編者按：為調(diào)動中青年干部研究重大問題的積極性，日前國家發(fā)展改革委召開了第六屆中青年干部研討會。會議的主題是：深化改革，加快建立有利于落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會要求的體制機制。會議提交的論文圍繞“十一五”規(guī)劃和改革中的熱點、難點問題，有針對性地提出了政策建議。我刊將陸續(xù)刊登部分優(yōu)秀論文，供各地參考。
　　
　　壟斷行業(yè)是指被一家或少數(shù)幾家企業(yè)控制的行業(yè)。壟斷的形成可以分為經(jīng)濟壟斷、行政壟斷和自然壟斷。在我國目前經(jīng)濟發(fā)展狀況下，經(jīng)濟壟斷較少，自然壟斷和行政壟斷是我國壟斷行業(yè)的主要表現(xiàn)形式。
　　我國壟斷行業(yè)幾乎都集中在能源、交通、電信等重點產(chǎn)業(yè)。目前，民航、石油、電信、電力等行業(yè)和城市公用事業(yè)的體制改革基本完成，鐵路、郵政等行業(yè)的改革還正在進行中，煙草、食鹽等特殊商品仍實行專營，這些構(gòu)成了我國壟斷行業(yè)的主體。與西方國家不同，我國的壟斷行業(yè)沒有經(jīng)歷過自由競爭階段，帶有強烈的行政壟斷特征。長期政企不分的體制，導致壟斷企業(yè)競爭意識差，缺乏降低成本、提高勞動生產(chǎn)率的壓力。有的行業(yè)過度投資，將大量不合理成本轉(zhuǎn)化為高價格；有的行業(yè)經(jīng)營機制僵化，不愿意引入競爭機制，用低價政策限制競爭者進入。近年來，壟斷引發(fā)的收入分配差距擴大、侵害消費者利益、損害社會福利等問題日益突出，加強和改進壟斷行業(yè)價格監(jiān)管，以價格監(jiān)管為突破口，完善價格機制，理順價格關(guān)系，促進管理體制創(chuàng)新，提高壟斷企業(yè)的活力與效率，增加相關(guān)商品和服務(wù)的供給，有利于促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。
　　
　　一、壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題
　　
　　（一）價格監(jiān)管法律體系初步形成
　　根據(jù)法律授權(quán)，國家發(fā)展改革委（原國家計委）陸續(xù)出臺了《制止價格壟斷行為暫行規(guī)定》、《政府制定價格行為規(guī)則》、《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》等部門規(guī)章。監(jiān)管壟斷行業(yè)的價格法律制度體系初步形成。
　?。ǘ┟鞔_了政府對壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的權(quán)限
　　中央和地方政府定價目錄明確劃分了中央和地方政府的定價權(quán)限。對國民經(jīng)濟發(fā)展有重大影響的壟斷行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格由中央政府直接管理；對生產(chǎn)和消費具有明顯區(qū)域性特征的商品和服務(wù)價格由地方政府管理。另外，對集中生產(chǎn)、區(qū)域消費的部分產(chǎn)品，分別實行中央和地方政府兩級定價。
　?。ㄈ﹥r格監(jiān)管范圍基本覆蓋了所有壟斷行業(yè)
　　我國對絕大多數(shù)壟斷經(jīng)營的商品或者服務(wù)價格實行了較為嚴格的政府管制。價格管制范圍涵蓋電力、石油、天然氣、廣播電視、電信、郵政、鐵路運輸、民用航空、管道運輸、高速公路、港口服務(wù)、大型水利工程供水、城市供水、城市燃氣供應(yīng)、城市供熱、城市排污、食鹽等領(lǐng)域。
　?。ㄋ模﹥r格監(jiān)管程序逐步完善
　　目前，我國壟斷行業(yè)價格監(jiān)管基本程序是：價格主管部門根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展狀況、市場供求情況和社會承受能力提出調(diào)整價格的初步方案——組織成本和價格調(diào)查——征求各方面意見——形成價格調(diào)整方案——公布執(zhí)行——事后監(jiān)督。其中，對與人民群眾生活密切相關(guān)的壟斷行業(yè)商品和服務(wù)價格的調(diào)整，還要履行價格聽證程序。
