摘要：我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)保障嚴(yán)重滯后已成為我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，成為推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸性障礙。因此，建立農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是保障人權(quán)、體現(xiàn)社會(huì)保障法本質(zhì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障法根本價(jià)值的必然要求。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會(huì)保障；法律制度
　　
　　一、建立農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是保障人權(quán)的必然要求
　　
　　社會(huì)保障的產(chǎn)生最初是與人類(lèi)的生存要求聯(lián)系在一起的。社會(huì)保障權(quán)與人權(quán)、特別是生存權(quán)的觀(guān)念有著密不可分的關(guān)系。它是人權(quán)思想發(fā)展到一定程度，特別是生存權(quán)明確提出后在法律上的確認(rèn)。人權(quán)即人的權(quán)利或作為人類(lèi)的權(quán)利，是人作為人的屬性所享有的、不可剝奪、不可轉(zhuǎn)讓的基本權(quán)利。從各國(guó)關(guān)于生存權(quán)的規(guī)定來(lái)看，生存權(quán)作為人權(quán)的基本內(nèi)容，是社會(huì)保障立法的理論基礎(chǔ)。在現(xiàn)代人權(quán)觀(guān)念中，公民要生存下去，對(duì)國(guó)家和社會(huì)提出了要求，要求國(guó)家和社會(huì)保障公民的生存，國(guó)家則有責(zé)任接受公民生存請(qǐng)求的義務(wù)，因此，為了解決社會(huì)成員在社會(huì)產(chǎn)品分配中的差異和不公，國(guó)家通過(guò)法律強(qiáng)制建立了社會(huì)保障制度，賦予有生活困難的公民和其他社會(huì)成員獲得基本生活保障的權(quán)利，即社會(huì)保障權(quán)?？梢?jiàn)，社會(huì)保障權(quán)是以生存權(quán)的形式在各國(guó)立法中出現(xiàn)的。社會(huì)保障是和人權(quán)及生存權(quán)緊密相連的，社會(huì)保障權(quán)是人權(quán)的重要組成部分，是生存權(quán)的派生權(quán)利，是公民的一項(xiàng)必不可少的基本權(quán)利。國(guó)家有義務(wù)通過(guò)法律確立并保障這一權(quán)利。
　　目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體制的嚴(yán)重滯后，顯然與建設(shè)法治國(guó)家保障人權(quán)的目標(biāo)不相適應(yīng)。具體表現(xiàn)為：第一，社會(huì)保障層次低，覆蓋面窄。農(nóng)村相對(duì)滯后的局面還沒(méi)有改變，社會(huì)保障的二元矛盾日益突出。來(lái)自國(guó)家勞動(dòng)保障部的數(shù)字顯示，到2005年底，全國(guó)1870個(gè)縣市不同程度地開(kāi)展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5500萬(wàn)農(nóng)民參保，積累保險(xiǎn)基金超過(guò)300多億元，約250萬(wàn)參保農(nóng)民已開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時(shí)還有300多萬(wàn)失地農(nóng)民被納入社會(huì)保障體系。然而，相對(duì)于9億農(nóng)民來(lái)講，只有6000萬(wàn)農(nóng)民享有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)顯然是杯水車(chē)薪。除制度覆蓋面過(guò)窄外，目前農(nóng)村社保財(cái)政支持和投入不足、農(nóng)?；鸹I資和運(yùn)營(yíng)渠道單一、保障水平過(guò)低，遠(yuǎn)不能適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。第二，社會(huì)化程度低，保障功能差。目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療保障實(shí)質(zhì)上是社區(qū)保障，而不是社會(huì)保障。我國(guó)政府財(cái)政支出用于社會(huì)保障的比例是世界較低的，而其中投向農(nóng)村的就更加微乎其微。主要由農(nóng)民出資的籌資方式不僅忽略了社會(huì)保障具有的國(guó)民收入再分配功能，改變了社會(huì)保障的根本性特征，而且國(guó)家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過(guò)小，造成了資金來(lái)源的不足，降低了保障標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)也影響了農(nóng)村參加養(yǎng)老醫(yī)療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。第三，社會(huì)保障項(xiàng)目管理混亂，不夠科學(xué)與規(guī)范。一是管理體制不順，表現(xiàn)為政出多門(mén)，管理多頭。民政部門(mén)，計(jì)生委，基金會(huì)，壽險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)均涉及了農(nóng)村社會(huì)保障，導(dǎo)致管理混亂，辦事效率低下，難以保證農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展。二是農(nóng)村社會(huì)保障基金管理成本高。管理機(jī)構(gòu)的重疊和管理機(jī)構(gòu)的非專(zhuān)業(yè)性，致使農(nóng)村社會(huì)保障基金管理成本居高不下。
　　
　　二、建立農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是體現(xiàn)社會(huì)保障法本質(zhì)的必然要求
　　
　　人們普遍認(rèn)為，中國(guó)目前的弱勢(shì)群體，一般包括以下三類(lèi)：貧困的農(nóng)民；進(jìn)入城市打工的農(nóng)民工；城市中以下崗職工為主體的貧困階層。這里我們主要闡述前兩類(lèi)。
