我國是世界上13個貧水國之一，是水問題最嚴峻的國家之一，這一問題在很多地區(qū)更主要的是資源管理問題。在當前影響科學發(fā)展、和諧發(fā)展的關鍵因素中，水問題的重要性和緊迫性愈加凸顯。
　　
　　一、當前用水體制機制現(xiàn)狀與存在的突出問題
　　
　?。ㄒ唬┧Y源配置的機制基礎沒有形成
　　水資源費是調節(jié)水資源供求關系的經濟手段。但目前，水資源費與水資源供求關系嚴重背離，極不利于水資源合理配置。總的來說，我國嚴重缺水，但用水成本卻很低。全國絕大多數(shù)省市征收的水資源費在每立方米幾分錢到一兩毛錢之間，農村水資源費基本忽略不計，各種自備水的水資源費征收特別困難。
　?。ǘ┕┧畠r格機制尚不完善
　　水作為商品還沒有按價值規(guī)律定價；目前的水價總水平偏低，水價結構不合理，差價作用不明顯；現(xiàn)行的水價形成機制不能正確處理供水單位、用水戶、投資者及相關各方的利益；用水戶無法對供水單位的支出進行監(jiān)督，因而無法有效地約束供水成本。目前只有少數(shù)城市實施了兩部制水價，各地附著在水價上的附加費、基金、建設費等收費較多，供排水行業(yè)在定價和調價過程中受到諸多限制。
　?。ㄈ┪鬯幚淼慕洕鷻C制不到位
　　污水處理率不達標是許多地方發(fā)展不科學的根本表現(xiàn)之一。目前，全部污水處理廠的集中處理率只有39.36%，36個大中城市污水處理率只有55%。我國每年約有1/3的工業(yè)廢水和2/3的生活污水未經處理直接排入水中。污水處理成為發(fā)展“短腿”，關鍵是污水處理的經濟機制不到位。截至2005年6月底，全國有475個城市實行了污水處理收費制度，還有186個城市沒有開征污水處理費，297個城市沒有建成污水處理廠。
　?。ㄋ模┕?jié)約用水的激勵機制基本缺失
　　目前發(fā)達國家單位取用水資源量產出的GDP多在13—45美元/ m3，我國為2.25美元/ m3，僅為發(fā)達國家的1/6—1/20。與發(fā)達國家比較，我國工農業(yè)生產和居民生活用水還比較粗放。目前的問題是再生水價格與自然水價格的比價關系不合理，沒有起到鼓勵使用再生水替代原水的價格機制作用。
　?。ㄎ澹┫拗朴盟膽徒錂C制力度不夠
　　現(xiàn)行的水費分類辦法對限制用水的作用還不明顯，超額用水的處罰力度偏弱。對居民的階梯式水價執(zhí)行比例并不高。對非居民用水的供水差價不夠，杠桿作用不明顯，特別是對超定額、超計劃用水，經濟處罰的力度較弱，導致企業(yè)“違規(guī)”代價較低，對高耗水行業(yè)和用水大戶夠不成足夠的威懾作用。
　?。┕まr、城鄉(xiāng)和諧用水的補償機制尚待建立
　　我國需水的持續(xù)剛性增長短期內難以避免，水資源供需矛盾加劇直接導致工農爭水、城鄉(xiāng)爭水、地區(qū)爭水的矛盾激化，影響社會整體福利水平的提高。目前，一些地方招商引資的企業(yè)或開發(fā)園區(qū)由于水污染損害周邊群眾利益的事件呈上升趨勢，構成部分地方影響社會和諧的不安定因素。
　?。ㄆ撸┚琵堉嗡墓芾眢w制沒有根本理順
　　目前，管水的部門多，力量分散，甚至在政策上互相打架。水價改革尚缺少一個系統(tǒng)性強的整體規(guī)劃，基本處于各自為戰(zhàn)、分散進行的狀態(tài)。體制創(chuàng)新的根本問題還是要理順管理體制。
　　
　　二、用水體制機制上的問題對科學發(fā)展、和諧發(fā)展的影響
　　
　?。ㄒ唬┯绊懡洕鲩L方式轉變
　　由于用水便宜，排污成本也低，導致一些地方不顧本地水資源緊缺狀況，不計用水代價盲目上一些鋼鐵、煤炭、印染等高耗水高污染項目，轉變增長方式難以落實?！笆晃濉币?guī)劃《綱要》提出的約束性指標是萬元工業(yè)增加值取水量降低30%。2005年我國萬元工業(yè)增加值用水量為169立方米/萬元，是發(fā)達國家的5—10倍，提高用水效率轉變增長方式的增長任務十分艱巨。
　?。ǘ┯绊懯袌龈偁帣C制、價格機制作用發(fā)揮
　　一方面，水資源等資源價格扭曲，資源價格形成機制不合理；另一方面，供排水等公共服務領域缺乏競爭，這都極大地影響了價格機制、競爭機制等市場經濟體制的完善和市場配置資源的基礎性作用發(fā)揮。各地雖然成立了供排水和污水處理企業(yè)，但基本上仍按事業(yè)單位性質管理和運營，不愿參與市場競爭，這與社會日益增長的公共服務需求形成尖銳矛盾。