　?。ㄎ澹﹥r格監(jiān)督檢查取得積極成效
　　開展了電力、成品油、鐵路、郵政、電信等價格專項檢查和價格巡查，規(guī)范了壟斷行業(yè)價格行為，維護了消費者合法權(quán)益。
　　近幾年來，對壟斷行業(yè)的監(jiān)管雖然取得了一定成效，但仍存在一些問題。主要表現(xiàn)在：部分壟斷行業(yè)價格形成機制不合理，商品和服務(wù)質(zhì)價不符；成本缺乏約束，壟斷行業(yè)缺乏從加強自身管理要效益的動力；壟斷行業(yè)職工工資福利大幅高于社會平均水平，群眾對壟斷行業(yè)意見較大等。產(chǎn)生這些問題的原因：
　　一是法律規(guī)定不明確，價格監(jiān)管法律層次低。對壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的法制建設(shè)滯后，已有的法律法規(guī)的規(guī)定過于原則。對壟斷行業(yè)監(jiān)管立法主要采取委托行業(yè)立法的方式，導致法律法規(guī)更側(cè)重于促進壟斷行業(yè)發(fā)展，對保護消費者的合法權(quán)益考慮不夠，一定程度存在部門和行業(yè)保護傾向。對壟斷行業(yè)綜合監(jiān)管的法律法規(guī)不健全，對壟斷行業(yè)價格監(jiān)管還停留在部門規(guī)章層面，法律層次不高，一定程度上影響了監(jiān)管的效率。
　　二是成本約束機制不健全，價格制定的依據(jù)不科學。目前既沒有準確的定價成本概念，更沒有定價成本的原則和審核標準。在壟斷行業(yè)價格監(jiān)管中普遍采用成本加成定價法，這種定價方法能否有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于成本的合理性和加成比例或利潤率的合理性。由于缺乏科學的定價成本核算體系，對影響定價成本的重大問題，如在定價成本中合理確定壟斷行業(yè)投資回報水平、核定人員工資福利、嚴格控制管理費用上漲等，都沒有做出明確的規(guī)定。成本規(guī)則不健全，對壟斷行業(yè)成本就不可能進行有效的約束，價格制定的科學性就難以保證。
　　三是信息不對稱，價格決策的公開性、透明度不夠。由于壟斷企業(yè)在市場上缺乏可比較的參照對象，信息披露機制尚未有效建立，價格主管部門很難全面、準確地掌握壟斷企業(yè)的真實成本，加大了對壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的難度。在實際工作中還沒有充分體現(xiàn)尊重消費者的知情權(quán)、參與權(quán)，價格決策的透明度不夠，社會輿論難以對壟斷企業(yè)進行有效監(jiān)督。
　　
　　二、加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的基本原則
　　
　　（一）注重公平
　　對壟斷行業(yè)的價格監(jiān)管，要有利于實現(xiàn)社會財富的公正分配。既要保護生產(chǎn)者利益，允許其獲得合理利潤，促進行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；更要維護消費者利益，讓消費者以合理價格獲得符合一定質(zhì)量標準的商品和服務(wù)。在制定壟斷行業(yè)價格政策過程中，首先要考慮保證普遍服務(wù)的需要，體現(xiàn)對社會困難群體的人文關(guān)懷，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。
　?。ǘ┐龠M發(fā)展
