凌榮安

摘 要:本文闡述了轉(zhuǎn)移支付制度的含義，說明了轉(zhuǎn)移支付的分類，具體研究了世界上各個(gè)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的成功經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)國(guó)外的情況和我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，分析了我國(guó)可以借鑒的因素，最后提出我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的政策建議。

關(guān)鍵詞: 轉(zhuǎn)移支付 國(guó)際經(jīng)驗(yàn) 財(cái)力

一、轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付是政府間的一種補(bǔ)助，它是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是指對(duì)自有財(cái)政收入（含按財(cái)政體制規(guī)定上級(jí)財(cái)政給予的返還與補(bǔ)助收入）不能滿足支出需求或上級(jí)政府出臺(tái)減收增支政策形成財(cái)力缺口的地區(qū)，按照規(guī)范的辦法給予的補(bǔ)助。接受補(bǔ)助的地方政府可以按照相關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排和使用。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體用途，由接受撥款的政府自主使用，所以又稱一般性轉(zhuǎn)移支付或無條件轉(zhuǎn)移支付，其目標(biāo)是基本公共服務(wù)均等化。目前，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付主要包括：1.一般性轉(zhuǎn)移支付，它是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的有效手段，作為分稅制財(cái)政管理體制改革的配套措施，從1995年起中央對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付；2.民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付；3.調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付；4.農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付；5.緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付；6.其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府對(duì)承擔(dān)委托事務(wù)、共同事務(wù)的下級(jí)政府給予的具有指定用途的資金補(bǔ)助，以及對(duì)應(yīng)由下級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù)給予的具有指定用途的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。

二、轉(zhuǎn)移支付的分類

（一）一般性轉(zhuǎn)移支付

稅收返還。它是我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革后為保各級(jí)政府既得財(cái)力而采取的一種財(cái)力轉(zhuǎn)移支付方式。中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額，以1993年為基期年核定。按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革后中央和地方收入劃分情況，合理確定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)，保證1993年地方既得財(cái)力。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率的1:0.3系數(shù)確定，即全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1％，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3％。

（二）專項(xiàng)補(bǔ)助

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指在中央與地方預(yù)算中，不包含在地方財(cái)政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，由中央財(cái)政根據(jù)特定用途，增撥給地方財(cái)政部門的專項(xiàng)預(yù)算資金。

三、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制約因素

我國(guó)目前實(shí)行的不是很規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。主要制約因素：一是各級(jí)政府的職責(zé)和事權(quán)尚未明確劃分，財(cái)政支出的劃分與事權(quán)是緊密聯(lián)系的，難以確定標(biāo)準(zhǔn)的收支概念；二是我國(guó)的中央財(cái)政十分困難，使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏充足的財(cái)力支持；三是既得利益調(diào)整的力度過大，困難很大；四是由于體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境和人口狀況等因素影響，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差很大、發(fā)展能力存在極大差別，致使通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)；五是基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、收集有很大難度。

四、國(guó)外轉(zhuǎn)移支付情況

（一）澳大利亞

澳大利亞的均等化轉(zhuǎn)移支付由聯(lián)邦撥款委員會(huì)操作，撥款委員會(huì)以一套公式來測(cè)度各州的財(cái)政能力與需求，在此基礎(chǔ)上決定撥款的分配，對(duì)第i州的撥款＝標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政補(bǔ)助＋對(duì)第i州的收入補(bǔ)助＋對(duì)第i州的需求補(bǔ)助－對(duì)第i州的專項(xiàng)撥款。式中，標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政補(bǔ)助是按該州人口乘以一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的人均撥款額來確定的。其主要目標(biāo)是從總體上彌補(bǔ)財(cái)政收入的縱向不平衡。收入補(bǔ)助考慮由于一州收入能力不足而應(yīng)得的補(bǔ)助；需求補(bǔ)助考慮由于一州的特殊需求而應(yīng)得的補(bǔ)助。

（二）美國(guó)

美國(guó)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分為兩種基本形式:一是項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)助，聯(lián)邦政府可根據(jù)自己意愿確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn);二是公式專項(xiàng)補(bǔ)助，聯(lián)邦政府依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定的公式確定補(bǔ)助對(duì)象和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。其中，公式專項(xiàng)補(bǔ)助占1/3，項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)助占2/3。在轉(zhuǎn)移數(shù)額上，專項(xiàng)補(bǔ)助占有較大比重；在使用上，一般聯(lián)邦對(duì)州一級(jí)的補(bǔ)助主要用于失業(yè)救濟(jì)和其他福利轉(zhuǎn)移支出，州對(duì)地方一級(jí)的補(bǔ)助則主要用于教育。

