摘要：加快政府投資工程項(xiàng)目管理方式改革是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。建國(guó)以來，我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目管理方式隨著投資體制改革進(jìn)行不斷發(fā)展，雖取得一定成效，但制約政府投資工程項(xiàng)目管理方式的障礙尚未完全消除，一些地方政府過多地依靠行政力量干預(yù)工程管理，工程管理方式落后，相關(guān)法律不健全等等。針對(duì)這些問題，有必要借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府投資工程項(xiàng)目管理方式改革問題作進(jìn)一步的探索。
　　關(guān)鍵詞：政府投資工程項(xiàng)目 管理方式 外國(guó)經(jīng)驗(yàn)
　　
　　政府投資項(xiàng)目作為政府實(shí)踐其職能的一種重要手段，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中起著非常重要的作用，同時(shí)也受到社會(huì)的密切關(guān)注。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來的政府投資項(xiàng)目工程管理模式存在諸多弊端，暴露出了許多弱點(diǎn)，如效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，易滋生腐敗現(xiàn)象等等。因此，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相吻合的新型的政府投資項(xiàng)目工程管理模式已勢(shì)在必行。
　　
　　一、政府投資工程項(xiàng)目管理方式的歷史沿革及現(xiàn)狀
　　
　　政府投資工程項(xiàng)目的概念是在我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐過程中逐步形成的。通俗地說，政府投資工程項(xiàng)目就是使用“財(cái)政性基本建設(shè)資金”投資建設(shè)的工程項(xiàng)目。
　　我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目的管理方式的變革與我國(guó)工程項(xiàng)目的投資主體格局的變化有著密不可分的關(guān)系。我國(guó)工程項(xiàng)目的投資主體格局大致可以劃分為兩個(gè)階段，第一階段是50年代初至70年代末，為單一的國(guó)家投資主體；在第一階段的不同時(shí)期，工程項(xiàng)目的管理方式分別采取過建設(shè)單位自營(yíng)、甲乙方承發(fā)包、投資包干、工程指揮部方式等管理方式。第二階段是70年代末實(shí)行改革開放以來，形成多元化投資主體格局。隨著70年代末我國(guó)實(shí)行的改革開放，多元化投資主體的格局逐步形成。工程管理方式也出現(xiàn)了多種形式。目前，全國(guó)各地對(duì)政府投資工程項(xiàng)目的主要管理方式有以下幾種：項(xiàng)目法人型；工程指揮部型；基建處型；專業(yè)機(jī)構(gòu)型。
　　 1、項(xiàng)目法人型。按照國(guó)家計(jì)委計(jì)建設(shè)〔1996〕673號(hào)文《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目必須組建項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人為依法設(shè)立的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實(shí)行全過程負(fù)責(zé)。
　　 2、工程指揮部型。該機(jī)構(gòu)一般臨時(shí)從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員組成，負(fù)責(zé)人通常為政府部門的主管領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)工程項(xiàng)目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等，多采用這種方式。一些平時(shí)沒有項(xiàng)目或者是項(xiàng)目很少的單位，由于沒有常設(shè)的基建管理機(jī)構(gòu)，在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)也常常會(huì)臨時(shí)組建工程管理班子，一般稱為項(xiàng)目籌建處，管理方式與工程指揮部基本相同。
　　 3、基建處型。各個(gè)行政部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育)以及一些工程項(xiàng)目較多的單位均設(shè)有基建處，在這種模式下，具體項(xiàng)目的實(shí)施一般由后者進(jìn)行，前者主要是進(jìn)行常規(guī)性的行政性管理。
　　 4、專業(yè)機(jī)構(gòu)型。這是最近幾年隨著改革的不斷深化，我國(guó)各省市、地區(qū)通過探索而出現(xiàn)的對(duì)政府投資工程的新型的管理方式，按管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)分，有政府機(jī)關(guān)型、事業(yè)單位型、企業(yè)型。
　　 (1)政府機(jī)關(guān)型。即由政府主管部門直接負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目建設(shè)管理。如陜西省設(shè)立了“陜西省統(tǒng)一建設(shè)管理辦公室”。統(tǒng)建辦的任務(wù)是負(fù)責(zé)全省政府投資項(xiàng)目的統(tǒng)一建設(shè)與管理，把原屬于各廳局(除水利、交通等行業(yè)外)的建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一管理、建設(shè)，并撤銷設(shè)在上述廳局的基建處。
　　 (2)事業(yè)單位型。即政府設(shè)立專門的事業(yè)單位，從事建設(shè)工程的管理，如上海市浦東新區(qū)建設(shè)局下設(shè)專門的工程建設(shè)管理公司，該公司為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政府投資的部分市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施管理。