　　要充分發(fā)揮價格信號的引導作用，調(diào)節(jié)供求關(guān)系，促進資源合理配置和有效利用。要引入競爭機制，逐步放開壟斷行業(yè)中適宜競爭的非自然壟斷環(huán)節(jié)，讓價格在調(diào)節(jié)供求、優(yōu)化資源配置中發(fā)揮更大的作用。對國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，在價格上給予適當支持；對國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，在價格上給予一定限制；對供求關(guān)系失衡的產(chǎn)業(yè)，通過價格杠桿刺激增加供給或者抑制消費。要采用差別定價方式，調(diào)節(jié)需求水平和需求結(jié)構(gòu)，促進稀缺資源的充分利用。要建立成本約束機制，激勵經(jīng)營者不斷提高生產(chǎn)效率，降低成本，提升企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化需要。
　?。ㄈ┖侠沓杀?br/>　　要不斷強化成本約束，提高價格監(jiān)管的科學性。要強化成本監(jiān)審，防止經(jīng)營者將不合理開支計入成本，導致成本上漲不斷推動價格上漲。對網(wǎng)絡(luò)型壟斷產(chǎn)業(yè)，要根據(jù)技術(shù)、經(jīng)濟條件和市場狀況的變化，合理制定價格，由經(jīng)營者、消費者和政府三方合理承擔。經(jīng)營者要通過提高效率消化部分上漲成本，消費者按照受益者付費的原則支付合理價格，政府通過財政補貼合理補償由于承擔普遍服務(wù)造成的成本增支。
　?。ㄋ模┕_透明
　　要逐步探索和推行壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的政務(wù)公開制度，公開辦事程序、辦事過程和辦事結(jié)果，保障廣大消費者的知情權(quán)和參與權(quán)，避免暗箱操作和決策失誤，提高價格監(jiān)管的科學性、規(guī)范性和透明度。對壟斷行業(yè)價格的調(diào)整，要以充分扎實的成本、市場供求等調(diào)查為基礎(chǔ)，掌握第一手材料，并以適當形式廣泛聽取各方面的意見，充分進行協(xié)商和對話。對與群眾利益密切相關(guān)的壟斷商品和服務(wù)價格，要實行社會公示和聽證制度，明確公示的范圍、原則和方式，保證聽證活動參與者的代表性，建立有效的聽證意見反饋機制。對專業(yè)性、技術(shù)性較強的壟斷商品和服務(wù)價格，要認真進行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估，提高價格決策的科學性和透明度。
　　
　　
　　三、加強和改進壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的基本思路
　　
　　加強和改進壟斷行業(yè)價格監(jiān)管，必須根據(jù)壟斷行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征，從立法規(guī)范、成本約束、決策程序、監(jiān)管方式、社會監(jiān)督等方面入手，多管齊下，綜合治理，達到依法監(jiān)管、決策民主、程序透明、運行規(guī)范、監(jiān)督有力的目的。
　?。ㄒ唬┘訌姳O(jiān)管立法，提升價格監(jiān)管的法律層次
　　針對壟斷行業(yè)地位特殊、影響巨大、關(guān)系復雜，以及相應(yīng)的監(jiān)管立法比較滯后的現(xiàn)實情況，必須切實加強價格監(jiān)管立法，為監(jiān)管工作提供有力的法律依據(jù)和執(zhí)法保障。完善價格法律體系。抓緊制定規(guī)范壟斷行業(yè)價格行為的專項法規(guī)或規(guī)章，分類制定壟斷行業(yè)成本監(jiān)審辦法，形成以《價格法》為核心，門類齊全、覆蓋面廣、操作性強的價格法律體系。適當提升立法層次。對現(xiàn)有適用于壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的規(guī)章、辦法，要在修改完善的基礎(chǔ)上，努力提高其法律層次，增強其法律效力，以適應(yīng)依法行政的需要。抓好立法協(xié)調(diào)工作。注意從立法環(huán)節(jié)處理好各方面的利益關(guān)系，防止出現(xiàn)利益部門化、部門利益法制化，法律之間不銜接、互相抵觸的現(xiàn)象。
　?。ǘ﹪栏癯杀颈O(jiān)審，強化成本約束機制