　?。ㄈ┯绊懾熑握慕⒑驼帕Φ奶嵘?br/>　　我國“十五”計劃的環(huán)保指標沒有完成，包括污水治理項目進展不理想，很多地方沒有完成任務，這對地方政府的責任感、信任度都構成了沖突。2005年全國城市污水處理率為51.95%，其中東部地區(qū)為58.78%，中部地區(qū)為43.14%，西部地區(qū)為43.73%，東北地區(qū)為40.96%。全國36個大中城市污水處理率只有55%。到2010年，城市污水處理率要達到70%的任務非常艱巨。目前全國城市污水處理廠運行負荷率平均為65%左右。國家允許未建污水廠的地方提前3年開征污水處理費，但有的地方污水處理費征收數(shù)年了，污水處理廠也沒有建成，或者交了費但污水卻沒處理，嚴重影響政府威信。
　?。ㄋ模┯绊懢用袷杖敕峙涔胶突竟卜站然?br/>　　現(xiàn)行水價體系對居民生活質量的影響表現(xiàn)出較大差異。我們根據(jù)國家統(tǒng)計局城調隊的數(shù)據(jù)測算，1998—2005年間，我國不同收入家庭的購水量年均增長速度，困難戶、最低收入戶、低收入戶、中等偏下戶、中等收入戶、中上收入戶、高收入戶、最高收入戶分別為－1.2%、－0.6%、－0.3%、0.5%、1.2%、2.2%、3.8%、5.8%，而同期家庭水費支出比重增長速度分別為6.6%、6.1%、5.2%、4.5%、4.0%、3.7%、3.1%、0.4%。這就是說，隨著水價逐步上調，高收入群體的用水量有增無減，節(jié)水效果不明顯，低收入群體在用水量降低的情況下，水費支出比重卻出現(xiàn)較大幅度的上升。居民為什么對公共品價格上漲不滿意，這個變動趨勢現(xiàn)象值得制定政策時反思。
　　（五）影響區(qū)域和諧發(fā)展和公平競爭環(huán)境建設
　　由于補償機制不到位，水權交易機制沒有建立，地區(qū)間因為取水和污水排放影響和諧的事時有發(fā)生。此外，自備水得不到有效管理，也對企業(yè)間的公平競爭環(huán)境影響很大。
　?。┯绊懗青l(xiāng)用水結構優(yōu)化
　　目前城鄉(xiāng)（工農）之間水資源利用狀況亟待改善。從總量上看，農業(yè)用水的效率較低，節(jié)水的空間還很大，但由于農業(yè)的比較效益低，要依靠農業(yè)自身發(fā)展來節(jié)水的能力很弱。再從居民生活用水來看，城市中等及以上收入群體的用水需求持續(xù)增長，而農村還有3億多人口安全的飲用水尚未得到保障，城鄉(xiāng)之間的差距十分明顯。此外，城市生活污水、工業(yè)污水排放到農村地區(qū)的問題日漸突出，特別是城鄉(xiāng)結合部和城市郊區(qū)污水問題更突出。
　　
　　三、以科學發(fā)展、和諧社會為目標的用水體制機制創(chuàng)新
　　
　?。ㄒ唬┙F(xiàn)代水權制度和區(qū)域間水權轉讓的市場機制
　　配合水資源費的征收，建立初始水權分配制度和轉讓機制?？紤]各地主體功能區(qū)定位和經濟社會發(fā)展等因素，合理確定各地的初始水權，在科學用水、和諧用水和互利互惠的基礎上，建立區(qū)域間的水權轉讓市場。創(chuàng)新城市排污許可制度和排污交易制度。建立和完善城市排水許可制度，建立健全排污交易市場。
　?。ǘ┤骈_征水資源費，逐步形成用經濟杠桿調節(jié)水資源供求關系的基本格局
　　逐步提高水資源費征收標準。在同一地區(qū)，統(tǒng)籌各類水源，建立不同水源的合理比價關系。對農業(yè)生產取水也要開征水資源費，逐步提高標準，但采取先征后補的配套辦法。適當拉大地表水與地下水的水資源費的比價，逐步壓減自備水取水單位和取水量。
　　
　?。ㄈ┙⒏涌茖W、完善的供排水價格形成機制
