梁承忠 楊立蛟
【摘要】司法倫理建設(shè)急需要多種制度保障與實(shí)現(xiàn),教育懲戒制度是司法倫理建設(shè)最基本的制度。好的任用任免制度有利于司法人員素質(zhì)的提升。薪俸制度是保障司法倫理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督等多種監(jiān)督制度是非常必要的。
【關(guān)鍵詞】教育懲戒;任用任免;薪俸;監(jiān)督
【中圖分類(lèi)號(hào)】 D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【文章編號(hào)】1674-1145(2008)02-0146-03
司法最終由人來(lái)完成,司法倫理建設(shè)日漸重要。完善的制度設(shè)置是司法倫理建設(shè)的保證,是提高司法人員素質(zhì)的一個(gè)路徑。探討具體的制度及實(shí)現(xiàn)倍顯重要。本文試圖從教育懲戒、任用任免、薪俸保障、監(jiān)督等幾個(gè)方面加以論述。
一、教育懲戒制度
教育制度是司法倫理建設(shè)最基本的制度。從大的方面來(lái)講,主要有三個(gè)方面:1.加強(qiáng)教育培訓(xùn),提高業(yè)務(wù)素質(zhì),增強(qiáng)司法人員自律的自覺(jué)性。建立健全培訓(xùn)機(jī)構(gòu),形成培訓(xùn)體系。實(shí)行司法人員任前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)等系列環(huán)節(jié)。教育培訓(xùn)除了傳授法律知識(shí)外,重點(diǎn)應(yīng)為職業(yè)技能、職業(yè)倫理的教育。同時(shí),對(duì)政治素質(zhì)等也要加以培訓(xùn),政治素質(zhì)和職業(yè)道德緊密相連。有些法院舉辦司法人員職業(yè)道德講座、演講比賽、播放警示片和教育理論片等形式及時(shí)開(kāi)展警示教育,[1]1.時(shí)時(shí)緊敲防腐警鐘,不因貪圖小利誤前途、誤家庭、誤終生。這是從我國(guó)當(dāng)前法官來(lái)源成分復(fù)雜的現(xiàn)狀出發(fā)的。在職培訓(xùn)主要在法官學(xué)院和檢察官學(xué)院進(jìn)行,開(kāi)展在職學(xué)歷、學(xué)位教育主要在法學(xué)院進(jìn)行。這是從整體素質(zhì)上對(duì)職業(yè)道德的促進(jìn)。2.進(jìn)行信息教育。正如某些檢察機(jī)關(guān)所做的,經(jīng)常聘請(qǐng)法學(xué)家、資深法官做報(bào)告,以便掌握前沿理論,了解國(guó)外發(fā)展動(dòng)態(tài)。3.開(kāi)展集中教育整頓、執(zhí)法作風(fēng)檢查等專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)。“以整風(fēng)精神開(kāi)展 ‘三講教育,各級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子的凝聚力、戰(zhàn)斗力進(jìn)一步增強(qiáng)。深入進(jìn)行鄧小平理論和‘三個(gè)代表重要思想學(xué)習(xí)活動(dòng),廣泛開(kāi)展理想信念教育、公正執(zhí)法、艱苦奮斗教育,堅(jiān)持把思想政治工作落實(shí)到辦案第一線,增強(qiáng)了檢察干警為民執(zhí)法的觀念和拒腐防變的能力”。要把“三個(gè)代表”的思想作為核心的價(jià)值觀念落實(shí)到司法人員教育之中。
懲戒制度如果對(duì)違法違紀(jì)的人放任、縱容,無(wú)疑于鼓勵(lì)違法違紀(jì),其結(jié)果是違法違紀(jì)的人就會(huì)越來(lái)越多。對(duì)違法違紀(jì)的人,根據(jù)情況,該紀(jì)律處分的就紀(jì)律處分,該行政處分的就行政處分,決不姑息,只有這樣才能起到防范作用。建立懲戒制度的具體做法是:首先,要堅(jiān)持好黨風(fēng)廉政責(zé)任制。當(dāng)前在法院是層層簽訂的,院長(zhǎng)要和副院長(zhǎng)簽訂,副院長(zhǎng)要和庭長(zhǎng)簽訂,庭長(zhǎng)要和他所管理的人員簽訂。黨風(fēng)廉政責(zé)任制明確規(guī)定應(yīng)該做什么,出了問(wèn)題之后怎么處罰。其次,可以建立司法彈劾制度。比如在人大建立一個(gè)司法彈劾委員會(huì),由法官、檢察官、社會(huì)各界人士、法學(xué)界教授參加,從而保證彈劾制度的公正性,通過(guò)建立彈劾回避、公開(kāi)彈劾聽(tīng)證來(lái)保證懲戒制度的貫徹執(zhí)行。