　　建立完善的定價成本核算體系，確保定價成本的科學合理，為政府制定價格提供可靠的依據(jù)。嚴格成本監(jiān)審。明確定價成本規(guī)則，規(guī)范計入定價成本的項目，建立健全包括工資成本在內(nèi)的壟斷行業(yè)成本控制和約束機制。逐步建立定調(diào)價監(jiān)審和定期監(jiān)審相結(jié)合的成本監(jiān)審制度，將成本監(jiān)審作為政府制定或調(diào)整價格的前置條件。對于不符合成本監(jiān)審辦法規(guī)定的費用一律不得計入定價成本。定期審查壟斷行業(yè)成本變化情況，及時了解和掌握企業(yè)相關(guān)情況，為制定或調(diào)整價格提供準確依據(jù)。研究確定經(jīng)營者成本控制參數(shù)?？紤]根據(jù)商品零售價格指數(shù)和社會平均工資增長率確定成本上升率，根據(jù)技術(shù)進步率和經(jīng)營者生產(chǎn)效率與國外先進效率的差距確定成本下降率。嚴格控制調(diào)價幅度和頻率，只有當成本上升率超過成本下降率時，才能啟動價格調(diào)整程序，督促經(jīng)營者努力降低成本。明確公正報酬率。綜合考慮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本、社會經(jīng)濟發(fā)展、消費者承受能力，以全國或部分行業(yè)的社會平均利潤率等為基礎(chǔ)確定公正報酬率。
　?。ㄈ┩七M民主決策，完善價格監(jiān)管機制
　　嚴格履行《政府制定價格行為規(guī)則》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的定價程序，確保定價行為的規(guī)范和定價結(jié)果的公正。完善價格聽證制度。制定或調(diào)整列入政府價格聽證目錄的壟斷行業(yè)商品和服務(wù)價格，必須進行公開聽證，廣泛聽取社會各方面特別是廣大消費者的意見。要完善聽證代表遴選制度，吸收一定數(shù)量的經(jīng)濟、技術(shù)和法律方面的專家參與，認真考慮聽證代表的類型、立場取向，充分體現(xiàn)不同利益群體的代表性，最大程度地反映各方面的意見。推行集體審議制度。具有定價權(quán)的政府部門應(yīng)當設(shè)立集體審議機構(gòu)，對重大價格決策進行集體審議。對有關(guān)方面制定或者調(diào)整壟斷行業(yè)價格的建議、政府定價部門初步審查意見、成本監(jiān)審結(jié)論、價格聽證會議紀要、社會各方面意見，要進行充分討論、研究和審議。完善專家評審制度。制定或調(diào)整具有較強專業(yè)性、技術(shù)性的壟斷商品和服務(wù)價格，應(yīng)當嚴格執(zhí)行專家評審制度，對決策的必要性、制定價格的水平或調(diào)價的幅度、決策對經(jīng)濟社會的影響進行評審。要建立價格評審專家?guī)?，聘請在相關(guān)行業(yè)具有較高業(yè)務(wù)水準的專家參與價格評審工作，充分發(fā)揮專家的特長。注重價格決策的動態(tài)調(diào)整。做出價格決策后，要密切關(guān)注社會反映，跟蹤政策落實情況，認真聽取各方面的反饋意見，及時完善定價機制及相關(guān)政策措施。要組織開展相應(yīng)的價格檢查、價格巡查，查處不執(zhí)行政府價格政策和不正當價格行為，確保價格政策落實到位。
　　（四）加強社會監(jiān)督，促進價格形成的公開透明
　　要完善價格政務(wù)公開制度。公開政府價格決策的程序、方式，公開政府定價機關(guān)的溝通渠道。建立決策結(jié)果說明制度，政府部門做出有關(guān)制定或調(diào)整壟斷行業(yè)價格的決策，必須說明法律政策依據(jù)、事實理由、論證過程，接受社會的監(jiān)督。建立企業(yè)信息披露機制。在繼續(xù)大力推行價格公示制度基礎(chǔ)上，對涉及人民群眾切身利益的壟斷行業(yè)建立信息披露機制，定期披露壟斷企業(yè)經(jīng)過審計的財務(wù)報表等信息。健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。嘗試在重大壟斷企業(yè)聘請價格監(jiān)察員，形成動態(tài)的價格監(jiān)督。