于青山

新《義務(wù)教育法》將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以法律形式確定下來(lái)，作為基層教育工作者，能切身感受到國(guó)家對(duì)義務(wù)教育的重視程度空前，采取的保障措施的力度空前。義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展面臨一次絕好機(jī)遇。

落實(shí)好國(guó)家教育方針、政策，辦好這項(xiàng)惠及億萬(wàn)人民群眾的“民生”、“人本”大事，有必要從市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)義務(wù)教育管理及履行職能方面進(jìn)行研究。

首先，向人民群眾兌現(xiàn)國(guó)家教育方針、政策的主體渠道在市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)義務(wù)教育管理部門(mén)。目前，大量實(shí)實(shí)在在的工作需要通過(guò)三級(jí)部門(mén)落實(shí)，但三級(jí)部門(mén)之間有職責(zé)不清、職責(zé)越位等現(xiàn)象。明確三級(jí)義務(wù)教育部門(mén)職責(zé)大有必要。其次，新《義務(wù)教育法》規(guī)定義務(wù)教育的管理主體是縣級(jí)教育行政部門(mén)，市級(jí)教育行政部門(mén)顯然不宜履行縣級(jí)的職責(zé)，實(shí)踐中，其職能定位有待研究。第三，根據(jù)“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”的行政管理體制要求，有必要厘清三級(jí)部門(mén)不同責(zé)任，使其各有側(cè)重，優(yōu)化協(xié)調(diào)，提高效益。

國(guó)家基本普及九年義務(wù)教育的任務(wù)已完成，但義務(wù)教育鞏固、提高的任務(wù)仍然艱巨，義務(wù)教育鞏固提高工作正在由量的發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)的提高上來(lái)。其中市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)教育行政管理的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)是一個(gè)重要的方面。

多年來(lái)，現(xiàn)行市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)教育行政管理運(yùn)行取得了很大成效，但其運(yùn)行現(xiàn)狀及其過(guò)程也暴露出一些問(wèn)題。

一是市級(jí)教育行政管理部門(mén)的職能定位不準(zhǔn)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的教育“管什么，怎樣管”缺乏界定。首先，不難看到，市級(jí)教育行政管理部門(mén)管理的效度較弱，作用不明顯。如果說(shuō)市級(jí)教育行政部門(mén)對(duì)下管理的是縣級(jí)教育行政管理部門(mén)的話，那么，這種管理的效度基本上沒(méi)有，縣級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的投入、使用以及教育人事安排等涉及教育發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，縣級(jí)黨委、政府起決定作用，市級(jí)教育行政部門(mén)的影響力微弱。其次，市級(jí)教育行政部門(mén)沒(méi)有必要在省、縣教育行政管理部門(mén)之間扮演“二傳手”的角色。新《義務(wù)教育法》第一章第七條規(guī)定：“義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制?！彼裕屑?jí)教育行政管理部門(mén)的職能及定位值得探討。第三，市級(jí)教育行政管理部門(mén)在運(yùn)行中已暴露出“機(jī)構(gòu)過(guò)多，與下級(jí)爭(zhēng)利，該管的管不了，不該管的也在管”的問(wèn)題。

二是教育行政管理的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)分授于其他部門(mén)，難以在縣級(jí)教育行政管理部門(mén)得到統(tǒng)一。這是縣級(jí)教育行政管理部門(mén)履行管理職能不力的主要原因。縣級(jí)教育行政部門(mén)應(yīng)該是縣域內(nèi)組織開(kāi)展義務(wù)教育、履行義務(wù)教育管理職能的主體，然而在教育投入、教育人事等關(guān)系教育發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題上，縣級(jí)教育行政部門(mén)與有關(guān)部門(mén)的博弈，卻處于劣勢(shì)。比如，現(xiàn)在實(shí)行“校財(cái)局管”制度，學(xué)校拿預(yù)算計(jì)劃，縣教育局審核，縣財(cái)政局負(fù)責(zé)收支，然而最終的支付權(quán)卻在于縣財(cái)政局———他們可以找理由不執(zhí)行學(xué)校預(yù)算計(jì)劃、刪減支出項(xiàng)目，如果沒(méi)有相關(guān)制度制約或領(lǐng)導(dǎo)重視，很可能出現(xiàn)學(xué)校應(yīng)建設(shè)、改造、維修，但錢(qián)花不出來(lái)、花不完的現(xiàn)象。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)該不該設(shè)立義務(wù)教育管理機(jī)構(gòu)有爭(zhēng)議。有的地方在前幾年農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教管會(huì)（教管組）撤銷，摘去牌子，人員分流，其以前履行的教學(xué)日常管理、教師業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)、教師工資人事等管理服務(wù)工作交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校代理，中心學(xué)校班子由3至7人組成。實(shí)踐證明，這種做法削弱了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育管理的力度，不利于農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的提高、教師隊(duì)伍管理、保障師生安全等?，F(xiàn)在實(shí)行“新機(jī)制”，沒(méi)有明確鄉(xiāng)級(jí)教育行政管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障，以至于沒(méi)有戶頭、沒(méi)有經(jīng)費(fèi)，這一級(jí)機(jī)構(gòu)似有若無(wú)，勉強(qiáng)支撐，維持一天是一天的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。

