陳萬里　汝　濤

摘要：海灣合作委員會是中東地區(qū)乃至世界上一體化進程取得較大成果的區(qū)域組織之一，該組織的決策機制運作和程序規(guī)則引起學者越來越多的關(guān)注。本文從背景分析入手，梳理海合會主要職能機構(gòu)的權(quán)責分配，并對其決策機制的運行、決策程序和方式進行研究，總結(jié)其特征，同時對決策機制存在的缺陷進行分析，力求透過決策機制和程序運行的發(fā)展軌跡來研究該組織決策機制的發(fā)展進程，以利于中阿雙方進一步開展全方位合作。

關(guān) 鍵 詞：海合會；決策機制；表決程序；決策方式

作者簡介：陳萬里，上海外國語大學中東研究所教授；汝濤，上海外國語大學中東研究所2006級碩士研究生（上海200083）。

文章編號：1673－5161（2008）04－0003－07 中圖分類號：D371 文獻標識碼：A

海灣合作委員會（以下簡稱“海合會”）誕生于兩伊戰(zhàn)爭期間，在近30年的風雨征程中，海合會在政治、經(jīng)濟、集體安全、對外合作與交流等領(lǐng)域取得了豐碩的業(yè)績，在阿拉伯世界眾多組織中獨領(lǐng)風騷。海合會的合作模式和經(jīng)驗值得關(guān)注，其決策機制和決策程序更應(yīng)引起學術(shù)界的重視。

一、背景分析

海合會的成立有著鮮明的時代和地區(qū)背景。在兩極格局的大背景下，海灣地區(qū)形勢動蕩不穩(wěn)，伊朗伊斯蘭革命和兩伊戰(zhàn)爭相繼爆發(fā)，促使政體模式相似、宗教信仰一致的海灣6個君主國逐漸走到了一起。前蘇聯(lián)在1979年之后，加快了滲透中東的步伐，拉攏伊拉克、支持前南也門等，不斷向阿拉伯半島擴張勢力。當時的海灣大國伊朗和伊拉克推行激進的對外政策。伊朗伊斯蘭革命后，對外輸出革命，霍梅尼認為：“穆斯林問題在于其政治體制……除非回歸伊斯蘭，否則他們的問題將會繼續(xù)存在?！盵1]24伊拉克復(fù)興黨政權(quán)的宗旨是實現(xiàn)“統(tǒng)一阿拉伯”。兩伊戰(zhàn)爭的爆發(fā)，直接地推動了海灣六國加快合作的步伐。20世紀七十年代以前，六國在政治和安全領(lǐng)域已有不少合作：在科威特于20世紀六十年代面臨伊拉克威嚇時，沙特提供了武力協(xié)防；阿曼鎮(zhèn)壓佐法爾叛亂時，沙特和阿聯(lián)酋提供了武器裝備和財政援助，阿聯(lián)酋還承擔了阿曼北部邊境的巡邏任務(wù)。因此，1976年5月科威特首相薩巴赫正式呼吁“為實現(xiàn)在所有的政治領(lǐng)域進行合作的共同目標，需要建立海灣聯(lián)盟”[2]。

20世紀七十年代末期，阿盟領(lǐng)頭羊埃及因與以色列媾和而被開除出阿盟，阿拉伯世界陷入群龍無首的狀態(tài)。弱小的海灣六國無法從阿盟兄弟國家獲得有效的力量支持，危難當前，擁有共同利害關(guān)系的海灣國家只有靠自己來聯(lián)合力量、應(yīng)對威脅。“國際體系處于無政府狀態(tài)，在國家之上沒有可以依賴的‘救助機構(gòu)來權(quán)威性裁斷糾紛，提供秩序，因此國家必須自助，對自身負責?！盵3]119-120一般說來，建立區(qū)域集體安全的前提條件主要有：集體的力量大于任何一國；各國擁有相似的價值體系和安全觀念等。海灣六國共同的價值體系和相似的防衛(wèi)觀念，促使它們加快了合作步伐，1981年5月六國元首在阿布扎比簽署海合會憲章，標志著海合會正式成立。

