水利投融資政策是指在水利建設(shè)領(lǐng)域投資、融資、補(bǔ)償?shù)日吲c法規(guī)的總稱，按照投資主體結(jié)構(gòu)及分工安排、融資渠道的開(kāi)辟與規(guī)定以及投資補(bǔ)償?shù)瓤梢苑纸獬伤顿Y政策、水利融資政策、水利補(bǔ)償政策三個(gè)部分，考察一國(guó)的水利投融資政策，可以從上述三個(gè)視角進(jìn)行分析。由于水利投融資政策不僅決定著一個(gè)國(guó)家一定時(shí)期水利資金配置的結(jié)構(gòu)與規(guī)模，而且決定著水利資金良性運(yùn)行狀況。所以，實(shí)證研究中外水利投融政策的共性與差異，尋求切實(shí)有效的水利投融資政策，保障水利資金有穩(wěn)定增長(zhǎng)的配置量，促進(jìn)水利產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　
　　一、美國(guó)水利投融資政策
　　
　　1.美國(guó)從投資政策上看，體現(xiàn)出以下三個(gè)方面的政策含義：
　　⑴投資主體及其事權(quán)的劃分。美國(guó)水利項(xiàng)目的建設(shè)與開(kāi)發(fā)實(shí)施全民性的投資主體體系，即包括各級(jí)政策，也包括各私人部門和居民，但政府卻占據(jù)了絕對(duì)重要的投資主體地位，幾乎美國(guó)水利項(xiàng)目60%的投資均源于各級(jí)政府的資金投入。龐大的政府投資，需要在各級(jí)具有相對(duì)獨(dú)立利益主體的政府間劃分水利事權(quán)，于是，按職責(zé)管轄范圍，聯(lián)邦政府就主要負(fù)責(zé)大河及跨州河流的治理，州及地方政府也就主要負(fù)責(zé)中小河流的治理；在防洪搶險(xiǎn)方面，洪水超過(guò)十年一遇的由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)；防洪及改善生態(tài)環(huán)境等公益性項(xiàng)目，主要是各級(jí)政府撥款；對(duì)水電、供水項(xiàng)目主要推向市場(chǎng)或按受益者分?jǐn)偼顿Y共同建設(shè)。
　?、瓢此聶?quán)的劃分實(shí)施投資主體分?jǐn)偼顿Y。防洪工程主要是州政府負(fù)責(zé)。對(duì)較大項(xiàng)目，州政府可通過(guò)游說(shuō)眾、參議員經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后取得資金保證，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)65%，地方負(fù)擔(dān)35%。根據(jù)防洪法案，陸軍工程師兵團(tuán)負(fù)責(zé)全國(guó)防洪工作，每年約有15億美元用于防洪工程。農(nóng)業(yè)灌溉骨干工程、農(nóng)村供水工程一般是聯(lián)邦政府贈(zèng)款50%，其余50%由地方負(fù)責(zé)，由稅收支出或政府擔(dān)保優(yōu)惠貸款。對(duì)低于貧困標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，聯(lián)邦政府通常采取贈(zèng)款或零利率貸款的辦法予以支助。聯(lián)邦法律規(guī)定任何一個(gè)項(xiàng)目贈(zèng)款不得超過(guò)工程總投資的75%，目前實(shí)際操作為50%。灌溉工程的可行性研究、設(shè)計(jì)等技術(shù)方面的費(fèi)用，全部由聯(lián)邦政府支持。對(duì)于新技術(shù)(灌溉)的推廣項(xiàng)目，政府無(wú)償投入。灌溉骨干工程以下田間工程由農(nóng)戶自建、自管、自用、自有，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。
　?、遣煌臅r(shí)期，投資重點(diǎn)選擇不同。美國(guó)的水資源開(kāi)發(fā)經(jīng)歷了旱期、水資源計(jì)劃發(fā)展時(shí)期、建設(shè)時(shí)期和管理時(shí)期等不同的發(fā)展階段，而不同時(shí)期、不同地區(qū)的水資源開(kāi)發(fā)具有不同的發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)政策。
　　2.從水利融資政策來(lái)看，主要體現(xiàn)兩個(gè)方面的政策內(nèi)容：
