章志遠(yuǎn)

摘 要：行政案件異地管轄是在現(xiàn)行司法體制內(nèi)進(jìn)行的一種制度創(chuàng)新，對(duì)緩解被告所在地法院壓力、促進(jìn)行政案件的公正審理起到了一定的推動(dòng)作用，但這種制度創(chuàng)新存在諸多值得深思的隱憂(yōu)。異地管轄改革本身尚面臨合法性危機(jī)，其大力推行破壞了訴訟程序的安定性，進(jìn)一步扭曲了上下級(jí)人民法院之間的關(guān)系并增加了當(dāng)事人雙方的訴訟成本，這種屈服于行政干預(yù)的鴕鳥(niǎo)政策無(wú)法從根本上擺脫當(dāng)前行政訴訟的困境。就改革時(shí)機(jī)與成效而言，重新配置中級(jí)人民法院與基層人民法院的初審管轄權(quán)才是當(dāng)下我國(guó)行政訴訟管轄制度更為可行的改革方案。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；異地管轄；負(fù)面效應(yīng)

中圖分類(lèi)號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2008)02—0093—04

近年來(lái)，為了有效緩解行政機(jī)關(guān)所在地人民法院在審理行政案件過(guò)程中所受到的巨大壓力，一些地方紛紛嘗試著進(jìn)行行政訴訟管轄制度改革，將大量有管轄權(quán)的基層人民法院不適宜審理的行政案件通過(guò)中級(jí)人民法院的指定交由異地基層人民法院審判。實(shí)踐表明，這種體制之內(nèi)的靈活做法對(duì)于保障人民法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)確實(shí)起到了一定的推動(dòng)作用。①在2007年3月召開(kāi)的全國(guó)第五次行政審判工作會(huì)議上，異地管轄制度得到了與會(huì)者及高層的充分肯定。最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)指出：“要積極推進(jìn)行政案件管轄制度的改革和完善，通過(guò)加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預(yù)，為人民法院依法獨(dú)立公正審理行政案件提供制度保障?！睋?jù)悉，最高人民法院正在緊鑼密鼓地進(jìn)行行政案件管轄問(wèn)題司法解釋的起草工作并將盡快出臺(tái)之。在當(dāng)前司法體制尚未取得突破的背景下，異地管轄的制度創(chuàng)新無(wú)疑凝聚著中國(guó)法官群體的政治智慧和改革勇氣，然而，異地管轄制度的推行究竟能否承載起改善司法環(huán)境、擺脫行政訴訟困境的歷史使命？力挺異地管轄是否具有法律上的正當(dāng)性？異地管轄果真能夠成為完善當(dāng)下中國(guó)行政審判制度的一劑靈丹妙藥嗎？這些問(wèn)題無(wú)疑值得學(xué)界深入思考。筆者不揣冒昧，希冀通過(guò)對(duì)異地管轄合法性及其負(fù)面效應(yīng)的冷靜思考，探究當(dāng)下我國(guó)行政訴訟管轄制度變革的可行之道。

一、異地管轄的合法性質(zhì)疑

在當(dāng)下中國(guó)邁向行政法治的進(jìn)程中，基于立法滯后和實(shí)踐需求之間的巨大反差，各種制度創(chuàng)新紛至沓來(lái)。特別是在行政訴訟領(lǐng)域，現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)初立法者的預(yù)料，制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾日益凸顯。于是，在不違背現(xiàn)行立法基本精神的前提下不斷進(jìn)行制度修補(bǔ)便成為近年來(lái)行政訴訟法律發(fā)展的一道風(fēng)景線(xiàn)，異地管轄制度的推行便是其中的亮點(diǎn)之一。然而，任何事物的存在并不能當(dāng)然地證明其自身的合法性，在我國(guó)目前社會(huì)整體的守法意識(shí)尚顯淡薄的情況下，任何公權(quán)力機(jī)關(guān)的制度變革無(wú)疑都應(yīng)當(dāng)具有合法性基礎(chǔ)。