當(dāng)前,對(duì)法官、檢察官的懲戒分別由法院、檢察院各自進(jìn)行,是一個(gè)相對(duì)封閉的懲戒制度。其弊端在于增強(qiáng)了司法人員對(duì)所在部門(mén)的行政依賴(lài)性,妨礙了司法人員獨(dú)立的法治要求。所以應(yīng)建立統(tǒng)一的的司法懲戒機(jī)構(gòu)和公開(kāi)的懲戒程序。從制度上阻止部門(mén)主義的護(hù)短行為,弱化部門(mén)內(nèi)部的行政依賴(lài)性。如何建立統(tǒng)一的司法人員懲戒機(jī)構(gòu)?國(guó)家檢察官學(xué)院院長(zhǎng)孫謙主張?jiān)O(shè)立兩級(jí)統(tǒng)一的懲戒機(jī)構(gòu)。中央一級(jí)在全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)設(shè)立司法人員懲戒委員會(huì),負(fù)責(zé)最高司法人員和省級(jí)法院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)的行為懲戒;在地方,可在省級(jí)人大設(shè)立懲戒委員會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)省級(jí)司法人員(院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)除外)和省級(jí)以下司法人員的行為懲戒。筆者極為贊同這一主張,但同時(shí)也認(rèn)為,省級(jí)管轄范圍似乎過(guò)多,以設(shè)三級(jí)為宜,即將地級(jí)市作為一級(jí)。這樣既能理順關(guān)系,管轄范圍也適宜。
二、任用任免制度
首先是堅(jiān)持推行和完善統(tǒng)一司法考試制度。當(dāng)前統(tǒng)一司法考試提高了進(jìn)法院和檢察院的標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一了進(jìn)人規(guī)范,有利于司法人員素質(zhì)的提高。但也需要改進(jìn),例如對(duì)司法考試不能劃一要求。據(jù)蘇力教授2002年訪問(wèn)新疆維吾爾族自治區(qū)和青海省的情況,如果按照統(tǒng)一司法考試的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)進(jìn)行下去,5年之后,上述省區(qū)便沒(méi)有法官了。對(duì)于西部地區(qū)當(dāng)前不能按統(tǒng)一考試標(biāo)準(zhǔn)要求,應(yīng)區(qū)別對(duì)待,它們?nèi)绻苷械椒▽W(xué)本科或具有法學(xué)學(xué)位的雙學(xué)士就可以了,循序漸進(jìn),甚至對(duì)于基層法庭,只要專(zhuān)業(yè)對(duì)口,法律專(zhuān)科也可以。另外要把具有真才實(shí)學(xué)、符合法官條件的人才充實(shí)到法官隊(duì)伍中來(lái),并不一定要求一味年輕化。其他公務(wù)員及其事業(yè)單位的職員對(duì)年齡限制相當(dāng)嚴(yán)格,如四十歲以上不能任用副處級(jí)。而法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)及檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)的任命則有其特殊性,需要豐富的法律知識(shí)和經(jīng)歷,需要對(duì)人情事故的洞察力,不能把年齡卡得太死。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)法院領(lǐng)導(dǎo)班子年輕化,相應(yīng)庭長(zhǎng)的年齡也普遍年輕化,50歲甚至不到50的“老”法官,事實(shí)上已半退休了。應(yīng)推遲法官的退休年齡,“也許應(yīng)當(dāng)把法官的法定退休年齡推遲到70歲甚至到75歲”。原因是蘇力教授根據(jù)波斯納的研究,法官是需要固態(tài)智力的工作,這種固態(tài)智力往往在人到60歲以后仍然增長(zhǎng),可能持續(xù)到80歲。當(dāng)然這是理論推斷,不過(guò)在事實(shí)上我們也有類(lèi)似的常識(shí)和規(guī)定,例如醫(yī)生以及文科一類(lèi)的學(xué)者的知識(shí)有很大的積累性,俗話說(shuō)“越老越值錢(qián)”就是這個(gè)道理。不少醫(yī)生與教授退休后仍反聘工作在崗位上。另外,退休年齡也應(yīng)有所變化,改變女性55男性60的一刀切做法。而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況和級(jí)別推后5~10年是適宜的。