二、主體決策機構(gòu)及職權(quán)分配

海合會的機構(gòu)設(shè)置是在積極參考和借鑒了聯(lián)合國、阿盟組織機構(gòu)及職能劃分的基礎(chǔ)上確立的，結(jié)合海灣六國實際情況，海合會在憲章中對自身組織機構(gòu)及其職權(quán)分配進行了詳細劃分。主體決策機構(gòu)和職權(quán)分配如下：

海灣合作委員會組織機構(gòu)示意圖[4]45

1.最高理事會：是海合會的最高權(quán)力機構(gòu)，由六國元首組成，每年定期舉行一次會議。若遇特別或緊急事態(tài)，經(jīng)任何一個成員國提議，并得到其他成員國支持，可召開特別會議。會議按國名阿文字母順序輪流主辦，每次會議主席由東道主元首擔任，任期為1年。最高理事會的主要職能有：確定海合會利益范圍；制訂海合會基本發(fā)展綱要；審查和批準部長理事會提交的報告和建議；審查秘書長提交的研究報告；任命秘書長；修訂海合會憲章等。其中最重要的職能是負責確定海合會總體發(fā)展政策、審查并批準部長理事會和秘書長提交的報告和建議。在實際運作中，最高理事會通常就某些具體事務(wù)給部長理事會或秘書處以指導(dǎo)性意見或指令，由它們對具體事務(wù)進行立項研究，并把研究建議和報告呈遞最高理事會。從實質(zhì)上說，最高理事會猶如海合會的“神經(jīng)中樞”，對海合會各項政策和指導(dǎo)方針具有最終確定權(quán)，是海合會的最高決策機構(gòu)。

2.部長理事會：由六國外長或其他部長組成，每3個月召開一次會議,若遇緊急事件，由一個成員國提議，并得到其他成員國支持時，可召開特別會議。部長理事會的主席主要由上屆最高理事會主席國的代表擔任，特定情況下也可由即將擔任最高理事會主席國的代表擔任，任期為6個月。部長理事會主要負責為最高理事會提交由部長會議和其他機構(gòu)呈遞的建議、法案，為首腦會議籌備議程等，并就成員國在經(jīng)濟、社會和文化等領(lǐng)域開展合作協(xié)調(diào)提出建議。部長理事會下轄多種議事和執(zhí)行機構(gòu)，如國防、工業(yè)等專門技術(shù)委員會。在海合會的日常運行中，部長理事會根據(jù)最高理事會的指導(dǎo)性方針和政策，對具體問題制定行動計劃，交付下屬委員會或秘書處實施。同時，部長理事會也是一個職權(quán)機構(gòu)，擁有一定程度的決策權(quán)，圍繞特定事項，有權(quán)制定相關(guān)規(guī)章和政策。

3.總秘書處：總秘書處為常設(shè)機構(gòu)，由秘書長、助理秘書長和其他相關(guān)人員組成，總部設(shè)在沙特首都利雅得?？偯貢帉嵭忻貢L負責制。秘書長一職由最高理事會在首腦會議期間根據(jù)部長理事會的提名來任命，任期3年，可連任一屆。助理秘書長則由部長理事會根據(jù)秘書長的提名來任命，秘書處的其他人員由秘書長根據(jù)專業(yè)技術(shù)和工作背景在成員國范圍內(nèi)來任命。各國分攤總秘書處的財政預(yù)算?？偯貢庁撠熀：蠒黜椚粘Ｊ聞?wù)，幾乎是海合會所有政策和活動的實際操作者。為便于處理具體問題，秘書處下設(shè)政治事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)、軍事事務(wù)等部門。

三、決策程序及決策方式

決策是國際組織最重要的日?；顒又?，是實現(xiàn)組織宗旨、履行組織職能的一種主要方式。根據(jù)海合會憲章和相關(guān)程序章程的規(guī)定，海合會決策程序和組織機構(gòu)運行大致如下圖：

國際組織決策程序大多由動議、起草提案、會議討論、表決等過程組成。海合會的決策過程也類似，主要程序為：海合會各附屬機構(gòu)的咨詢建議，提交至秘書處，由秘書處整理歸納，然后秘書長發(fā)出會議邀請函，根據(jù)不同議題，分別在“兩會”進行討論和表決，最后形成決議。成員國的動議也可直接提交至最高理事會進行討論和表決。