就目前全國(guó)各地試行的行政案件異地管轄制度而言，其主要解決的是長(zhǎng)期困擾基層人民法院的公正審判難的問(wèn)題，有少數(shù)省份還在全省范圍內(nèi)推行由高級(jí)人民法院指定其他中級(jí)人民法院異地管轄的做法?？紤]到后種改革可能會(huì)引發(fā)諸如法律適用、成本激增等更多的問(wèn)題，因而其并沒(méi)有得到最高人民法院的明確認(rèn)可。②按照《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》的改革思路，未來(lái)即將大力推行的異地管轄制度指的是：有管轄權(quán)的基層人民法院不適宜管轄的第一審行政案件，經(jīng)原告申請(qǐng)、基層人民法院提請(qǐng)或者中級(jí)人民法院決定，可以由中級(jí)人民法院將案件指定到本轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄審理。

那么，這種旨在化解基層人民法院行政審判難的異地管轄制度是否具有合法性基礎(chǔ)呢？鑒于這一制度本身就是對(duì)法定管轄的“違反”，因而其改革依據(jù)只能從現(xiàn)行立法有關(guān)裁定管轄的規(guī)定中去尋找。一般認(rèn)為，現(xiàn)行《行政訴訟法》第22條有關(guān)“有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級(jí)人民法院指定管轄”的規(guī)定和第23條有關(guān)“上級(jí)人民法院有權(quán)審判下級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級(jí)人民法院審判。下級(jí)人民法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由上級(jí)人民法院審判的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院決定”的規(guī)定是異地管轄改革的直接法律依據(jù)。具體而言，當(dāng)?shù)鼗鶎尤嗣穹ㄔ汗茌牽赡軙?huì)影響案件的公正審理可以被解釋為“特殊原因”；中級(jí)人民法院可以將“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”的管轄權(quán)“移交”轄區(qū)內(nèi)的基層人民法院審判。

筆者認(rèn)為，盡管可以在法解釋學(xué)層面解決異地管轄改革的形式合法性問(wèn)題，但無(wú)論對(duì)法律規(guī)范作何種方法的解釋都必須遵循特定的語(yǔ)境。這種語(yǔ)境既可以泛指所要解釋的文本之外的東西，也可以指須將一個(gè)法律文本作為一個(gè)整體來(lái)把握而防止將其肢解化地加以理解，還可以指將法律文本作為一個(gè)有內(nèi)在完整結(jié)構(gòu)、融貫一致的體系，每個(gè)解釋語(yǔ)詞都不能和該文本發(fā)生沖突。③就我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于行政案件管轄的規(guī)定而言，其基本的出發(fā)點(diǎn)是“根據(jù)便利公民、法人和其他組織進(jìn)行訴訟，便利人民法院審理和判決的執(zhí)行，以及有利于公正審理行政案件的原則”。④在這一原則的指引下，級(jí)別管轄和地域管轄都以法定主義為中心，裁定管轄僅僅是法定管轄的一種補(bǔ)充。按照行政法學(xué)理上的通行理解，“特殊原因”下的指定管轄主要是基于自然災(zāi)害等客觀因素或者因當(dāng)事人申請(qǐng)回避等主觀因素而致使“有管轄權(quán)的人民法院不能行使管轄權(quán)”。⑤事實(shí)上，這種意義上的特殊原因在現(xiàn)實(shí)生活中并不常見(jiàn)，因而更加符合立法時(shí)的語(yǔ)境。至于管轄權(quán)的移轉(zhuǎn)，因其本身就是對(duì)“審判權(quán)法定原則”的背離，因而更需要予以嚴(yán)格限制。正如我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳新民教授在評(píng)價(jià)這一制度時(shí)所言：“本條規(guī)定應(yīng)當(dāng)作嚴(yán)格的限制方可實(shí)施。惟有在產(chǎn)生特殊情形，原有審判權(quán)的人民法院無(wú)法行使審判權(quán)，或無(wú)法期待其能公正行使審判權(quán)時(shí)，應(yīng)先通過(guò)指定管轄的方式，來(lái)移轉(zhuǎn)管轄權(quán)。且必須規(guī)定，當(dāng)上級(jí)法院收取下級(jí)法院的管轄權(quán)時(shí)，應(yīng)視之為第一審的法院?！雹迵Q言之，《行政訴訟法》第22條、23條規(guī)定的本意更多的是通過(guò)“提級(jí)”管轄的方式來(lái)解決下級(jí)人民法院審理確有困難的問(wèn)題，將其解釋為中級(jí)人民法院指定本轄區(qū)其他基層人民法院異地管轄的直接依據(jù)顯然與立法時(shí)的語(yǔ)境不相吻合。 綜上所述，源自實(shí)踐的異地管轄制度雖然寄托著司法機(jī)關(guān)謀求行政案件得以依法獨(dú)立公正審理的良好期望，但這一創(chuàng)造本身卻面臨著合法性危機(jī)?，F(xiàn)行立法有關(guān)裁定管轄的規(guī)定只能發(fā)揮補(bǔ)充法定管轄的“配角”作用，將其牽強(qiáng)附會(huì)地解釋為異地管轄的法律依據(jù)不僅與立法本意相違背，而且對(duì)管轄權(quán)法定主義構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的威脅。也許，任何一種人類(lèi)語(yǔ)言都不可能將某個(gè)法律規(guī)定表達(dá)得精確到可以完全排除法官在解釋和適用它時(shí)的自由裁量權(quán)，但法律解釋一旦失去了高度的自我約束，就會(huì)因違反法律的精神而失掉其確定性和可預(yù)見(jiàn)性。⑦因此，在當(dāng)下的法律語(yǔ)境中，異地管轄制度改革并不具有充分的合法性基礎(chǔ)。