《法官法》、《檢察官法》分別規(guī)定:擔(dān)任法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng),檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng),應(yīng)當(dāng)從法官、檢察官或者其他具備法官、檢察官條件的人員中擇優(yōu)提出人選?!皯?yīng)當(dāng)”,本是倫理學(xué)的用語(yǔ),和“存在”有區(qū)別,不應(yīng)用法律術(shù)語(yǔ)。另外,除了檢察官、法官之外,還有“其他具備條件的人”具備檢察官、法官的資格?!斗ü俜ā返?章第11條規(guī)定“地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免,副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由本院院長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。”檢察官法也有類(lèi)似規(guī)定??傊斑@里只規(guī)定副院長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)的任職條件,而未規(guī)定院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)的任職條件,就給地方各級(jí)人民法院、地方各級(jí)檢察院開(kāi)了一個(gè)口,使一些不懂法律專(zhuān)業(yè)的人充任院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng),這是值得商榷的?!惫P者在調(diào)研過(guò)程中,也深深感受到了這一點(diǎn),有的院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)是由其他部門(mén)的黨委書(shū)記調(diào)任的“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”。這種任用制度應(yīng)該改革,應(yīng)當(dāng)建立司法人員逐級(jí)選拔制度。
三、薪俸制度職務(wù)保障制度
薪俸制度應(yīng)該說(shuō)是穩(wěn)定司法隊(duì)伍,吸引優(yōu)秀人才,保障司法倫理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。司法機(jī)關(guān)應(yīng)建立獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)制度,現(xiàn)行的是國(guó)家行政工作人員的工資制度。但當(dāng)前司法經(jīng)費(fèi)短缺,特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)得不到應(yīng)有的保證,有些基層法院甚至工資都難以按月足額發(fā)放。有些法院便采取不正當(dāng)手段解決辦案經(jīng)費(fèi),和企業(yè)搞“共建”,向當(dāng)事人拉贊助,出差辦案不得不與當(dāng)事人“同吃、同住、同辦案”,違法創(chuàng)收等。當(dāng)司法職業(yè)變成高收入的職位時(shí),便自然會(huì)珍惜這個(gè)職位,使法官不至于為了生存吃飯使天平傾斜。如果徇私枉法就想一想可能付出的代價(jià)和成本,便會(huì)減少司法腐敗。中國(guó)有21萬(wàn)法官,怎么加薪?可分開(kāi)序列,拉開(kāi)檔次,同時(shí)可延長(zhǎng)退休年齡。
制約司法獨(dú)立的最大因素是經(jīng)費(fèi)不能獨(dú)立。司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物均受制于地方行政機(jī)關(guān),因此,司法往往受到行政機(jī)關(guān)的干預(yù),司法獨(dú)立便難以得到保證。所以司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)必須獨(dú)立,擺脫對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的人身依附,由國(guó)家單獨(dú)作出預(yù)算,鏟除地方行政干預(yù),使司法人員無(wú)后顧之憂,全身心地投入司法活動(dòng)。另外,各審級(jí)法官地位大致相似,在普遍提高工資的基礎(chǔ)上地區(qū)之間應(yīng)相對(duì)拉平收入。這樣扯平了,有利于鼓勵(lì)青年法律人才西部創(chuàng)業(yè)。最終使司法人員的薪俸達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)呢?德國(guó)有句俗話:饑餓的人不會(huì)很好地為國(guó)家服務(wù),餓了不能工作,而吃得太好的人容易懶惰,也不是最好的公仆,所以適度的饑餓是最好的人民公仆。所以,司法人員的工資應(yīng)在中等偏上的水平。既有一定的誘惑力,又保證“不容易懶惰”。同時(shí),可參照美國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家及印度、巴西、墨西哥等不發(fā)達(dá)國(guó)家的做法—退休后發(fā)放全額工資。
