一、現(xiàn)行財(cái)稅體制制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變
　　
　　1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制改革及之后陸續(xù)推出的一系列財(cái)稅體制改革措施，有效地促進(jìn)了財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制的形成，增強(qiáng)了中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力。但由于1994年改革以提高兩個(gè)比重為目標(biāo)，從根本上是以增加財(cái)政收入為優(yōu)先目標(biāo)的改革，隨著時(shí)間的推移，潛在或引發(fā)的一些矛盾和問題陸續(xù)暴露出來，突出地反映在：一是在事權(quán)沒有作大的調(diào)整的背景下，對財(cái)權(quán)進(jìn)行了調(diào)整，提高了中央財(cái)政在國家財(cái)政總收入中的比重，在改善了中央財(cái)政收入和支出責(zé)任匹配的同時(shí)，引發(fā)了地方財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的不對稱，加大了地方的壓力；二是地方稅制嚴(yán)重老化，地方政府缺乏穩(wěn)定的收入來源。與此同時(shí)，科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度沒有及時(shí)建立健全起來，稅收返還在轉(zhuǎn)移支付中占有很大比例，按照要素法計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付所占比例過小，轉(zhuǎn)移支付所提供的財(cái)力不能從根本上緩解體制安排對地方政府帶來的收支壓力。在財(cái)政“分灶吃飯”體制沒有根本改觀的情況下，從基本面上對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變形成了一定的體制障礙。一方面，現(xiàn)行的財(cái)稅體制強(qiáng)化了現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尤其是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中不合理的方面和粗放式的增長方式，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變造成了一定的阻礙作用。另一方面，在現(xiàn)行財(cái)稅體制安排下，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加稅收的壓力比較強(qiáng)，在一定程度上導(dǎo)致地方政府對宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的消極態(tài)度甚至逆調(diào)節(jié)作用。
　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行的財(cái)稅體制強(qiáng)化了現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尤其是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中不合理的方面和粗放式的增長方式，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變造成了一定的阻礙作用
　　1、生產(chǎn)型增值稅在一定程度上鼓勵(lì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而不利于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新，對保護(hù)環(huán)境、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展帶來一定的負(fù)面影響。
　　1994年確定的以增值稅為主體的稅制改革，采取的是生產(chǎn)型增值稅體制。從理論上分析，生產(chǎn)型增值稅從兩個(gè)方面加重企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和高新技術(shù)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)：一是企業(yè)從事技術(shù)創(chuàng)新和高新技術(shù)企業(yè)的資本有機(jī)構(gòu)成普遍較高，固定資產(chǎn)所含稅款不能抵扣，企業(yè)負(fù)擔(dān)相對較高，不利于企業(yè)適時(shí)進(jìn)行設(shè)備更新改造；二是無形資產(chǎn)和開發(fā)過程中的智力投入不能享受全額抵扣，而這些投入往往占高新技術(shù)產(chǎn)品成本的絕大部分，這就增加了科技投入的負(fù)擔(dān)。
　　2、現(xiàn)行資源、環(huán)境稅收體系不健全，在一定程度上容忍甚至縱容了不利于資源充分利用和環(huán)境有效保護(hù)的低級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和掠奪式、粗放式經(jīng)濟(jì)增長，不利于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。
　　現(xiàn)行從量計(jì)征的資源稅稅率太低，征收范圍過窄，一定程度上容忍甚至縱容了不利于資源充分利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和掠奪式、粗放式經(jīng)濟(jì)增長，不利于促進(jìn)資源的合理開采、利用和資源節(jié)約型社會(huì)建設(shè)；與環(huán)境相關(guān)的稅收沒有開征，沒有建立起有效的資源環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，沒有很好地發(fā)揮對高能耗、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的約束作用，抑制了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。
　　3、出口退稅政策存在一定的結(jié)構(gòu)缺陷，強(qiáng)化了低成本的出口導(dǎo)向模式，影響了出口結(jié)構(gòu)的升級優(yōu)化和出口導(dǎo)向和與進(jìn)口替代模式的有效組合及出口增長方式的轉(zhuǎn)變。
　　目前我國出口產(chǎn)品總體結(jié)構(gòu)不高，出口增長還停留在數(shù)量型、粗放型基礎(chǔ)上，產(chǎn)品附加值不高；現(xiàn)有出口退稅政策強(qiáng)化了現(xiàn)有的低附加值、低技術(shù)含量的產(chǎn)品出口導(dǎo)向模式，不利于出口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和內(nèi)外結(jié)構(gòu)的均衡。