二、異地管轄的負(fù)面效應(yīng)

在我國(guó)，行政案件異地管轄制度的生成緣于地方政府對(duì)基層人民法院的不當(dāng)干預(yù)，這種干預(yù)的基礎(chǔ)性事實(shí)是行政權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張。正如日本學(xué)者棚瀨孝雄所言：“如果行政權(quán)力的膨脹是現(xiàn)代社會(huì)不可避免的宿命，那么為了取得社會(huì)的平衡，一方面必須讓政治充分反映民眾的意愿，另一方面在法的體系中應(yīng)該最大限度地尊重個(gè)人的主體性，使他們能夠與過(guò)分膨脹的行政權(quán)力相抗衡?！雹嘧罡呷嗣穹ㄔ毫νΞ惖毓茌犜谝欢ǔ潭壬峡梢暈樗痉C(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政權(quán)力膨脹、促進(jìn)公民權(quán)利保障的一種制度嘗試。這一改革舉措雖然在局部地區(qū)取得了一些成效，但深入的理論分析卻顯示異地管轄制度存在巨大的負(fù)面效應(yīng)，這些負(fù)面效應(yīng)幾乎從根本上否定了異地管轄制度存在的必要性。

（一）異地管轄的推行破壞了行政訴訟程序的安定性

按照一般的訴訟法理論，訴訟中的管轄權(quán)是人民法院司法權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，用來(lái)確定一個(gè)法院所擁有的權(quán)力性質(zhì)和范圍以及劃定其可行使職權(quán)的地域界限。雖然管轄權(quán)配置的不同可能會(huì)引起不同的審理結(jié)果，但就制度本身的法律意義而言，管轄制度主要還是起著引導(dǎo)行政訴訟程序開(kāi)啟的作用。因此，管轄本質(zhì)上是一項(xiàng)程序法律制度。

在現(xiàn)代社會(huì)，維護(hù)法的安定性已經(jīng)成為法治原則的題中應(yīng)有之意。法的安定性緣于人類(lèi)對(duì)穩(wěn)定、安全的社會(huì)秩序和生活的需求，其內(nèi)容包括法律往來(lái)關(guān)系或法律狀態(tài)的安定性和法律文字、權(quán)利義務(wù)規(guī)定的安定性?xún)蓚€(gè)方面：前者偏重于法律關(guān)系與狀態(tài)的穩(wěn)定性、持續(xù)性或不可破壞性；后者則特別強(qiáng)調(diào)法律構(gòu)成要件及法律效果的明確性。法律的穩(wěn)定、持續(xù)及明確性可使人們對(duì)自己欲采取的行為后果有預(yù)見(jiàn)的可能，并得以重新形成自我生活計(jì)劃，進(jìn)而達(dá)成法的安定性。⑨在訴訟法上，法的安定性?xún)r(jià)值要求訴訟活動(dòng)依法定的時(shí)間順序和空間結(jié)構(gòu)展開(kāi)直至做出最終決定，從而使訴訟呈現(xiàn)出有條不紊的穩(wěn)定狀態(tài)。作為確定審判主體、開(kāi)啟訴訟活動(dòng)的重要程序制度，管轄制度的穩(wěn)定性、確定性和可預(yù)見(jiàn)性直接影響著當(dāng)事人訴訟的結(jié)果。為此，各國(guó)行政訴訟法普遍采行管轄權(quán)法定主義原則以保證審判地點(diǎn)的可預(yù)測(cè)性，便于當(dāng)事人展開(kāi)一系列充分有效的訴前準(zhǔn)備活動(dòng)。我國(guó)《行政訴訟法》所明確規(guī)定的“被告所在地”管轄原則即具有這種安定性的效應(yīng)。⑩

