我國(guó)“十一五”規(guī)劃綱要明確提出，到2010年實(shí)現(xiàn)單位GDP能源消耗降低20％，主要污染物排放總量減少10％的目標(biāo)。從當(dāng)前的執(zhí)行情況看，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)困難重重。這需要我們充分認(rèn)識(shí)降耗減排的現(xiàn)狀，分析原因，及時(shí)采取切實(shí)可行的措施。
　　
　　一、我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與降耗減排的現(xiàn)狀
　　
　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2006年前三季度我國(guó)GDP增長(zhǎng)10．7％，其中，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)分別增長(zhǎng)4．9％、13．0％和9．5％。數(shù)據(jù)顯示，2006年前三季度我國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值69867億元，比上年同期增長(zhǎng)16．9％，其中重工業(yè)增長(zhǎng)18．0％。同時(shí)，高耗能行業(yè)的投資，如煤炭、建材、冶金的投資均比上年同期增長(zhǎng)30％13~上?？梢?jiàn)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，與重工業(yè)和高耗能行業(yè)的快速增長(zhǎng)有直接關(guān)系。
　　與此相對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)降耗的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2006年上半年我國(guó)能源消耗增長(zhǎng)快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，單位GDP能耗同比上升0．8％，出現(xiàn)了單位GDP能耗“不降反升”的局面。雖第三季度后單位GDP能耗“由升轉(zhuǎn)降”，但要實(shí)現(xiàn)2006年全年節(jié)能4％的任務(wù)，十分困難。
　　從行業(yè)的情況看，數(shù)據(jù)顯示，2006年上半年全國(guó)單位產(chǎn)值能耗比上年同期增加的行業(yè)有：煤炭行業(yè)(增加5．5％)、石油石化行業(yè)(增加8．7％)、有色金屬行業(yè)(增加0．4％)、電力行業(yè)(增加0．8％)。從區(qū)域的情況看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的單位GDP能耗水平，高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。以2005年數(shù)據(jù)為例，單位GDP能耗低于全國(guó)平均水平的省市有10個(gè)，它們分別是廣東、北京、上海、浙江、江蘇、海南、福建、江西、天津和安徽；而排在最后的分別是寧夏、貴州和青海。這表明，煤炭、石油石化、有色金屬、電力行業(yè)以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的降耗任務(wù)更加艱巨。
　　與此同時(shí)，數(shù)據(jù)顯示，2006年上半年全國(guó)化學(xué)需氧量(COD)排放總量689．6萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)3．7％；二氧化硫排放總量1274．6萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)4．2％。國(guó)家環(huán)?？偩值谋O(jiān)測(cè)結(jié)果表明，2006年上半年及第三季度我國(guó)環(huán)境質(zhì)量狀況變化不大，局部污染嚴(yán)重，工業(yè)企業(yè)主要污染物排放量攀升。
　　
　　二、影響當(dāng)前降耗減排的主要原因分析
　　
　　(一)我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高耗能階段
　　從世界范圍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程看，一個(gè)國(guó)家的人均GDP水平與其人均能源消費(fèi)水平之間存在密切的關(guān)聯(lián)。工業(yè)化國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，工業(yè)化階段能源需求強(qiáng)度曲線，基本呈“先升后降”的拋物線走勢(shì)；而能源需求強(qiáng)度的“高峰”，通常發(fā)生在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“重工業(yè)化”的工業(yè)化加速發(fā)展期。其主要表現(xiàn)為工業(yè)比重迅速上升，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由輕工業(yè)逐步轉(zhuǎn)為以設(shè)備、耐用消費(fèi)品制造為中心的重工業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)。目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高耗能階段，這是降耗減排面臨困難的內(nèi)在原因。雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景與當(dāng)年發(fā)達(dá)國(guó)家不同，各自發(fā)展階段的能源需求強(qiáng)度不能簡(jiǎn)單比照，但其總的趨勢(shì)是大體相同的。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，能耗低的第三產(chǎn)業(yè)增速仍慢于工業(yè)增速，表現(xiàn)出了日益顯著的重化工業(yè)特征，從而強(qiáng)勁地拉動(dòng)了能源需求。
　　
　　(二)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未取得顯著成效