試行第三方監(jiān)督，由人大代表、政協(xié)委員、專家學者、消費者組織、中介機構(gòu)組成監(jiān)督團體。繼續(xù)擴大和完善電話、信件、網(wǎng)絡(luò)等價格舉報途徑，實施價格舉報獎勵制度。注重輿論監(jiān)督。充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報紙等各種媒體，采取開辟專欄、熱線接聽、網(wǎng)上訪談等多種形式，進行立體監(jiān)督。加大對壟斷行業(yè)重大價格違法案例的曝光力度。加強正面宣傳引導，促使行業(yè)加強價格自律，促進企業(yè)誠信經(jīng)營。
　　（五）加強監(jiān)管手段建設(shè)，不斷提高價格監(jiān)管水平
　　優(yōu)化監(jiān)管方式。根據(jù)壟斷行業(yè)產(chǎn)品性質(zhì)、技術(shù)特點、區(qū)域布局的不同，采取更加靈活有效的價格監(jiān)管方式。對群眾生活影響較大的壟斷商品和服務(wù)，可以采取上限管制的價格監(jiān)管方式；對資源稀缺的壟斷商品和服務(wù)，可以采取兩部制價格監(jiān)管方式；對需求彈性較大的壟斷商品和服務(wù)，可以采取浮動價格的監(jiān)管方式。加強價格監(jiān)測。建立健全壟斷行業(yè)價格監(jiān)測系統(tǒng)，加大對壟斷行業(yè)價格監(jiān)測的力度，動態(tài)跟蹤壟斷行業(yè)價格走勢，擬定針對性的監(jiān)管措施。加強研究、逐步推廣電子價格監(jiān)管手段，迅速獲取相關(guān)成本價格數(shù)據(jù)和價格違法行為事實，提高監(jiān)管效率。提高監(jiān)管人員素質(zhì)。加強價格監(jiān)管隊伍建設(shè)，提高監(jiān)管人員素質(zhì)，增強其對壟斷行業(yè)進行成本監(jiān)審的能力、價格調(diào)控能力、對價格違法行為查處的能力。深入開展廉政建設(shè)，建立科學規(guī)范的權(quán)力運行機制，保證價格監(jiān)管權(quán)力客觀、公正的運用。加強價格監(jiān)督檢查。堅決查處壟斷行業(yè)中有關(guān)價格欺詐、強制消費、擴大收費范圍、多收費少服務(wù)等價格違法行為。
　?。┎扇∠嚓P(guān)配套措施，為價格監(jiān)管創(chuàng)造有利的外部條件
　　在加強和改進價格監(jiān)管工作的同時，要積極推進相關(guān)配套改革，為價格監(jiān)管創(chuàng)造有利的體制環(huán)境。加快轉(zhuǎn)變政府職能。對壟斷行業(yè)的管理方式要由直接參與經(jīng)營管理活動向健全法制、完善政策，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境轉(zhuǎn)變。政府要逐步實現(xiàn)從市場的直接參與者向規(guī)則制定者和行業(yè)監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變。引入競爭機制。對經(jīng)濟壟斷，重點是防止其利用壟斷地位操縱市場價格和侵害消費者權(quán)益。對自然壟斷，要區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和可競爭環(huán)節(jié)：在壟斷環(huán)節(jié)，要強化成本監(jiān)審，制止壟斷環(huán)節(jié)成本不合理上漲；在可競爭環(huán)節(jié)，要打破壟斷，引入競爭，促使企業(yè)降低成本。對行政壟斷，除加強定價成本監(jiān)審之外，還應(yīng)通過組織價格聽證會、論證會等方式審查、取消行政壟斷行業(yè)的“霸王條款”，保護消費者合法權(quán)益。完善政府補貼機制。由于部分壟斷行業(yè)承擔著公共服務(wù)或普遍服務(wù)的職能，當經(jīng)營者因履行公共服務(wù)職能，致使其收入不足以補償成本時，政府應(yīng)當通過財政補貼等方式予以補償。對因理順價格關(guān)系而導致的部分困難群體和公益性行業(yè)增加的支出，政府應(yīng)該給予適當補助，以保護其利益，維護社會穩(wěn)定。