然而，異地管轄制度的大力推行卻從根本上摧毀了訴訟程序的安定性。從當(dāng)下的司法實(shí)踐來(lái)看，異地管轄存在三個(gè)方面的不確定性：一是范圍的不確定性，即究竟哪些案件可能需要采用異地管轄并不明確；二是實(shí)施的不確定性，即究竟是否采用異地管轄完全聽(tīng)?wèi){中級(jí)人民法院的自由裁量；三是地點(diǎn)的不確定性，即被指定審理行政案件的人民法院無(wú)法固定。這些不確定因素的大量存在，使得當(dāng)事人對(duì)即將開(kāi)啟的行政訴訟究竟“由誰(shuí)處理”缺乏最起碼的認(rèn)知。在這種“無(wú)知之幕”的籠罩下，當(dāng)事人面對(duì)多少顯得有些神秘莫測(cè)的行政訴訟缺乏足夠的信心，更沒(méi)有能力在訴訟之前進(jìn)行大量有針對(duì)性的準(zhǔn)備工作。因此，推廣異地管轄的深層次負(fù)面效應(yīng)就是從根本上動(dòng)搖了管轄權(quán)法定主義原則，加劇了管轄的不確定性和不可預(yù)期性，進(jìn)而直接損傷到訴訟程序的安定性。

（二）異地管轄的推行扭曲了上下級(jí)人民法院之間的關(guān)系

我國(guó)《憲法》第127條第二款明確規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作?！边@表明，我國(guó)上下級(jí)人民法院之間并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督與被監(jiān)督、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。也正是基于對(duì)這種關(guān)系的清醒認(rèn)識(shí)，我國(guó)三大訴訟法對(duì)各級(jí)人民法院的案件管轄范圍都有明確的規(guī)定，即便是上級(jí)人民法院的指定管轄也只能適用于少數(shù)具有特殊情況的具體案件，而決不是具有普遍性的制度設(shè)計(jì)。

然而，行政案件異地管轄的大力推行卻進(jìn)一步扭曲了上下級(jí)人民法院之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。按照最高人民法院的設(shè)想，當(dāng)事人可以申請(qǐng)指定異地基層人民法院管轄，基層人民法院也可以主動(dòng)提請(qǐng)由其他基層人民法院管轄，但最終是否準(zhǔn)許采用異地管轄則完全取決于中級(jí)人民法院的決定。如果它認(rèn)為被告所在地人民法院能夠保證案件的公正審理，就可以決定仍然由當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ汗茌牐环粗?，如果它認(rèn)為被告所在地人民法院難以保證案件的公正審理，則可以自由決定由本轄區(qū)范圍內(nèi)的任一基層人民法院管轄。這種做法在事實(shí)上加劇了上下級(jí)人民法院之間行政化的關(guān)系傾向，使得中級(jí)人民法院幾乎完全掌控了初審行政案件管轄權(quán)的流向。在當(dāng)前司法環(huán)境難盡人意的情況下，被告所在地基層人民法院幾乎會(huì)本能地回避對(duì)行政案件的審理，并將其管轄職責(zé)的豁免寄希望于中級(jí)人民法院的決定；而轄區(qū)范圍內(nèi)的其他基層人民法院要么基于案件受理數(shù)的考慮而希望更多地被指定管轄，要么基于“多一事不如少一事”的心理而希望更少地被指定管轄。如此一來(lái)，中級(jí)人民法院就掌握了越來(lái)越多的一審行政案件管轄配置權(quán)。聯(lián)系到目前上下級(jí)人民法院之間日趨嚴(yán)密的案件量化考評(píng)制度，不難看出，隨著指定管轄的常態(tài)化，基層人民法院與中級(jí)人民法院之間的依附關(guān)系更加明顯，中級(jí)人民法院日益蛻變?yōu)榛鶎尤嗣穹ㄔ旱男姓I(lǐng)導(dǎo)?？梢哉f(shuō)，這是大力推行行政案件異地管轄的最大現(xiàn)實(shí)隱憂(yōu)！