1.提出動議。海合會的所有決策活動均始于動議。動議通常指針對待定問題而做出的提議。在海合會中享有動議權(quán)的主體是成員國和海合會內(nèi)部各機構(gòu)。（1）成員國：6個成員國是海合會最重要的提議者，可以在海合會范圍內(nèi)有權(quán)就任何議題進行動議，同時，成員國為使自己的動議得到他國的重視、諒解和支持，以期成為有效的動議，常在正式提出前，會就動議內(nèi)容同其他成員國進行磋商。（2）海合會內(nèi)部有關(guān)機構(gòu)：主要是指秘書處及其下屬機構(gòu)、部長理事會下屬機構(gòu)和為解決特定事項而成立的“臨時”專門委員會。一般說來，秘書處在其特定職權(quán)范圍的各種正式的和非正式的動議，比較容易通過。草案在正式提交前通常需要經(jīng)過充分的準備，在討論時要爭取最大限度的支持，同時，對提案進行修改也是常見的，一般提案大都要經(jīng)歷“草案一評議—修改一新草案”的過程。

2.召集會議。會前，秘書長召集各國代表協(xié)商“兩會”待議事項和議程，協(xié)商后，秘書長分別在會前30天和15天向“兩會”成員發(fā)出邀請，邀請函包括會議時間、地點、會議議程、解釋文件以及其他相關(guān)文件，同時，秘書長還要確定會議開幕時間，并對閉幕時間做出建議。若需召開特別會議，則在邀請函備忘錄中附上提議國的提議文件。

3.制定會議進程。（1）會議過程：在會議之初，“兩會”應(yīng)確定會議秘密還是公開舉行，“兩會”可以要求秘書長或相關(guān)代表參加會議以解釋必要的事項。會議主席按照先后順序給予請求者發(fā)言機會，將優(yōu)先考慮專門委員會主席或?qū)ｉT委員會特定事項的起草人，以便就某特定事項進行闡釋，在必要時，也給予秘書長或及其代表發(fā)言機會。對草案的討論是會議的重點，各成員對各個議案進行逐個辯論，通過表決來決定取舍。(2）提案的討論：通常來說，事先已經(jīng)充分討論并得到較多支持的草案較容易通過，但內(nèi)容復(fù)雜或涉及到多方利益的提案，則需多次的辯論和修正。（3）會議的延遲、休會：會議除了按照議程正常進行之外，還需要面對因討論議案出現(xiàn)意見分歧或其他事項而導(dǎo)致的會議延遲、休會等問題。會議期間成員國可根據(jù)海合會規(guī)則提出會議延遲、休會及終結(jié)辯論的請求。對于該請求，尤其是得到其他成員支持的請求，秘書長或主席應(yīng)將其提交“兩會”理事會，由其決定該請求是否成立。同時，根據(jù)相關(guān)條款，當出現(xiàn)會議延期、休會、推遲或終止當前的討論時，將按上述四個順序逐次考慮。（4）附加議案：因臨時事態(tài)，成員可提出附加議案，但需要分別在“兩會”前15和10天提出，方可納入議程，同時，該議案和相關(guān)文件應(yīng)在會議前5天通報各成員。在會議期間，若遇緊急事項，成員也可提出特別議案請求，最高理事會也有權(quán)增加緊急事項的議案。因?qū)Ω郊幼h案的充分討論，會議可以延期；除語言和程序事項以外的附加議案在傳達至成員前，不能對此討論或表決。