國(guó)家把普及、鞏固義務(wù)教育成果作為目前教育發(fā)展的三大任務(wù)之一，而普及和鞏固義務(wù)教育的大量工作在地方基層，重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。因此，合理組合、明確和落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)教育行政部門(mén)的責(zé)任，是做好普及和鞏固義務(wù)教育工作的有效保證。

應(yīng)像明確各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)責(zé)任一樣，明確市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)教育行政部門(mén)的職能定位和責(zé)任權(quán)限。在市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)教育行政部門(mén)之間建立起整體協(xié)調(diào)、組合合理、各有側(cè)重、各司其職的管理運(yùn)行構(gòu)架。

從實(shí)踐層面看，建立市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)教育行政管理運(yùn)行構(gòu)架，應(yīng)注意以下原則：一是優(yōu)化組合、整體和諧，也就是三級(jí)部門(mén)應(yīng)在職能上有所分工、有所區(qū)別、各有工作的側(cè)重點(diǎn)，從不同的角度形成整體合力，一起推進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的發(fā)展；二是責(zé)任明確，也就是在職能定位、管理職責(zé)和責(zé)任權(quán)限上明確各自責(zé)任，該干啥的干啥；三是依法履職，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和職責(zé)，在其位謀其政，下不謀上政、上不干下務(wù)，該誰(shuí)干的活兒誰(shuí)干，避免“有利搶著干、無(wú)利推三尺”的政弊；四是注重實(shí)效的原則，優(yōu)化組合三級(jí)部門(mén)職責(zé)的目的是提高區(qū)域內(nèi)教育質(zhì)量，如有的鄉(xiāng)只有一所學(xué)校，有的鄉(xiāng)幾十所學(xué)校，可根據(jù)管理有效的原則，靈活設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)管理機(jī)構(gòu)，力求管理有效。

市級(jí)要準(zhǔn)。按照新《義務(wù)教育法》規(guī)定，義務(wù)教育實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施、縣級(jí)政府為主管理的規(guī)定。從多年來(lái)的管理實(shí)踐來(lái)看，市級(jí)教育行政部門(mén)管不了縣域內(nèi)義務(wù)教育的具體實(shí)施工作，也就是不要去管學(xué)生、管教師、管課堂等具體事物，應(yīng)該去管市域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展的相對(duì)宏觀的問(wèn)題。如市域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展、縣級(jí)政府履行發(fā)展義務(wù)教育的職責(zé)情況、市域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展的熱點(diǎn)和難點(diǎn)等問(wèn)題，著眼從市域內(nèi)宏觀方面推進(jìn)教育發(fā)展。

在定位上應(yīng)著眼、著手于對(duì)縣級(jí)開(kāi)展義務(wù)教育工作的檢查、評(píng)估、指導(dǎo)和督辦。山東省濰坊市教育局每年對(duì)下轄各縣（區(qū)）政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入情況向社會(huì)公示，這樣的措施有力地促進(jìn)了縣級(jí)政府依法履行發(fā)展義務(wù)教育的職責(zé)，方法對(duì)路、有力，管了當(dāng)管之事。

義務(wù)教育發(fā)展按照國(guó)家的方針政策，省級(jí)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，縣級(jí)具體負(fù)責(zé)實(shí)施，而由市級(jí)教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督縣級(jí)政府和縣級(jí)教育行政部門(mén)，依法履行發(fā)展義務(wù)教育的職責(zé)是非常有必要的，這是義務(wù)教育管理工作的重要環(huán)節(jié)。