（三）異地管轄的推行增加了當(dāng)事人雙方的訴訟成本

按照經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的觀點(diǎn)，任何訴訟活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)以最小化的訴訟成本追求最大化的訴訟效益。從主體角度來(lái)說(shuō)，行政訴訟成本包括私人成本、行政機(jī)構(gòu)成本和司法成本。(11)就異地管轄而言，由于管轄法院與當(dāng)事人雙方身處異地，因而判決的執(zhí)行成本會(huì)明顯增加。特別是對(duì)于被告敗訴的行政案件，由于行政機(jī)關(guān)普遍缺乏對(duì)法院裁判的尊重和服從意識(shí)，因而異地法院的判決更難以得到有效的執(zhí)行。在反復(fù)的執(zhí)行博弈中，法院的司法成本無(wú)疑會(huì)大量攀升，而且，本地行政機(jī)關(guān)對(duì)異地法院的本能蔑視將進(jìn)一步置判決的執(zhí)行于尷尬的境地，這既是對(duì)司法威信的挑戰(zhàn)，又何嘗不是對(duì)訴訟效益的現(xiàn)實(shí)威脅？

更為重要的是，異地管轄將直接增加當(dāng)事人雙方的訴訟成本。就作為起訴人的私人而言，起訴、出庭等直接的物質(zhì)成本將明顯增加，其為游說(shuō)異地法院所付出的機(jī)會(huì)成本也會(huì)高于對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄔ?。此外，?duì)于起訴人來(lái)說(shuō)，將一個(gè)事關(guān)個(gè)人切身利益的行政案件交由自己完全不熟悉的異地基層人民法院去管轄，訴訟過(guò)程中所衍生出的精神成本勢(shì)必也會(huì)攀升。如果最終能夠獲得公正的判決且判決能夠得到及時(shí)的執(zhí)行，則這些私人成本的增加或許尚可令人容忍；但如果僅僅是“兩害相權(quán)取其遠(yuǎn)”，那么這些額外的付出就根本不可能換回應(yīng)有的收益。就作為被告的行政機(jī)關(guān)而言，在以被訴率、敗訴率為主要考核指標(biāo)的行政評(píng)價(jià)體系面前，它們往往會(huì)本能地動(dòng)用各種社會(huì)資源去“俘獲”異地管轄法院，竭力維護(hù)自己的面子。如此一來(lái)，行政機(jī)關(guān)所付出的機(jī)會(huì)成本也會(huì)大幅上升，其實(shí)質(zhì)則是納稅人公共稅款的無(wú)端耗費(fèi)。

由此可見(jiàn)，作為一種屈服于行政干預(yù)的權(quán)宜之舉，異地管轄制度并不能真正以較小的代價(jià)解決長(zhǎng)期困擾人民法院公正審理行政案件的難題。媒體所宣稱(chēng)的“為得到公正的審判結(jié)果，相對(duì)人通常樂(lè)意支付這筆額外的費(fèi)用”(12)，充其量也只不過(guò)是主事者的一廂情愿罷了。在訴訟效益日益為公眾熟知的現(xiàn)代社會(huì)，異地管轄所引發(fā)的訴訟成本抬升及訴訟效益下降問(wèn)題豈能置之于腦后而不顧？