　　4、近年來的財(cái)政稅收政策在一定程度上加重了非公有制經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，不利于市場導(dǎo)向的所有制結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。
　　積極財(cái)政政策實(shí)施以來，我國稅收收入不斷超計(jì)劃、超預(yù)算增長，各類企業(yè)的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)有所加重，而財(cái)政支出的增加，包括國債投資項(xiàng)目的主要收益受益者基本上限于大型企業(yè)和國有及國有控股企業(yè)，現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策也基本上難以覆蓋一般非公企業(yè)，致使非公企業(yè)和一般中小企業(yè)的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)不能有效緩解和抵消，不利于企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，客觀上影響了市場機(jī)制對結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向作用的發(fā)揮。
　?。ǘ┰诂F(xiàn)行財(cái)稅體制安排下，地方財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的不適應(yīng)對稱，增加了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的壓力，在一定程度上誘發(fā)了地方政府對宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的消極態(tài)度甚至逆調(diào)節(jié)作用
　　1、帶有明顯“分灶吃飯”特征的財(cái)政體制誘發(fā)了地方政府的投資擴(kuò)張沖動(dòng)，加大了重復(fù)建設(shè)和地區(qū)間產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。同時(shí)，“分灶吃飯”特征的財(cái)政體制和生產(chǎn)型增值稅相結(jié)合，致使地方政府熱衷于發(fā)展稅收貢獻(xiàn)比較大的大項(xiàng)目，而對短期稅收貢獻(xiàn)小、甚至還需要財(cái)政支持的以中小企業(yè)為主的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不夠重視，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。
　　2、按照行政隸屬關(guān)系劃分收入的省以下所得稅制度，在地方財(cái)政普遍困難、群眾發(fā)展愿望和領(lǐng)導(dǎo)人政績壓力比較大的情況下誘發(fā)了一定程度的地方保護(hù)主義，對區(qū)域結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)及企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整及經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變等造成了極為不利的影響。
　　3、現(xiàn)有包括支持創(chuàng)新活動(dòng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整在內(nèi)的稅收優(yōu)惠政策對地方政府具有不同程度的減收效應(yīng)，而中央政府又沒有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，在一定程度上抑制了地方政府積極主動(dòng)支持技術(shù)創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的積極性。
　　
　　二、建立健全有利于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的財(cái)稅體制的思路與主要任務(wù)
　　
　　種種情況表明，不合理劃分各級政府之間的事權(quán)，不改革現(xiàn)行財(cái)稅體制，不按照主體功能區(qū)劃分實(shí)行不同的財(cái)稅政策，就難以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。為此，我們提出建立健全有利于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的財(cái)稅體制的總體思路：一方面必須推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制戰(zhàn)略性調(diào)整，形成有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的財(cái)政稅收制度基礎(chǔ)和體制條件；另一方面要調(diào)整優(yōu)化財(cái)政稅收優(yōu)惠政策體系，建立有利于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的財(cái)稅政策新框架，發(fā)揮財(cái)政稅收優(yōu)惠政策對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的邊際調(diào)節(jié)作用。
　?。ㄒ唬┬乱惠嗀?cái)稅體制戰(zhàn)略性調(diào)整的基本思路與主要任務(wù)
　　1、新一輪財(cái)稅體制戰(zhàn)略性調(diào)整的基本思路
　　第二輪財(cái)稅體制改革與戰(zhàn)略性調(diào)整的總體思路是：按照科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，合理確定并明確劃分各級政府的支出責(zé)任、財(cái)政權(quán)力和財(cái)政收入，提高各級財(cái)政的可持續(xù)性和國家財(cái)政體系的整體健全性；進(jìn)一步改革完善稅收體系稅制和分稅制安排，合理確定宏觀稅負(fù)水平，逐步提高直接稅收的比重，建立起直接稅與間接稅合理配置的稅制結(jié)構(gòu)；適當(dāng)整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、科學(xué)合理、公平透明的中央、?。ㄊ袇^(qū)）兩級轉(zhuǎn)移支付體系。逐步建立起符合我國基本國情、有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、有利于建設(shè)創(chuàng)新型國家和資源節(jié)約型社會(huì)、環(huán)境友好型社會(huì)的公共財(cái)政體制。