　　城市供水要按“補償成本、合理盈利”的原則調整到合理的價格水平。建立綜合水價改革的目標調控機制，各省根據(jù)本省實際，制定到2010年各地綜合水價總水平控制目標及制定分階段分項目調節(jié)實施計劃的目標調控機制。按區(qū)域供水行業(yè)平均供水成本制定供水價格，推行城市供水終端水價制。理順各類水價的比價關系，推行居民生活用水階梯式計量水價、非居民用水超計劃超定額累進加價的改革。保證人民群眾基本生活用水，對高耗水和特種行業(yè)用水要大幅度提高價格，實行差別化的價格政策，拉開與其他各類用水的差價。對綠化、消防、環(huán)衛(wèi)等公共用水要實行計量計價，建立公共用水的公共支出。有條件的地方，積極推行峰谷水價。合理確定再生水價格與自然水價格的比價關系，建立鼓勵使用再生水替代原水的價格機制。嚴格執(zhí)行污水處理有關政策法規(guī)，繼續(xù)加大對污水處理費的開征力度。開展區(qū)域平均供水成本試點工作，逐步推行按區(qū)域平均供水成本定價的辦法。
　?。ㄋ模└母锼畠r監(jiān)管制度
　　生活用水需求彈性小，政府要站在維護社會利益的角度，建立水價成本約束機制，加強對城市供水的成本監(jiān)督與審查，對供水行業(yè)的定價行為加以規(guī)制，規(guī)范供水企業(yè)定價成本的財務內涵，同時增加水價制定的透明度。要動態(tài)監(jiān)測各地水價調價幅度、調價周期和頻率。當前要著力加強供水成本監(jiān)審和污水處理費資金征收、使用的管理和監(jiān)督。實行供水企業(yè)成本認證制度，嚴格區(qū)分企業(yè)的主營業(yè)務成本與非主營業(yè)務成本。合理配置水價調整的管理權限。
　?。ㄎ澹┙⒖茖W用水節(jié)約用水的定額標準，制定城市供排水基本公共服務標準
　　科學用水、節(jié)約用水的手段是用水定額管理和排污總量控制。結合推進基本公共服務均等化，制定合理的用水定額和排污標準。基于用水標準，推進水價計價方式改革。一方面要加快推進對居民生活用水實行階梯式的計量水價制度，另一方面對非居民的生活用水，嚴格用水定額管理，實施超定額累進加價制度，以促進節(jié)約。組織編制全國的供水行業(yè)人員標準和物質消耗定額，推動建立供水企業(yè)標準成本模型。
　?。┘涌斐鞘泄┧臀鬯幚懋a業(yè)市場化改革，促進水務市場和諧競爭
　　城市供排水企業(yè)作為公共服務機構也必須加快改革，提高公共服務效率。應廣開投融資渠道，允許和鼓勵多種形式的投資主體進入水務行業(yè)。逐步推行“廠網分開”的運行機制，除對供水線路、管道等輸送網絡業(yè)務以外的非自然壟斷性業(yè)務，改善投融資及運營管理體制，實現(xiàn)投資主體多元化，運營主體企業(yè)化，運營管理市場化的格局。在開放市場操作中，應杜絕一些地方為招商引資給予污水處理投資者不切實際的回報率。應該重視發(fā)揮國有水務企業(yè)的作用，同時對外資進入城市水務的并購傾向應引起關注。
　　（七）建立公平用水、和諧用水的補償機制
　　不同區(qū)域的主體功能定位、經濟發(fā)展水平、用水需求并不一樣，需要建立公平用水、和諧用水的機制，主要是區(qū)域協(xié)調機制和利益補償機制。一是要根據(jù)流域協(xié)調上下游合理用水的分配機制，通過配額交易實現(xiàn)經濟補償。二是要根據(jù)工農業(yè)用水效益和效率差異，鼓勵采取城市、工業(yè)主動為農村、農業(yè)節(jié)水的互利互惠新機制。三是對城市消防、綠化、環(huán)衛(wèi)等公共服務用水，也要計量計價，但以政府公共財政支出補償。四是逐步取消各種用水費用減免政策，改為配套的定向補貼政策。五是要堅持實施“誰污染誰負責”、“誰治理誰受益”的原則，建立水源保護和污水處理的補償機制。
　　（八）建設新型水務管理體制，同時完善水的法律制度，提高依法行政水平
　　要進一步理順水務行政管理體制。按照現(xiàn)代監(jiān)管體制發(fā)展趨勢和改革方向，由多頭監(jiān)管向綜合監(jiān)管轉變，改變目前城市污水處理由建設、價格、環(huán)保、水利、財政等多個部門分頭管理的格局，減少推諉扯皮和管理漏洞?？梢哉狭α啃纬尚碌墓芾眢w系，也可確定以一個部門為主，其他部門參與和協(xié)調。要加快政府部門的職能轉變，徹底實現(xiàn)水務行業(yè)政企分開。國家應加強城市供排水的有關法律法規(guī)建設，健全統(tǒng)計公報制度和考核制度，有關部門要明確落實各城市污水處理的目標及責任，對沒有完成污水處理指標的，要加大行政問責力度。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委經濟體制與管理研究所）