4.設(shè)制表決程序和方式。一旦一項草案經(jīng)擬定和前置磋商后, 就要在“兩會”進行表決,表決程序是海合會決策機制中最關(guān)鍵的一環(huán),直接關(guān)系到各國將要接受的決議的權(quán)利和義務(wù)。表決是海合會決策程序中的核心部分，也是整個議事規(guī)則中最重要的部分。海合會表決機制的主要程序大致如下：海合會的所有會議都需要2/3成員出席，才可以稱為有效會議；各成員國享有平等的投票權(quán)，即一國一票制，一國不能代表他國出席會議和行使表決權(quán)。根據(jù)決策事項的不同，投票表決的要求也不相同，重大實質(zhì)性問題的決議案須經(jīng)出席會議并參加投票的全體成員一致同意才能通過，而程序性問題決議案只需獲得出席并參加投票的多數(shù)成員國的贊成即可通過；一旦主席宣布表決開始，除非有與該表決有重大關(guān)聯(lián)的事項，表決過程不應(yīng)被打斷；表決按國名順序進行，也可舉手表決；若一國請求秘密表決，并得到主席同意后，可秘密進行；秘密或舉手表決后，其結(jié)果應(yīng)該在表決完畢幾分鐘后向成員公布；若有成員棄權(quán)，在最高理事會的決議中不會保留棄權(quán)的記錄，但在部長理事會決議中可保留；在表決結(jié)束后，成員可對該次表決闡述各自立場。在某些情況下，海合會經(jīng)過上述表決程序通過的決議仍需要滿足條件才能產(chǎn)生正式的法律效力，其中包括決議的時限等，在預(yù)設(shè)條件實現(xiàn)后，通過的決議案才能付諸實踐。

四、決策機制的基本特征

海合會決策機制的基本特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，海合會權(quán)力配置呈現(xiàn)“金字塔”式集權(quán)結(jié)構(gòu)?！敖鹱炙笔綑?quán)力結(jié)構(gòu)幾乎是所有國際組織的共性，但海合會更具有典型性，該結(jié)構(gòu)有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，加強控制，對于貫徹落實各項方針戰(zhàn)略，確定和維護本組織利益具有重要意義。海合會各國成為主權(quán)國家的歷史很短，國家結(jié)構(gòu)設(shè)置粗曠，王室家族統(tǒng)治帶有濃厚的部落遺風，“專制主義是阿拉伯社會的傳統(tǒng)特點” [5]223。外交是內(nèi)政的延續(xù)，海合會在決策和管理層面上具有明顯的集權(quán)制，由元首組成的最高理事會是最高權(quán)力機構(gòu)，對重大事項擁有決定和終審權(quán)。同時，部長理事會和秘書處在最高理事會授權(quán)范圍內(nèi)，就某特定事項也有一定的決策權(quán)，其屬下的眾多專門委員會則是海合會各項工作的具體承擔者。整個海合會系統(tǒng)層級分明、權(quán)力和義務(wù)明確、信息渠道暢通、相互聯(lián)系、相對穩(wěn)定。

第二，元首協(xié)調(diào)成效顯著。協(xié)商一致方法在近年來十分盛行，這是一種弱化矛盾以加強決議后續(xù)實施力的機制。海合會六國是“同質(zhì)”社會，同屬于家族統(tǒng)治、近代歷史遭遇相似、社會結(jié)構(gòu)一致、王室聯(lián)系密切、同處阿拉伯半島，甚至面臨的難題也相似，對地區(qū)和內(nèi)部的重大事項大多持相同看法，因而元首們能就共同關(guān)心的議題迅速達成一致。比如，兩伊戰(zhàn)爭爆發(fā)后，襲船戰(zhàn)也逐步升級，嚴重影響了海合會國家的石油出口和港口安全，1984年6月最高理事會達成決議，要求在聯(lián)合國安理會共同提出議案，呼吁停戰(zhàn)、公海航行自由、尊重中立國權(quán)利等，安理會迅速通過了該議案。1990年12月最高理事會一致通過決議，強烈譴責伊拉克侵略行徑，要求伊拉克立即無條件從科威特撤軍，同時決定將“半島盾牌”部隊人數(shù)增至1.5萬人，并撥款50億美元，重建海合會聯(lián)合軍事工業(yè)。2000年12月最高理事會簽署《共同防御協(xié)定》，確定幫助每個成員國抵御外部威脅，擴大“半島盾牌”，同時決定在沙特哈費爾—巴廷建立“半島盾牌”部隊永久性軍營。因海合會憲章規(guī)定在重大實質(zhì)性問題上實行“一致通過制”，這就需要元首們同心同德就重大關(guān)心的議題進行密切配合。由于海合會成員較少，在一定程度上克服了很多國際組織面臨的眾口難調(diào)的問題，很大程度上避免了“議而不決”或“無言結(jié)局”的出現(xiàn)。