　　 (3)企業(yè)型。即在項(xiàng)目計(jì)劃確定以后，由有關(guān)政府部門委托一家企業(yè)代行業(yè)主職能。如重慶市的城市建設(shè)發(fā)展有限公司，該公司類似于國(guó)外的項(xiàng)目管理公司，其任務(wù)就是負(fù)責(zé)政府委托的工程項(xiàng)目的建設(shè)。即政府把由政府投資的工程項(xiàng)目托管給該公司，由該公司負(fù)責(zé)全過程的建設(shè)實(shí)施。
　　
　　二、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府投資項(xiàng)目管理模式的借鑒
　　
　　 在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府投資工程項(xiàng)目是政府采購(gòu)的一部分。許多國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)工程項(xiàng)目的管理一般都分為政府工程和私人工程兩大類。政府管理的重點(diǎn)是政府投資的工程項(xiàng)目。對(duì)私人投資的工程項(xiàng)目，政府主要是進(jìn)行規(guī)劃、安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序、環(huán)保、消防等方面的控制，只要不違法，一般不加干預(yù)。政府工程一般又分為經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目(主要包括大型的基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程)，由于在營(yíng)運(yùn)后有盈利保證，一般都完全按私人工程的方式操作。而對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目，一般采用政府直接管理的方式。
　　 比較英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、香港等各國(guó)和地區(qū)政府投資工程管理方式，均有以下的共同特點(diǎn)：第一，將實(shí)施政府投資工程項(xiàng)目作為政府的一項(xiàng)重要職能。幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都有實(shí)施政府投資工程的專門機(jī)構(gòu)。第二，對(duì)政府投資工程項(xiàng)目實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理。對(duì)于政府投資工程，一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行非常嚴(yán)格的管理，即由政府專業(yè)機(jī)構(gòu)行使建設(shè)單位的職能，對(duì)政府投資工程的實(shí)施進(jìn)行全過程的集中管理，建設(shè)完成后，再交付使用單位使用。第三，政府投資工程項(xiàng)目嚴(yán)格按照規(guī)則辦事。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍對(duì)于政府投資工程的管理設(shè)有專門的法律法規(guī)和專門的合同。第四，機(jī)構(gòu)之間權(quán)力，責(zé)任匹配，互相之間制約。使用單位、財(cái)政、預(yù)算部門以及議會(huì)在工程的建設(shè)過程中具有不同的法定職責(zé)，根據(jù)其法定職責(zé)，各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。使用單位提出需求并參與設(shè)計(jì)審查、以及交付驗(yàn)收；議會(huì)對(duì)工程是否建設(shè)以及投資規(guī)模具有最終的決定權(quán)，建設(shè)部門參與前期的可行性研究、概預(yù)算編制并負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，甚至管理和維護(hù)；財(cái)政、預(yù)算部門要對(duì)工程預(yù)算進(jìn)行審查并進(jìn)行集中支付。第五，政府投資工程管理項(xiàng)目的透明度極高。任何人對(duì)于政府投資工程的實(shí)施過程都可具有知情權(quán)，政府投資工程要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資工程實(shí)施的廉潔、公正。第六，充分依靠專業(yè)人士和中介組織。這一方面表現(xiàn)在政府的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)本身就主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成；另一方面，還表現(xiàn)在政府除了自身對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理外，一般都按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨詢公司來管理，政府實(shí)施監(jiān)督。第三，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關(guān)，工程中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任非常明晰，這些專業(yè)人士是在政府的嚴(yán)格管理之下或由專業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)組織進(jìn)行注冊(cè)的。形成了整個(gè)工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向建設(shè)單位負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)起了專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心、也有利于投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　
　　三、政府投資項(xiàng)目工程管理方式改革的實(shí)施
　　
　　為適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需要，2003年，我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程項(xiàng)目全面推行“代建制”，建立了和完善政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。所謂“代建制”，是指將項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用