（三）加拿大

加拿大的轉(zhuǎn)移支付包括:一是財(cái)政均等化計(jì)劃，二是固定項(xiàng)目補(bǔ)助，三是援助撥款計(jì)劃。加拿大的固定項(xiàng)目補(bǔ)助是聯(lián)邦政府對(duì)省級(jí)政府負(fù)責(zé)的兩項(xiàng)主要公共服務(wù)健康和高等教育進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助的一種形式。其目的在于使各省負(fù)責(zé)的兩項(xiàng)主要的公共服務(wù)教育和衛(wèi)生能夠達(dá)到國(guó)內(nèi)平均水平。加拿大援助計(jì)劃是聯(lián)邦政府對(duì)省在社會(huì)福利領(lǐng)域提供資助的一種形式，包括盲人補(bǔ)貼、老年人補(bǔ)貼、殘疾人補(bǔ)貼和失業(yè)救濟(jì)。其目的在于消除和制止貧困，提供基本的社會(huì)保障，并帶有聯(lián)邦與省雙邊協(xié)議的某種性質(zhì)。對(duì)一般省份，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)支出的一半;對(duì)較富裕的省份，聯(lián)邦政府則負(fù)擔(dān)支出的一半以下。

（四）日本

在日本的轉(zhuǎn)移支付制度中,并不僅僅使用某一種補(bǔ)助方法,而是綜合運(yùn)用規(guī)定用途與不規(guī)定用途、附加條件與無附加條件的補(bǔ)助方式。一般地,中央政府為了平衡各地區(qū)財(cái)政收入水平差異,則采取不規(guī)定用途的無條件補(bǔ)助方式,這樣能夠直接增強(qiáng)低收入地區(qū)的財(cái)政能力;而為了增強(qiáng)地方提供某一種或幾種公共產(chǎn)品的能力,則較多地采用附加條件的專項(xiàng)補(bǔ)助方式。通常,一般性補(bǔ)助是促進(jìn)公平、實(shí)施地區(qū)間財(cái)政收入?yún)f(xié)調(diào)政策時(shí)所采取的主要方式,而專項(xiàng)補(bǔ)助則有利于達(dá)到效率目標(biāo),提高公共產(chǎn)品的供給水平。因此,這種交叉運(yùn)用也是有主次的。

五、經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）無條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金的使用沒有明確的規(guī)定。因此，無法確知所有的補(bǔ)助金是否都最終用于那些優(yōu)先選擇的公共物品上，不利于政府實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)。但是，它可以彌補(bǔ)地方政府一般性財(cái)力的不足，對(duì)于它的使用，地方政府擁有較大的自主權(quán)，有利于地方政府實(shí)現(xiàn)范圍廣泛的政策目標(biāo)和普遍改善地方居民的福利水平。

（二）中央政府利用非配合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持地方政府供應(yīng)特定公共物品和服務(wù)，可以使地方將補(bǔ)助金全部供應(yīng)特定公共物品和服務(wù)的政策目標(biāo)。但是，它可能造成中央政府在供應(yīng)該公共物品和服務(wù)上對(duì)地方政府的替代作用，不利于提高地方政府的積極性，造成地方居民福利水平的非最優(yōu)化。

（三）中央政府為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)地方在某一特定的公共物品和服務(wù)增加供應(yīng)的政策目標(biāo)時(shí)，配合形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)的最佳形式。與無條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相比，達(dá)到相同政策目標(biāo)，中央政府所需支出的補(bǔ)助金較少，而且要求地方政府進(jìn)行配合，可以提高地方政府的責(zé)任感和積極性。與非配合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相比，配合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更易達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，也不會(huì)造成地方居民福利損失。

六、結(jié)論

（一）增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

一般轉(zhuǎn)移支付沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財(cái)力的補(bǔ)充，下級(jí)政府擁有較大的使用自主權(quán)。主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開支的需要，因而更能體現(xiàn)公平原則，避免了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性。世界各個(gè)國(guó)家，大部分都是一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付限定在需要多級(jí)政府共同分?jǐn)偝杀镜哪承┗A(chǔ)項(xiàng)目和公益事業(yè)上。而我國(guó)目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍過寬，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地之間分配也缺乏嚴(yán)格的制度約束。因此，應(yīng)該壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，大幅度增加一般轉(zhuǎn)移支付。

（二）采用因素法轉(zhuǎn)移支付公式代替現(xiàn)行基數(shù)法公式

采用“因素法”替代“基數(shù)法”。采用基數(shù)法確定各級(jí)地方政府的財(cái)政收支基數(shù)是不合理的。因素法的基本特點(diǎn)是:選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素,如人口數(shù)量、城市化程度、人均ＧＤＰ、人口密度等,以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。為了鼓勵(lì)各地加強(qiáng)稅收的征管,提高地方上增加收入的積極性,可考慮收入努力因素,如各地財(cái)政收入占ＧＤＰ的比重。因素法有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性,規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系,提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。

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