放眼世界,各國(guó)均對(duì)司法人員的職務(wù)保障有規(guī)定。美國(guó)、日本、法國(guó)等有著非常嚴(yán)格的職務(wù)保障制度,司法人員的任免必須經(jīng)過(guò)法定程序,沒(méi)有法定理由、沒(méi)有法定程序不得任意任免。各級(jí)司法機(jī)關(guān)特別是上級(jí)司法機(jī)關(guān)要敢于支持司法人員嚴(yán)格辦案,敢于給受到刁難和不公正對(duì)待的司法人員撐腰。我們也可以建立“法官的豁免制度,即法官在辦案的過(guò)程中,他們的言論和行為不受非法的包括逮捕、拘留和追究刑事責(zé)任的限制?!惫P者以為同為司法人員,檢察官也應(yīng)該享受同等的待遇。為提高辦案質(zhì)量,消除司法腐敗,實(shí)現(xiàn)司法公正,增強(qiáng)法官的責(zé)任心,從1998年起在全國(guó)推行錯(cuò)案追究制度。它在實(shí)踐運(yùn)行過(guò)程中和司法保障制度有沒(méi)有沖突?據(jù)武漢大學(xué)的賀日開(kāi)為期一個(gè)月的調(diào)研表明,此項(xiàng)制度在運(yùn)行過(guò)程中還存在以下問(wèn)題:責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確;追究主體不統(tǒng)一,缺乏科學(xué)性;擴(kuò)大追究范圍。結(jié)果是:挫傷辦案積極性;損害法官獨(dú)立審判權(quán);不利于上級(jí)法院法官的廉潔。因?yàn)榉傻倪m用不是機(jī)器,適用法條和證據(jù)時(shí),會(huì)有許多復(fù)雜因素影響判決結(jié)果,所以我們應(yīng)注重從懲戒轉(zhuǎn)向保障,還應(yīng)在司法實(shí)踐中加以研究解決。
沒(méi)有法定事由也不得隨意調(diào)動(dòng),我國(guó)法官法第13條和檢察官法第14條規(guī)定,“法官調(diào)出本法院和檢察官調(diào)出本檢察院的,均應(yīng)依法提請(qǐng)免除其職務(wù)?!闭{(diào)出的有兩種情況:一是自己申請(qǐng)其他工作,二是有權(quán)機(jī)關(guān)安排其他工作。如果說(shuō)有權(quán)機(jī)關(guān)將其調(diào)出后再免職,就是合理合法,這無(wú)疑給有權(quán)機(jī)關(guān)及人員濫用權(quán)力打開(kāi)方便之門(mén),也給法官、檢察官留下后顧之憂,覺(jué)得工作沒(méi)有安全感??梢?jiàn),司法人員還缺乏有效的保障。另外,即使司法人員違反職業(yè)倫理,對(duì)其行為的調(diào)查、聽(tīng)證、裁決必須依據(jù)嚴(yán)格的程序,允許司法人員有自我辯護(hù)和聘請(qǐng)律師為其辯護(hù)的權(quán)利。
四、多種監(jiān)督制度
監(jiān)督,可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督,成熟的做法有:一些檢察院、法院制作了司法人員職業(yè)道德規(guī)范卡,隨身攜帶,提醒自己,同時(shí)供人監(jiān)督;檢察院、法院內(nèi)部均有紀(jì)律檢查小組,負(fù)責(zé)對(duì)司法人員的職業(yè)道德進(jìn)行檢查。一般來(lái)講,內(nèi)部監(jiān)督比較溫和,甚至有違原則,姑息放任。最近重慶市檢察院針對(duì)“錯(cuò)案集體負(fù)責(zé)”的現(xiàn)狀進(jìn)行改革,要求檢察官對(duì)案件要負(fù)責(zé)到底,誰(shuí)出錯(cuò)誰(shuí)負(fù)責(zé)。并設(shè)立檢察長(zhǎng)辦公室,和紀(jì)檢組一道對(duì)檢察官監(jiān)督。如檢察官因人為原因或循私枉法辦了錯(cuò)案,要追究個(gè)人責(zé)任,根本上消除了“集體負(fù)責(zé)就相當(dāng)于集體不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)狀。也有學(xué)者提出實(shí)行多渠道的動(dòng)態(tài)監(jiān)督,即對(duì)案件的立案、訴訟保全、送達(dá)、開(kāi)庭、結(jié)案等不同審理環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督、協(xié)調(diào)的綜合系統(tǒng)管理。就檢察院和法院之間的關(guān)系來(lái)說(shuō),還要相互監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)履行對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督職能,促使訴訟中的違法情況得到糾正,有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,清除司法不公和司法腐敗現(xiàn)象,維護(hù)司法公正和法制統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)在法律程序上還要受到人民法院的制約,特別是檢察機(jī)關(guān)偵查、起訴的職務(wù)犯罪案件,最終還要由人民法院審理和裁判,這是最有力的制約。