第三，會議頻繁，溝通及時。憲章規(guī)定最高理事會一年一次會議，部長理事會每3個月舉行一次定期會議，而且可根據(jù)成員國的請求召開特別會議。海合會誕生之時正值海灣多事之秋，兩伊戰(zhàn)爭激烈進行著，加之地區(qū)和自身其他事務(wù)，千頭萬緒，海合會各種會議更是接連不斷地召開，通過了很多決議，對解決區(qū)域和海合會內(nèi)部問題起到了重要的促進作用。圍繞巴勒斯坦問題，1981年8月沙特提出“法赫德計劃”的和平倡議，隨后海合會外長會議一致通過決議，支持該項和平倡議。近在咫尺的兩伊戰(zhàn)爭如火如荼，戰(zhàn)爭的陰云籠罩在海灣上空，籍此，1982年5月外長會議又提出了解決兩伊戰(zhàn)爭的和平倡議。為討論日益緊張的安全問題，除了定期會議外，最高理事會也時常召開特別會議，在1981年9月、1982年3月、1983年2月、1983年10月和1984年6月連續(xù)舉行了多次特別會議。據(jù)統(tǒng)計，海合會在1984年12月至1985年2月的3個月內(nèi)，共舉行了19次會議，其中1984年12月份和1985年1月份各有8次會議。[6]5-6定期和特別會議的頻繁進行，使各國有機會就共同關(guān)心的議題進行深入探討，同時也增進了各國官員的交流，促使彼此了解的加深。

第四，強調(diào)平等觀念。海合會內(nèi)部除了在人口和面積占相對優(yōu)勢的沙特外，其余小國居多，在海合會醞釀成立過程中，權(quán)力平等是各國尤其是小國關(guān)心的重要問題。為消除成員顧慮，海合會在憲章中格外強調(diào)各國在一切程序和地位上擁有平等的權(quán)利。該理念也體現(xiàn)在海合會各領(lǐng)域，如最高理事會由成員國輪流舉辦，主席由各成員國元首輪流擔任；在表決權(quán)上，如前文所言，規(guī)定一國一票制，一國不能代表他國出席會議和表決；在重大實質(zhì)性議題上強調(diào)成員“一致”原則，照顧到所有成員國的利益。

五、主要缺失

海合會決策機制運作正常而有成效，在海灣地區(qū)發(fā)揮了重要的政治作用。但在20多年的實踐中，也暴露出不少缺陷，弱化了海合會的功能。

其一，“全體一致”原則的制約。海合會憲章規(guī)定，在重大實質(zhì)性問題的表決上實行“全體一致”原則，以兼顧各成員國利益，體現(xiàn)各國平等原則。但是另一個問題也隨之出現(xiàn)。由于該機制過分強調(diào)每一成員國的個別意志，從而致使任一成員國有權(quán)以自身特殊利益和特殊立場為由，不惜違抗大多數(shù)國家的意志，以否決票阻撓組織決議的通過，嚴重影響國際組織的效率及職能的行使，影響國際合作的開展。[7]205從這個意義上看，每個成員國都可以成為“壓倒駱駝的最后一根稻草”。在地區(qū)安全、軍事合作、統(tǒng)一關(guān)稅、貨幣聯(lián)盟等一系列重大議題上，只要有一個成員國不同意，相關(guān)議案就不能通過，在迫切、棘手問題上容易出現(xiàn)有議無決、議而不決的結(jié)局。“一致表決制可能是一種低效率的只能產(chǎn)生最低限度的折衷決議的方法”[8]57,因此在一些影響實質(zhì)權(quán)利義務(wù)的決議上，保守的一致表決制時常導(dǎo)致毫無建樹的結(jié)果。“一致同意原則原是為保護少數(shù)而確定的，但由于夸大了平等原則，結(jié)果變成了少數(shù)對多數(shù)的一種暴政”[9]124，“全體一致”的消極作用是顯而易見的，在某種程度上，甚至對海合會的工作效率和工作開展產(chǎn)生嚴重影響。