縣級(jí)要實(shí)?？h級(jí)教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)縣域內(nèi)義務(wù)教育具體實(shí)施和管理工作，應(yīng)該按照新《義務(wù)教育法》，切實(shí)履行合理配置教育資源、學(xué)生入學(xué)、管理學(xué)校、管理培訓(xùn)調(diào)配師資、教育教學(xué)、教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)劃和使用等責(zé)任。在實(shí)際管理工作中，一些方面的問(wèn)題需要落到實(shí)處。一是管錢(qián)。首先，教育經(jīng)費(fèi)年度總投入是否按政策足額到位，縣教育行政部門(mén)要理直氣壯地管此事，向縣級(jí)政府積極爭(zhēng)取，用完年度教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，同時(shí)要向同級(jí)人大常委會(huì)的有關(guān)專門(mén)委員會(huì)和上級(jí)政府及教育行政部門(mén)報(bào)告年度教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況。其次，在教育經(jīng)費(fèi)的使用上，縣級(jí)教育行政部門(mén)應(yīng)依法發(fā)揮主體作用，要按年度規(guī)劃用好教育經(jīng)費(fèi)。第三，縣級(jí)教育行政管理部門(mén)要擁有并且管好與教師工作績(jī)效掛鉤的獎(jiǎng)懲資金。二是管人?？h級(jí)教育行政部門(mén)要切實(shí)管好校長(zhǎng)和教師。管校長(zhǎng)，要管住校長(zhǎng)的選拔、任用和教育管理，實(shí)行中小學(xué)校長(zhǎng)聘任制、任期目標(biāo)責(zé)任制；管教師，要做好教師的培養(yǎng)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)考核、合理調(diào)配工作等。合理調(diào)配教師要和編制部門(mén)各司其職，你搞縣域內(nèi)教師總量控制，我搞按實(shí)際合理調(diào)配，教師到哪里，教育部門(mén)說(shuō)了算。三是管事?？h級(jí)教育行政部門(mén)應(yīng)依法做好縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，合理配置教育資源，推進(jìn)素質(zhì)教育，加強(qiáng)學(xué)校、師生安全等大量具體事務(wù)工作。同時(shí)要為學(xué)校創(chuàng)設(shè)一個(gè)良好的發(fā)展氛圍，避免學(xué)校受到一些部門(mén)、組織的不必要評(píng)比、檢查等干擾?？傊?，“教育管事，財(cái)政管錢(qián)，人事、編制管校長(zhǎng)、教師”的做法不利于義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。筆者認(rèn)為，縣域內(nèi)的教育事業(yè)的人、財(cái)、事、權(quán)應(yīng)統(tǒng)一在縣級(jí)教育行政部門(mén)。

鄉(xiāng)級(jí)要強(qiáng)。鄉(xiāng)級(jí)教育行政管理部門(mén)在不少地區(qū)還是應(yīng)該存在的。以10萬(wàn)人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，轄區(qū)內(nèi)有20多所小學(xué)、2至3所中學(xué)，學(xué)生八九千甚至上萬(wàn)，教師千余人，這樣的規(guī)模由縣級(jí)教育行政部門(mén)直接管理顯然是不實(shí)際的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的教育教學(xué)日常管理、教師人事、教師教育、師生安全穩(wěn)定等大量工作需由鄉(xiāng)級(jí)教育行政部門(mén)來(lái)落實(shí)?！耙钥h為主”明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障和領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)，所以鄉(xiāng)級(jí)教育行政管理部門(mén)應(yīng)作為縣級(jí)教育行政管理部門(mén)的派出或下屬單位，履行“落實(shí)”環(huán)節(jié)的大量工作，這對(duì)確保落實(shí)教育方針政策，確保農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量、安全穩(wěn)定是必要的。應(yīng)根據(jù)實(shí)際配設(shè)鄉(xiāng)級(jí)教育行政管理部門(mén)，并有人員、經(jīng)費(fèi)的保障，同時(shí)應(yīng)明確其職能，落實(shí)其責(zé)任，使其管好一方教育。

合理組合市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)教育行政部門(mén)的管理職能，切實(shí)履行各自職責(zé)，是目前鞏固“普九”成果、提高義務(wù)教育質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需要，也是探索市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)義務(wù)教育管理體制構(gòu)架的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要。（作者系湖北省襄樊市襄城區(qū)政府教育督導(dǎo)室副主任）