　　目前，我國(guó)尚未走出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)粗放式的模式，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍以高耗能行業(yè)的快速增長(zhǎng)為特征。且高耗能、高污染項(xiàng)目的建設(shè)仍在延續(xù)，這給未來(lái)節(jié)能降耗帶來(lái)極大的壓力。而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并非能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，因此，這是影響我國(guó)降耗減排的長(zhǎng)期性重要因素。另一方面，我國(guó)小企業(yè)數(shù)量多，涉及面廣。如果簡(jiǎn)單地大量關(guān)閉小企業(yè)，會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)反響，影響就業(yè)、社會(huì)安定以及生產(chǎn)供應(yīng)穩(wěn)定等許多問(wèn)題。因此，對(duì)節(jié)能降耗目標(biāo)的年度分解，需要客觀地分析，不可簡(jiǎn)單地進(jìn)行年度平均分解。應(yīng)通過(guò)近幾年的經(jīng)濟(jì)政策和節(jié)能機(jī)制，加速結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步的步伐，力爭(zhēng)在“十一五”后一階段實(shí)現(xiàn)較大幅度的節(jié)能降耗。
　　
　　(三)地方經(jīng)濟(jì)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入為主要目標(biāo)的現(xiàn)狀沒(méi)有得到根本性的改變
　　目前，在我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)事實(shí)上仍是第一目標(biāo)。在現(xiàn)行的財(cái)稅體制下，普遍存在地方財(cái)政嚴(yán)重依賴地方大工業(yè)項(xiàng)目稅收的狀況，這在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)尤顯突出。在大項(xiàng)目推動(dòng)高速度增長(zhǎng)思路的指導(dǎo)下，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展易脫離國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的方向，并產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩等粗放型增長(zhǎng)的問(wèn)題。
　　
　　(四)現(xiàn)行投資管理體制不利于產(chǎn)業(yè)規(guī)模升級(jí)與提高能源使用效率
　　目前，在我國(guó)投資管理中長(zhǎng)期存在的“控大放小”的問(wèn)題。按現(xiàn)行項(xiàng)目審批制度，不同規(guī)模的企業(yè)由相應(yīng)不同級(jí)別的政府部門(mén)審批，小規(guī)模企業(yè)可以由地方政府審批。其結(jié)果是越小規(guī)模企業(yè)所需要的政府審批級(jí)別越低，且越容易得到批準(zhǔn)。實(shí)踐表明，這種“控大放小”的投資管理體制，已造成一些地方政府可繞開(kāi)中央政府的審批，為了政績(jī)和財(cái)政收入的需要上馬能耗高和污染嚴(yán)重的項(xiàng)目。同時(shí)，這促使同一行業(yè)在我國(guó)各地區(qū)的重復(fù)建設(shè)，進(jìn)一步加大了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的難度。
　　
　　(五)現(xiàn)行能源結(jié)構(gòu)不利于節(jié)能，優(yōu)質(zhì)能源不足，節(jié)能管理薄弱
　　我國(guó)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，也是造成我國(guó)能源效率低下、環(huán)境壓力大的原因之一。目前，我國(guó)煤炭消費(fèi)比例大，優(yōu)質(zhì)能源消費(fèi)比例小，加上生產(chǎn)工藝落后，使得單位產(chǎn)品的能耗高于其他國(guó)家。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)節(jié)能工作尚無(wú)經(jīng)驗(yàn)，節(jié)能管理薄弱。
　　
　　(六)有關(guān)監(jiān)管不到位，違法違規(guī)建設(shè)問(wèn)題比較突出
　　目前，在征用土地、環(huán)境評(píng)估、審核程序等方面不同程度地存在違法違規(guī)現(xiàn)象。例如，有的縣級(jí)環(huán)保部門(mén)審批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)執(zhí)行率只有30％～40％，即使履行了環(huán)評(píng)手續(xù)的企業(yè)，也有一半沒(méi)有做到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”(同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用)。而一些工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)執(zhí)行率不足50％。一些地方政府和企業(yè)之所以敢置環(huán)保于不顧，恰恰是其執(zhí)法不力、企業(yè)違法成本太低和缺乏對(duì)相關(guān)官員的管理問(wèn)責(zé)所致。
　　
　　(七)降耗減排的有關(guān)技術(shù)與設(shè)備亟待改進(jìn)
　　例如，我國(guó)的脫硫設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。2006年上半年，新投產(chǎn)燃煤機(jī)組3200多萬(wàn)千瓦，同步安裝脫硫設(shè)施的只有一半；未采取任何污染治理措施的小火電機(jī)組又增加了1000多萬(wàn)千瓦。加之我國(guó)未能實(shí)現(xiàn)原煤人洗率50％的目標(biāo)，因而2006年前三季度二氧化硫排放量大的電力、黑色金屬冶煉、非金屬礦物制品、食品和化工等5個(gè)行業(yè)的二氧化硫排放率高達(dá)84．4％。
　　
　　(八)降耗減排目標(biāo)制定尚缺乏周密的科學(xué)論證和規(guī)劃
　　降耗減排目標(biāo)的提出需要嚴(yán)格的科學(xué)分析，包括我國(guó)現(xiàn)階段達(dá)到節(jié)能目標(biāo)的潛力分析以及所需的投資估算；節(jié)能投資的資金來(lái)源分析；挖掘節(jié)能潛力的政策和措施分析；實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的細(xì)則和具體實(shí)施規(guī)劃。目前，降耗減排目標(biāo)的制定主要是以行政主導(dǎo)為，目標(biāo)制定在先，而具有可操作性的措施和規(guī)劃提出滯后，這反映出節(jié)能工作的基礎(chǔ)工作相對(duì)薄弱，也加劇了“十一五”第一年實(shí)現(xiàn)單位產(chǎn)值能耗降低4％左右等目標(biāo)的難度。