　?、砰_(kāi)辟水利融資渠道。美國(guó)水利建設(shè)資金融資渠道：一是各級(jí)政府財(cái)政撥款。二是聯(lián)邦政府提供優(yōu)惠貸款。美國(guó)農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)向農(nóng)村提供長(zhǎng)期低息或無(wú)息貸款，用于農(nóng)村供水、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些貸款建設(shè)期內(nèi)政府貼息，貸款還清后，其產(chǎn)權(quán)歸社區(qū)所有。三是向社會(huì)發(fā)行債券。美國(guó)水利項(xiàng)目建設(shè)單位可以由政府授權(quán)向社會(huì)發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限20～30年。四是建立政府基金。聯(lián)邦政府建立了水質(zhì)凈化和飲用水項(xiàng)目。五是向受益區(qū)征稅。從受益區(qū)居民所繳地價(jià)稅中抽取用于水利工程建設(shè)和維護(hù)運(yùn)行的資金，地價(jià)稅率為0.0089%。六是開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)(建設(shè)單位)自籌資金。對(duì)于有明顯經(jīng)濟(jì)效益的水利工程，開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)可以向社會(huì)發(fā)行股票的形式和自籌的形式自籌部分水利資金，這在美國(guó)的非公益性水利項(xiàng)目中，自籌資金比例一般在20%～40%左右。此外，水利工程的額外資金來(lái)源還可來(lái)自社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人的捐贈(zèng)等。
　?、瀑Y金融通方式與使用結(jié)構(gòu)多樣化。美國(guó)水利工程的資金來(lái)源多渠道，融通方式表現(xiàn)為直接融資與間接融資并存，直接融資如依政府撥款和向銀行取得貸款，間接融資如向社會(huì)發(fā)行股票和債券等。值得注意的是，政府財(cái)政性資金雖然在水利資金中占據(jù)主要地位，但只有少部分財(cái)政性資金具有無(wú)償性，而大部分財(cái)政性資金則通過(guò)市場(chǎng)化貸給非公益性水利項(xiàng)目有償使用。
　　3.從補(bǔ)償政策來(lái)看，美國(guó)十分重視水利項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本的補(bǔ)償，以保持水利項(xiàng)目的可持續(xù)利用，防洪和改善生態(tài)環(huán)境等公益性項(xiàng)目的維護(hù)運(yùn)行管理費(fèi)用主要由各級(jí)政府撥款或向在保護(hù)區(qū)內(nèi)征收的地產(chǎn)稅收支。以供水和發(fā)電為主兼有防洪、灌溉等功能的綜合水利工程，維護(hù)運(yùn)行管理費(fèi)用由管理單位通過(guò)征收水(電)費(fèi)補(bǔ)償并自負(fù)盈虧；灌溉工程在使用期限(50～100年)內(nèi)，其運(yùn)行管理費(fèi)由地方政府支付，對(duì)于水利工程的折舊費(fèi)，實(shí)施嚴(yán)格提取，并專門用于水利項(xiàng)目的更新改造和再投資。
　　
　　二、我國(guó)的水利投融資政策
　　
　　1.計(jì)劃體制下的水利投融資政策。由于中國(guó)水旱災(zāi)害頻仍，建國(guó)后政府嚴(yán)格使用計(jì)劃手段控制水利的投融資。在投資方面，表現(xiàn)出突出的二元投入結(jié)構(gòu)體系。據(jù)有關(guān)資料推算，我國(guó)現(xiàn)有水利資產(chǎn)重估價(jià)值應(yīng)高達(dá)3 300億元，其中國(guó)家投資45.5%，農(nóng)民投勞折資44.5%，其他資金不足10%。
　　由于政府權(quán)力的高度集中和資金(以財(cái)政和銀行資金為主)的高度統(tǒng)一管理，社會(huì)力量和私人部門既無(wú)內(nèi)在利益沖動(dòng)又無(wú)外在的競(jìng)爭(zhēng)制度供給，致使水利事業(yè)僅變成國(guó)家和農(nóng)民的事業(yè)，而非全民的事業(yè)。水利資金融資這種以國(guó)家投入為主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)水利投融資政策，隨著國(guó)家投資方向的轉(zhuǎn)移和國(guó)家財(cái)力的限制，造成了水利資金投入比例的必然萎縮。
　　從水利投入的補(bǔ)償政策來(lái)看，由于國(guó)家將水利管理單位視為事業(yè)單位，不實(shí)行核算，一切經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)支出，水管單位自身并沒(méi)有追逐經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)最大的沖動(dòng)，即使有利潤(rùn)也全部上交國(guó)庫(kù)。水管單位資本金虧蝕合法化和模糊化，水利資產(chǎn)既得不到保值，更談不上增值。實(shí)踐證明，計(jì)劃體制下二元結(jié)構(gòu)的水利投融資政策嚴(yán)重影響和阻礙了我國(guó)水利事業(yè)的發(fā)展，客觀要求對(duì)水利投融資政策進(jìn)行全面的改革，才能適應(yīng)水利事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要。