其二，跟蹤督辦機制匱乏。部分政策和決議通過已久，但實際執(zhí)行卻異常緩慢，甚至嚴重滯后，缺乏有效的跟蹤督辦機制。往往在最初會議討論時，各國都是滿腔熱情地參與，積極支持海合會在更廣泛范圍展開合作，就共同關(guān)心的議題迅速形成一致決議,但對決議和政策的執(zhí)行并不熱情，幾乎不加關(guān)注，仿佛對該問題已失去興趣，因而有學者稱之為“健忘”的領(lǐng)導(dǎo)人。[10]217

其三，強制執(zhí)行機制缺失。在決議制定之后, 海合會對此沒有相關(guān)的機構(gòu)來負責強制執(zhí)行,它的約束力幾乎全靠成員國的自律和六國王室間傳統(tǒng)交情來維持,即便成員國對相關(guān)決議熟視無睹, 海合會也無可奈何。如1996年卡塔爾和巴林邊界糾紛, 海合會其余4國成立了四方委員會，對爭端進行調(diào)查，商討解決方案， 并于1996年12月在開羅舉行第一次會議，通過了建議草案。但卡、巴兩國對此均不理睬。接著4國外長與卡、巴外長分別對話，并提出7點備忘錄，但卡、巴外長最終仍未簽署該備忘錄。秘書長希賈蘭在卡、巴兩國間開展斡旋外交，也是無果而終。

其四，海合會的權(quán)威性問題。海合會是六國合力打造出來的，為的是聯(lián)合應(yīng)對地區(qū)挑戰(zhàn)，提高自身戰(zhàn)略地位。1992年10月沙特與卡塔爾發(fā)生了邊界沖突，作為秘書長的比沙拉不是通過海合會來尋求解決方案，而是與阿聯(lián)酋總統(tǒng)協(xié)商，拜訪阿曼蘇丹，希望借助元首們之間的私人情誼來化解問題，沒有把它放到海合會框架內(nèi)解決。而卡塔爾希望的是從海合會得到一些理解、同情和支持。為此，卡塔爾宣布抵制海合會會議，并聲稱退出海合會。面對分裂危機，海合會無能為力，最后還是埃及總統(tǒng)穆巴拉克經(jīng)過兩天的穿梭外交，才使卡塔爾同意參加即將開始的最高理事會會議。海合會面對成員國間的矛盾和沖突束手無策，反映了海合會的權(quán)威性缺失。

六、結(jié)語

海合會是阿拉伯世界眾多國際組織中運行最成功的一個，在近30年間取得了有目共睹的成就，包括經(jīng)濟一體化、政治問題協(xié)調(diào)化和安全防御集體化。海合會取得這樣的成就，是與六國精誠合作分不開的，也與其決策機制有著密切的關(guān)系。海合會的決策機制不但具有本土特色，也最大限度地滿足了各國的現(xiàn)實需求，由元首組成的最高理事會作為最高權(quán)力機構(gòu)，符合君主國傳統(tǒng)統(tǒng)治模式；“全體一致”原則反映了六國的均等決策權(quán)思想，體現(xiàn)了國家間的主權(quán)平等。由于海合會的6個成員國成為獨立主權(quán)國家的歷史不長，國家機構(gòu)設(shè)置單一，法制尚不健全，缺乏現(xiàn)代行政管理制度與經(jīng)驗，這在一定程度上制約了海合會決策機制作用的發(fā)揮，但是六國若能以決策機制制度化合作為依托，強化跟蹤督辦機制與強制執(zhí)行機制，海合會將在海灣地區(qū)發(fā)揮越來越來重要的作用。

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A Study on the Decision-making Mechanism of GCC

CHEN Wanli RU Tao

Abstract GCC is one of the regional organizations which have made great progress integration in Middle-East and the world. As the result, many scholars are now paying more and more attention to the decision-making mechanism of GCC and the principles of its procedure. This paper analyzes its background, the powers, responsibilities as well as its functions. For the very first, this paper studies its mechanism, the procedures and its principles of decision-making. Then a feature will be followed as the conclusion. Meanwhile, this paper makes an analysis of the defect of the mechanism, researches development of GCC and finally studies the process of its decision-making mechanism. Therefore, this will be helpful for China and Arab countries to make further cooperation.

Key Words GCC; Decision-making Mechanism; Procedures; Methods of Decision-making

(責任編輯：孫德剛)