　　另外，目前我國(guó)仍存在行業(yè)管理?xiàng)l塊分割和統(tǒng)計(jì)制度不完善的問(wèn)題，由此產(chǎn)生了有關(guān)決策信息不充分、不共享及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)欠準(zhǔn)確等諸多問(wèn)題，這使得在中央政府制定的目標(biāo)、地方政府制定的目標(biāo)以及部門(mén)與行業(yè)制定的目標(biāo)之間，難以保持協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。這是影響科學(xué)制定降耗減排目標(biāo)的重要因素。
　　
　　三、實(shí)現(xiàn)“十一五”期間降耗減排目標(biāo)的主要對(duì)策
　　
　　(一)在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，對(duì)降耗減排目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，特別是對(duì)目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的年度分解
　　根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗與減排的目標(biāo)既需要較大規(guī)模的投資，也需要相關(guān)的配套政策。而這些投資的成效與政策的實(shí)施都需要一個(gè)過(guò)程(周期)，因此，“十一五”期間的各年度目標(biāo)，可按前低后高來(lái)安排。
　　
　　(二)通過(guò)資源稅和環(huán)境稅等措施，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
　　建議較大幅度提高能源資源稅和環(huán)境稅。根據(jù)有關(guān)課題的研究，征收10－20％的資源稅與環(huán)境稅，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度只有微弱的影響，而對(duì)節(jié)能減排的效果卻很顯著。
　　
　　(三)主要通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而非行政手段實(shí)現(xiàn)降耗減排目標(biāo)
　　目前，亟需針對(duì)各種商品出臺(tái)強(qiáng)制性的節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。同時(shí)，對(duì)不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的商品不應(yīng)象征性罰款了事，而應(yīng)逐出市場(chǎng)。沒(méi)有健全的退出機(jī)制，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平都將是空話。
　　
　　(四)改革財(cái)政體制，減緩地方政府對(duì)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力
　　適度進(jìn)行財(cái)政體制改革，給予地方政府更多的財(cái)力，有利于調(diào)動(dòng)地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和行政管理方式的積極性。
　　
　　(五)改革現(xiàn)有的投資管理體制。實(shí)行按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)審批
　　我國(guó)亟需從單純限制式的管理模式走出來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)式的管理模式，即從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，鼓勵(lì)中小投資者將資金以股份等方式組合式地利用，辦大型企業(yè)，提升我國(guó)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模水平。在具體政策上，應(yīng)在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而不是按產(chǎn)能一刀切。
　　
　　(六)加快國(guó)內(nèi)電網(wǎng)改造，實(shí)現(xiàn)互連互通
　　目前國(guó)內(nèi)各大電網(wǎng)之間仍然不能實(shí)現(xiàn)互連互通，在電力需求高峰期間無(wú)法實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑供給。因此，有必要加快電網(wǎng)建設(shè)，提升電網(wǎng)技術(shù)水平，提高市場(chǎng)效率。
　　
　　(七)加快發(fā)展替代能源和可再生能源
　　我國(guó)有豐富的風(fēng)能、太陽(yáng)能資源，還有大量的秸稈、廢棄垃圾等可資利用的能源資源。我國(guó)在替代能源和可再生能源利用的空間還很大，應(yīng)改變目前的價(jià)格政策，以鼓勵(lì)替代能源與可再生能源的發(fā)展。
　　
　　(八)加大執(zhí)法力度
　　強(qiáng)化政策法規(guī)的落實(shí)是實(shí)現(xiàn)降耗減排目標(biāo)的重要保障。要把對(duì)新增污染的控制指標(biāo)，毫不動(dòng)搖地寫(xiě)進(jìn)地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)中。
　　
　　(九)加大與降耗減排有關(guān)的技術(shù)與項(xiàng)目投資力度
　　降耗減排需要相關(guān)技術(shù)與資金的支持，但在目前的政策環(huán)境下，尚不具有對(duì)企業(yè)自主進(jìn)行此方面投資的激勵(lì)機(jī)制，因此，需要政府的大力支持。另一方面，也要進(jìn)行良好的制度設(shè)計(jì)，吸引民間資金，參與這一領(lǐng)域的投資。
　　
　　(十)加快應(yīng)用創(chuàng)新技術(shù)
　　如環(huán)保技術(shù)和與煤的使用各環(huán)節(jié)有關(guān)的資源節(jié)約技術(shù)。包括加強(qiáng)國(guó)際合作以推進(jìn)煤氣化技術(shù)的開(kāi)發(fā)和低成本利用，加強(qiáng)生物燃料開(kāi)發(fā)利用，鼓勵(lì)使用清潔燃料、清潔的機(jī)動(dòng)車(chē)燃料以及清潔汽車(chē)等。
　　(作者單位：中國(guó)社科院數(shù)技經(jīng)