　　2.我國(guó)現(xiàn)有的水利投融資政策。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，打破計(jì)劃體制下水利投融資二元結(jié)構(gòu)的格局，我國(guó)水利投融資政策開(kāi)始向“三多”的水利投融資政策體制靠近。所謂“三多”，即水利投融資的多元化、多層次、多渠道。多元化是指對(duì)水利的投資可以是現(xiàn)匯，可以是貸款，可以發(fā)行債券，也可以發(fā)行股票籌措資金；可以是以物代資，以工代賑，也可以是農(nóng)民直接投工，以勞折資或以物代勞；可以是事業(yè)性投入或無(wú)償捐贈(zèng)，也可以是以追求利潤(rùn)為目標(biāo)的投資。多層次是指中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各個(gè)行政級(jí)次都可以以自己本級(jí)財(cái)政資金(包括預(yù)算內(nèi)外的資金)對(duì)水利事業(yè)進(jìn)行投資，可以形成多個(gè)行政級(jí)次單獨(dú)擁有的水管單位；也可以多個(gè)行政級(jí)次交叉投資，或和其他資金混合投資，形成不同層次的多元產(chǎn)權(quán)的水利經(jīng)營(yíng)單位。多渠道是指投入到水管單位的資金渠道，可以包括國(guó)家資金、法人資金、個(gè)人資金、外資以及農(nóng)民用勞動(dòng)積累而形成的投資資本金和在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)段還會(huì)繼續(xù)存在的(將來(lái)可能會(huì)逐步消失的)集體資本金。
　　為了建立起“三多”的投融政策，國(guó)家先后制定了水利產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)水利經(jīng)營(yíng)單位實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度政策，并推向市場(chǎng)，對(duì)灌溉供水收費(fèi)，對(duì)水電實(shí)行“新電新價(jià)”，設(shè)立水利建設(shè)基金等一系列政策措施。如在水利產(chǎn)業(yè)政策中，首次明確劃分水利建設(shè)項(xiàng)目為兩類：防洪除澇、農(nóng)田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水資源保護(hù)等以社會(huì)效益為主、公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目為甲類項(xiàng)目：以供水、水力發(fā)電、水庫(kù)養(yǎng)殖、水上旅游及水利綜合經(jīng)營(yíng)等以經(jīng)濟(jì)效益為主，兼有一定社會(huì)效益的項(xiàng)目為乙類項(xiàng)目。甲類項(xiàng)目的建設(shè)資金主要以中央地方預(yù)算內(nèi)資金、水利建設(shè)基金和其他財(cái)政性資金中安排，明確甲類項(xiàng)目的責(zé)任主體，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)全程負(fù)責(zé)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。乙類項(xiàng)目的建設(shè)資金主要通過(guò)非財(cái)政性資金籌集，并實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制和資本金制度。根據(jù)水利項(xiàng)目的作用和受益范圍，水利項(xiàng)目還劃分為中央項(xiàng)目和地方項(xiàng)目?jī)深?，并?guī)定不同項(xiàng)目的投資負(fù)擔(dān)比例和“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的投資原則。此外，在水利產(chǎn)業(yè)政策中對(duì)水(電)產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格制定確定了原則，即按照滿足運(yùn)行成本和費(fèi)用、繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤(rùn)的原則制定，并在物價(jià)主管部門的調(diào)控下實(shí)施。
　　基金項(xiàng)目： 2005年江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《基于復(fù)雜性環(huán)境下的和諧經(jīng)濟(jì)的研究》的階段性成果(05SJB630012)
　　(河海大學(xué)商學(xué)院；南京審計(jì)學(xué)院)