　　一是貧困的農(nóng)民。改革開(kāi)發(fā)以后城鄉(xiāng)居民收入差距曾逐步縮小，20世紀(jì)80年代全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入之比最小達(dá)到1.8∶1。2000年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入之比為2.8∶1，2001年為2.89∶1，2002年為3.1∶1，2003年、2004年和2005年均為3.2∶1。這意味著一個(gè)城鎮(zhèn)居民可支配收入相當(dāng)于3個(gè)農(nóng)民的收入。這一水平比1998年擴(kuò)大了11％，比1990年擴(kuò)大了26％，比1985年擴(kuò)大了近50％。國(guó)際經(jīng)濟(jì)表明，在人均GDP達(dá)到800美元～1000美元時(shí)，城鄉(xiāng)居民收入差距一般為1.5～2倍。而目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入與農(nóng)村居民收入之比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在城鎮(zhèn)基本實(shí)現(xiàn)小康，農(nóng)村進(jìn)入小康的只有50％，還有約3000萬(wàn)貧困人口尚未解決溫飽，更談不到小康。這些貧困人口顯然屬于弱勢(shì)群體，他們的權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀?br/>　　二是進(jìn)入城市打工的農(nóng)民工。弱勢(shì)群體的含義，不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的，還有社會(huì)上的。農(nóng)民工就是一個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重因素所構(gòu)成的一個(gè)弱勢(shì)群體。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開(kāi)始涌向城市。到目前為止，每年從農(nóng)村涌向城市的流動(dòng)人口達(dá)到上億的規(guī)模。但是，由于城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)民工從一開(kāi)始就是以一種不平等的身份進(jìn)入城市的。農(nóng)民工整體上處于城市社會(huì)的底層，是城市社會(huì)中的邊緣群體。
　　
　　三、建立農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障法根本價(jià)值的必然要求
　　
　　一般說(shuō)來(lái)，法律的基本價(jià)值包括秩序，安全，自由，公平、利益等。不同的部門(mén)法由于其具有各自的調(diào)整對(duì)象，調(diào)整方法和不同的功能，各個(gè)部門(mén)法在具體體現(xiàn)法律價(jià)值，尤其是各自比較明顯的根本價(jià)值取向時(shí)，有不同的側(cè)重。就社會(huì)保障法而言，其根本的價(jià)值取向在于安全。具體地說(shuō)，在于社會(huì)生活的安全。
　　有人認(rèn)為農(nóng)民只要可靠地掌握著一塊土地，這就是他們的社會(huì)保障，他們就安全了，但是這樣的觀(guān)點(diǎn)顯然站不住腳，因?yàn)殡S著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地保障作用已日漸減弱，土地這一最后保障因而出現(xiàn)“虛化”。因?yàn)椋谝唬r(nóng)業(yè)收入比重下降，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民增收的主要來(lái)源。2004年，農(nóng)民農(nóng)業(yè)人均純收入為1273.67元，比1985年增加998.66元，年均遞增僅為8.0%；二、三產(chǎn)業(yè)人均純收入為215.5元，比1985年增加186.8元，年均遞增10.6%?？梢?jiàn)農(nóng)業(yè)收入比重的下降，并且在一定程度上所表現(xiàn)的持續(xù)下降趨勢(shì)，反映了土地保障功能的弱化。第二，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致耕地減少，失地農(nóng)民增加。根據(jù)蘇州、無(wú)錫、常州三市的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，1949-2005年間耕地面積共減少183773公頃，相當(dāng)于現(xiàn)有耕地面積的24.91％，年均遞減3282公頃，其中1997～2005年這8年間，耕地面積減少27660公頃，年均遞減3458公頃，已有13％的農(nóng)民徹底失去了土地。目前，全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在4000萬(wàn)-5000萬(wàn)人左右，每年還要新增200多萬(wàn)人，可見(jiàn)土地保障將進(jìn)一步出現(xiàn)弱化趨勢(shì)。第三，土地提供的就業(yè)保障不充分，農(nóng)村居民失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生且加劇。我國(guó)人多地少，土地為農(nóng)村居民所提供的就業(yè)保障不充分。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的不斷提高，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的數(shù)量必然越積越多。而加入WTO后，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移面臨著更大的壓力。
　　
　　總之，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”已經(jīng)被確認(rèn)為我國(guó)治國(guó)的基本方略。而社會(huì)主義法治國(guó)家的基本標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是：社會(huì)生活的基本方面和主要社會(huì)關(guān)系均納入法律軌道，接受法律的治理，而法律是建筑在尊重民主，人權(quán)和潛能，保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)安全和社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ)之上。所以，要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，作為社會(huì)生活基本內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障以及相關(guān)的法律關(guān)系必須納入法律軌道，也就是說(shuō)，必須建立和完善包括農(nóng)村社會(huì)保障制度在內(nèi)的社會(huì)保障法律體系，如果忽視農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善，將會(huì)影響中國(guó)建立法治國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　
　　作者單位：河北師范大學(xué)公共管理學(xué)院
　　(編輯 雨露)
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