游離出來的農(nóng)民難以被非農(nóng)產(chǎn)業(yè)很快吸收，對社會穩(wěn)定也會帶來負(fù)面影響。
　　關(guān)于農(nóng)用地國有化的意見，出發(fā)點(diǎn)似重在確保工業(yè)化、城市化對土地的需求。至于如何解決第二類土地問題，作者建議“根據(jù)土地用途，確定土地使用權(quán)等不同土地權(quán)能。國家授權(quán)政府，將土地使用權(quán)直接授予承包土地的農(nóng)戶”。這一建議在我國現(xiàn)行政府架構(gòu)中有多大可行性，沒有深入討論。
　　比較穩(wěn)妥的思路，是在現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制框架內(nèi)，進(jìn)行制度微調(diào)。一方面要尋找農(nóng)田轉(zhuǎn)地談判中維護(hù)村集體利益的有效辦法；另一方面，要完善耕地承包權(quán)管理機(jī)制，有效進(jìn)行耕地流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)使用和調(diào)整的公平性，在保證所有村民利益的情況下推進(jìn)規(guī)?；N。這可能是適應(yīng)我國國情的調(diào)整土地關(guān)系的積極穩(wěn)妥的路子。在這一大思路框架下，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份合作制改造，承包地、宅基地有序流轉(zhuǎn)辦法。
　　現(xiàn)行農(nóng)村土地制度是和多年形成的農(nóng)村社會政治制度相適應(yīng)的，既有維護(hù)二元結(jié)構(gòu)的功能，也是保護(hù)農(nóng)民有序向城鎮(zhèn)流動的緩沖器。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村耕地有序調(diào)整的目標(biāo)，必須同時(shí)和新農(nóng)村建設(shè)問題，進(jìn)行通盤籌劃考慮。
　?。ㄈ┬罗r(nóng)村建設(shè)：基層政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)合作和社會事業(yè)的發(fā)展
　　新農(nóng)村建設(shè)需要發(fā)揮城市統(tǒng)籌各種資源的能力，讓更多的資金、技術(shù)、人才流向農(nóng)村，這樣才能提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
　　加大城市支持新農(nóng)村建設(shè)的力度。應(yīng)該把支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會事業(yè)（教科文衛(wèi)）、基層政權(quán)建設(shè)統(tǒng)籌考慮。
　　加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支持，處理好農(nóng)村工業(yè)和城市工業(yè)的關(guān)系；
　　建立農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織，提高農(nóng)民在市場的談判地位；
　　逐步建立健全農(nóng)村社會保障體系和公共服務(wù)體系，改變農(nóng)民的生活方式。
　　加大對農(nóng)村社會事業(yè)的支持和幫助。城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量差異較大，目前農(nóng)村社會事業(yè)凋零，農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)村文化生活幾成空白，原有合作醫(yī)療制度崩潰后新型農(nóng)村醫(yī)療亟待重建。
　　要把農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和基層民主建設(shè)結(jié)合起來，二者不可偏廢?；鶎诱?quán)和社會治理缺失會對國家穩(wěn)定帶來長遠(yuǎn)的隱患。
　　在城鎮(zhèn)化加速過程中，廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)、公平正義的伸張和社會安定，仍是長期需要給以高度關(guān)注的問題。不能把新農(nóng)村建設(shè)狹隘地理解為大建基礎(chǔ)設(shè)施的“撒錢運(yùn)動”，也不能片面地把農(nóng)村政治體制改革理解為僅僅是“精簡政府”、“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，或僅僅是一個(gè)基層民主問題。應(yīng)該包含基層黨和政權(quán)的建設(shè)，群眾監(jiān)督、群眾參與等系列問題。農(nóng)村的“社會公平正義”，必須將這些內(nèi)容包括在內(nèi)，全面認(rèn)識。建議城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，應(yīng)抽調(diào)較大干部力量支援農(nóng)村，協(xié)助加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)和社會文化事業(yè)的發(fā)展。
　?。ㄋ模┰谶M(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)過程中，加強(qiáng)全國統(tǒng)籌的觀念
　　在未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系調(diào)整和新農(nóng)村建設(shè)等問題，是互相影響的。建議加強(qiáng)“總體觀”和“相互影響”的研究，這樣可以使我們在規(guī)劃和推行地區(qū)和局部的制度創(chuàng)新時(shí)，更好地與整體的需要配合，達(dá)到相互促進(jìn)的效果。這應(yīng)該是黨的十六屆三中全會所提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”的本來意義。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）