　　2、新一輪財(cái)稅體制戰(zhàn)略性調(diào)整的主要任務(wù)
　　一是在繼續(xù)適當(dāng)提高中央政府收入比重的同時(shí)，著力提高中央政府的支出責(zé)任，適當(dāng)減少地方政府的支出責(zé)任和財(cái)政壓力和轉(zhuǎn)移支付力度，從根本上改變地方政府在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變中的消極被動(dòng)狀態(tài)，充分調(diào)動(dòng)各級政府在結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變中應(yīng)有的積極性。
　　二是加快增值稅轉(zhuǎn)型、擴(kuò)大增值稅覆蓋范圍，形成有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變的科學(xué)的主體稅種，在合理確定宏觀稅負(fù)水平的基礎(chǔ)上，逐步提高直接稅收的比重，最終建立起直接稅和間接稅合理配置的稅制結(jié)構(gòu)。
　　
　　三是改革完善資源稅、及時(shí)開征環(huán)境稅收，建立健全有利于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的資源環(huán)境稅收制度。
　　四是及時(shí)開征物業(yè)稅，逐步建立以財(cái)產(chǎn)稅收為主體稅種的地方稅收體系，為地方政府提供穩(wěn)定的財(cái)政收入來源，從制度上消除地方政府的財(cái)政壓力和由此引發(fā)的對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變的各種不利影響。
　　五是大力推進(jìn)出口退稅機(jī)制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，為出口導(dǎo)向與進(jìn)口替代模式的科學(xué)配置以及內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的有效均衡創(chuàng)造必要的財(cái)政稅收環(huán)境。
　　六是適當(dāng)整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，建立穩(wěn)定可預(yù)期的轉(zhuǎn)移支付資金來源，進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、設(shè)計(jì)科學(xué)、公平合理、公開透明的中央、省（市區(qū)）兩級轉(zhuǎn)移支付制度，通過穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付制度安排為地方政府提供有效的財(cái)力支持，切實(shí)消除地方政府的后顧之憂，為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造必要的條件。
　　七是擴(kuò)大預(yù)算管理范圍、建立長期預(yù)算與中長期發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制和預(yù)算編制和與執(zhí)行分離的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，逐步形成國家預(yù)算與中央預(yù)算分離、地方預(yù)算與省市縣本級預(yù)算分離的健全完善的國家預(yù)算體系和財(cái)政預(yù)算管理制度，提高各級財(cái)政的可持續(xù)性和國家財(cái)政體系的整體健全性，從根本上減少財(cái)政收支因素對落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的負(fù)面影響。
　?。ǘ┱{(diào)整優(yōu)化財(cái)政稅收優(yōu)惠政策體系的基本思路與主要任務(wù)
　　1、調(diào)整優(yōu)化財(cái)政稅收優(yōu)惠政策體系的基本思路
　　調(diào)整優(yōu)化財(cái)政稅收優(yōu)惠政策體系的基本思路是：整合現(xiàn)有財(cái)政支持項(xiàng)目，建立起重點(diǎn)突出、手段多樣的有利于促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支持政策體系；全面清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，并積極探索稅收優(yōu)惠政策實(shí)施操作新方式；優(yōu)化關(guān)稅結(jié)構(gòu)，靈活運(yùn)用技術(shù)、衛(wèi)生等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和大膽使用反傾銷等貿(mào)易救濟(jì)手段，建立起有利于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的稅收優(yōu)惠政策體系。
　　2、調(diào)整優(yōu)化財(cái)政稅收優(yōu)惠政策體系的主要任務(wù)
　　一是整合現(xiàn)有財(cái)政支持項(xiàng)目，建立起重點(diǎn)突出、手段多樣的有利于促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支持政策體系。
　　二是針對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠“過濫”與“不足”并存的現(xiàn)狀，一方面要全面清理各級政府現(xiàn)行各類“普惠制”、臨時(shí)性和過渡性的稅收減免和稅收優(yōu)惠政策，逐步建立起服務(wù)于產(chǎn)業(yè)政策單一目標(biāo)、全國統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策體系；另一方面要在稅基扣除（如允許加速折舊、投資抵扣等）和稅率優(yōu)惠等方面，不斷加大對企業(yè)技術(shù)改造、技術(shù)進(jìn)步、自主創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，積極探索稅收優(yōu)惠政策實(shí)施操作新方式。
　　三是在優(yōu)化關(guān)稅結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)出口產(chǎn)品質(zhì)量檢測提高“中國貨”聲譽(yù)的同時(shí)，對進(jìn)口商品實(shí)行嚴(yán)格的技術(shù)檢查和市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并大膽使用反傾銷等貿(mào)易救濟(jì)手段，保護(hù)國內(nèi)市場，為產(chǎn)業(yè)升級換代提供有利的國內(nèi)市場空間。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所）