三、行政訴訟管轄制度變革的可行之道

既然異地管轄制度的作用甚微且其負(fù)面效應(yīng)極為明顯，那么，究竟應(yīng)當(dāng)怎樣改革行政訴訟管轄制度呢？對(duì)此，目前學(xué)界主要提出了兩種改革主張：一是行政法院模式，即通過(guò)組建獨(dú)立的行政法院專(zhuān)門(mén)審理行政案件，徹底解決困擾行政審判權(quán)獨(dú)立行使的難題；二是提高級(jí)別模式，即通過(guò)提高初審管轄法院的級(jí)別，防止司法機(jī)關(guān)受到來(lái)自被告的干擾，甚至可以取消基層人民法院行政審判庭的設(shè)置而改由中級(jí)人民法院管轄第一審行政案件。就行政法院的設(shè)置而言，早在現(xiàn)行《行政訴訟法》的起草過(guò)程中就曾經(jīng)有過(guò)爭(zhēng)論。(13)多年來(lái)，設(shè)置行政法院的呼聲始終沒(méi)有中斷。但是，行政法院的設(shè)置畢竟關(guān)乎現(xiàn)行司法體制的重大變革，在《憲法》及《人民法院組織法》還沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)修改之前，這一動(dòng)議在短時(shí)期內(nèi)根本無(wú)法推行。因此，目前行政訴訟管轄制度的變革只能是在司法體制內(nèi)做出相對(duì)次優(yōu)的選擇。

事實(shí)上，當(dāng)前困擾我國(guó)行政審判權(quán)公正行使的主要癥結(jié)在于基層人民法院的孱弱地位。在現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)作體制之下，基層人民法院根本沒(méi)有足夠的威信與能力去承擔(dān)絕大多數(shù)行政糾紛的化解任務(wù)?！白畲笙薅鹊匕研姓?zhēng)議解決在基層”固然體現(xiàn)了高層在行政爭(zhēng)議激增的背景下對(duì)基層司法機(jī)關(guān)的殷殷期盼，但由于基層人民法院現(xiàn)實(shí)地位的孱弱，這種美好的期盼斷難實(shí)現(xiàn)。著名學(xué)者費(fèi)孝通先生曾言：“從基層上看去，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的。”(14)鄉(xiāng)土中國(guó)的一大特質(zhì)就是等級(jí)差序，級(jí)別的大小、地位的高低往往成為博弈雙方勝負(fù)的決定性因素。因此，在不突破現(xiàn)行司法體制的前提下，行政訴訟管轄制度改革的出路只能是進(jìn)一步縮小基層人民法院對(duì)第一審行政案件的管轄范圍，使中級(jí)人民法院更多地?fù)?dān)負(fù)起管轄一審行政案件的任務(wù)。

從《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第八條的規(guī)定及其實(shí)施來(lái)看，中級(jí)人民法院實(shí)際上已經(jīng)行使了大量行政案件的初審管轄權(quán)。但是，該條關(guān)于“被告為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理”的規(guī)定仍然有限制過(guò)度之嫌。為了進(jìn)一步有效排除行政干預(yù)、維護(hù)行政審判權(quán)的獨(dú)立行使，有必要對(duì)該條規(guī)定進(jìn)行更為徹底的修正：一是刪除“且基層人民法院不適宜審理”的表述，強(qiáng)制性地賦予中級(jí)人民法院初審管轄權(quán)；二是將“被告為縣級(jí)以上人民政府”進(jìn)一步擴(kuò)大為“被告為縣級(jí)以上人民政府及其工作部門(mén)”，從而有效緩解基層人民法院面臨的現(xiàn)實(shí)壓力。令人欣喜的是，這一改革方案已經(jīng)為越來(lái)越多的學(xué)者及司法實(shí)務(wù)人士所認(rèn)可。(15)至于取消基層人民法院行政審判庭設(shè)置的主張，筆者認(rèn)為大可不必，具體理由包括：一則我國(guó)是一個(gè)十分注重“上下對(duì)口”的國(guó)家，既然上級(jí)人民法院設(shè)有行政審判庭，基層人民法院自然沒(méi)有理由不設(shè)置；二則基層人民法院肩負(fù)著當(dāng)?shù)厝嗣袼x予的審判職責(zé)，如果沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行政審判組織就無(wú)法完成自己的使命；三則如果一些爭(zhēng)議簡(jiǎn)單、被告級(jí)別較低的行政案件都涌向中級(jí)人民法院，則不僅會(huì)增加中級(jí)人民法院的負(fù)擔(dān)，而且會(huì)無(wú)端增加當(dāng)事人的訴訟成本。按照上述改革思路，今后基層人民法院管轄的一審行政案件將主要集中于被告是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處的案件。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中級(jí)人民法院與基層人民法院在一審行政案件管轄權(quán)上的重新配置同樣不能徹底解決行政干擾司法的難題，問(wèn)題的根本解決之道還在于適時(shí)推進(jìn)司法體制改革，使人民法院的人、財(cái)、物徹底擺脫政府的控制。然而，初審管轄權(quán)重構(gòu)的局限性并不意味著在整個(gè)司法改革尚未真正完成之前，一切旨在推進(jìn)司法公正的改良之舉都毫無(wú)意義。在當(dāng)下中國(guó)的司法環(huán)境中，重構(gòu)初審管轄權(quán)不僅具有更多的合法性基礎(chǔ)，而且在控制訴訟成本增加、促進(jìn)案件公正審理等方面都明顯優(yōu)于異地管轄，因而是未來(lái)行政訴訟管轄制度改革最為切實(shí)可行的方案。