對(duì)于外部監(jiān)督,最重要的是人大監(jiān)督。法院、檢察院要向人大報(bào)告工作,人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的整體工作進(jìn)行審查。但人大是否應(yīng)該對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督,卻有不同意見(jiàn)。有學(xué)者認(rèn)為,人大對(duì)個(gè)案的監(jiān)督存在侵犯司法權(quán)和以權(quán)謀私的現(xiàn)象。有時(shí)申訴方的法定代表人為人大代表,在這種身份下進(jìn)行監(jiān)督,該不該回避,沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定,出現(xiàn)了新的權(quán)力腐?。环ㄔ簩?duì)一個(gè)案件多次再審,被迫改判,獨(dú)立審判名存實(shí)亡;人大對(duì)正在審理的案件提出具體處理意見(jiàn)并限期結(jié)案,成為事實(shí)上的司法人員。但也有學(xué)者認(rèn)為人大進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督,是權(quán)力機(jī)關(guān)充分行使職權(quán)的體現(xiàn)。人大的監(jiān)督必須通過(guò)個(gè)案,不能介入個(gè)案,監(jiān)督只能是空話。當(dāng)司法不公時(shí),就該受到制約。筆者以為,人大對(duì)司法的個(gè)案監(jiān)督是必要的,但涉及到個(gè)別人大代表的自身利益時(shí),應(yīng)該回避,實(shí)行回避原則,否則又會(huì)產(chǎn)生新的不公。并且,人大應(yīng)該以委員會(huì)的方式監(jiān)督,不應(yīng)個(gè)人行事。委員會(huì)的人員應(yīng)該是法律專(zhuān)家,切實(shí)達(dá)到監(jiān)督的效果。
賀衛(wèi)方教授提出了司法判決公開(kāi)的主張。認(rèn)為全國(guó)所有法院的司法判決都應(yīng)該在網(wǎng)上向社會(huì)公開(kāi),判決書(shū)要說(shuō)理,要詳細(xì)寫(xiě)明判決的理由和所引用的法律。我國(guó)雖然不是判例法國(guó)家,但是司法判決應(yīng)有利于司法研究。更重要的是判決公開(kāi)是一種監(jiān)督的手段,它使司法活動(dòng)置于陽(yáng)光之下,陽(yáng)光是最好的防腐劑。北京法院實(shí)行同行評(píng)分制度,對(duì)法官掌握庭審節(jié)奏的能力、庭審思路是否清晰、庭審用語(yǔ)是否準(zhǔn)確規(guī)范、法官控制法庭氣氛的能力如何,以及與合議庭成員配合是否默契,甚至法官的氣質(zhì)風(fēng)度以及著裝是否整潔等進(jìn)行觀摩。實(shí)際上這也是一種監(jiān)督方式。筆者認(rèn)為,除了這種統(tǒng)一的觀摩切磋之外,還可以建立督導(dǎo)制度,聘請(qǐng)退休法官不定期旁聽(tīng)。還可以讓當(dāng)事人、旁聽(tīng)者進(jìn)行評(píng)議。填寫(xiě)評(píng)價(jià)卡或者調(diào)查問(wèn)卷,對(duì)訴訟費(fèi)用是否合理、法官的態(tài)度、對(duì)雙方當(dāng)事人的機(jī)會(huì)是否公平等征詢意見(jiàn),交給評(píng)價(jià)委員會(huì)和評(píng)價(jià)主體,并公布統(tǒng)計(jì)信息,做出結(jié)論,記入評(píng)價(jià)檔案,作為考核的依據(jù)。
新聞監(jiān)督的作用也是很大的,被稱(chēng)為“第四種權(quán)力”。一是記者善于采訪、便于采訪,同時(shí)具有先進(jìn)的設(shè)備,及時(shí)報(bào)道大案要案。當(dāng)然,報(bào)界、新聞界的輿論監(jiān)督也不總是公正無(wú)私的,或有炒作的成分。某些記者兼任“律師”,利用記者身份對(duì)司法機(jī)關(guān)施加不正當(dāng)影響。我們不能迷信輿論監(jiān)督的權(quán)力,將法律問(wèn)題道德化、政治化。不管哪種監(jiān)督,最終要形成誰(shuí)都是監(jiān)督者,同時(shí)又都是被監(jiān)督者。
需要指出的是任何制度都有利弊的雙向性,實(shí)事求是地權(quán)衡,興利抑弊十分必要。在制度的實(shí)施中盡量其激勵(lì)作用,減少負(fù)面效應(yīng),發(fā)揮司法人員的積極性,更好地促進(jìn)司法倫理的健康發(fā)展。
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【作者簡(jiǎn)介】梁承忠(1969-),男,山東濟(jì)寧人,濟(jì)寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授;楊立蛟(1974-),男,山東鄆城人,山東科技大學(xué)文法學(xué)院講師。