注釋

①以異地管轄制度實(shí)施較早的浙江省臺(tái)州市為例，自2002年7月至2005年年底，該市基層人民法院共審結(jié)一審異地管轄案件447件，其中被告敗訴的案件有158件，敗訴率達(dá)35.35%，為同期審結(jié)的非異地管轄案件敗訴率的2.5倍；提起上訴的有118件，上訴率僅為26.4%，不到同期審結(jié)的非異地管轄案件上訴率的1/3。兩組數(shù)據(jù)對(duì)比顯示，異地管轄制度進(jìn)一步增強(qiáng)了行政審判的公信力。參見(jiàn)浙江省高級(jí)人民法院：《推動(dòng)制度創(chuàng)新，樹(shù)立司法權(quán)威》，《第五次全國(guó)行政審判工作會(huì)議經(jīng)驗(yàn)交流材料》第40—41頁(yè)。

②最高人民法院副院長(zhǎng)曹建明在全國(guó)第五次行政審判工作會(huì)議上的總結(jié)講話(huà)中指出：“中級(jí)以上人民法院案件的管轄問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)行法律和司法解釋的規(guī)定執(zhí)行?！边@表明異地管轄只能在基層人民法院進(jìn)行。

③參見(jiàn)蘇力：《解釋的難題：對(duì)幾種法律文本解釋方法的追問(wèn)》，《法律解釋問(wèn)題》，法律出版社，1998年，第48—49頁(yè)。

④參見(jiàn)王漢斌1989年3月28日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）〉的說(shuō)明》。

⑤參見(jiàn)應(yīng)松年主編《行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年，第107—108頁(yè)。

⑥陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年，第323頁(yè)。

⑦參見(jiàn)［英］彼得?斯坦、約翰?香德：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，王獻(xiàn)平譯，中國(guó)法制出版社，2004年，第55頁(yè)。

⑧［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年修訂版，第330頁(yè)。

⑨邵曼璠：《論公法上之法安定性原則》，《行政法之一般法律原則（二）》，三民書(shū)局，1997年，第277—278頁(yè)。

⑩正如美國(guó)學(xué)者布萊克所言，每一案件都有其社會(huì)特征：誰(shuí)控告誰(shuí)？誰(shuí)處理這一案件？還有誰(shuí)與案件有關(guān)？這些人的社會(huì)性質(zhì)構(gòu)成了案件的社會(huì)結(jié)構(gòu)，而案件的社會(huì)結(jié)構(gòu)則可以直接預(yù)測(cè)和解釋案件的處理方法。參見(jiàn)［美］唐?布萊克：《社會(huì)學(xué)視野中的司法》，郭星華等譯，法律出版社，2002年，第5—6頁(yè)。

(11)劉善春：《行政訴訟價(jià)值論》，法律出版社，1998年，第258頁(yè)。

(12)孫文鷹、黃獻(xiàn)安：《行政案件異地審判：“陳崇冠們”先行一步》，《人民法院報(bào)》2004年2月5日。

(13)姜明安：《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1993年，第39—40頁(yè)。

(14)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)生育制度》，北京大學(xué)出版社，1998年，第6頁(yè)。

(15)參見(jiàn)甘文：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論》，中國(guó)法制出版社，2000年，第55頁(yè)；張樹(shù)義主編《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年，第69頁(yè)。

責(zé)任編輯：鄧 林