可取的改革之道是將相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改造為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)將僅僅按照專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立地監(jiān)管產(chǎn)品的質(zhì)量，對(duì)民眾的消費(fèi)安全負(fù)責(zé)，而不再費(fèi)心考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

乳品行業(yè)眾多企業(yè)生產(chǎn)含有三聚氰胺奶粉的事件令人震驚。震驚之余，人們需要思考，如何從制度上避免這樣的悲劇再次發(fā)生?政府所能做、也必須做的是對(duì)食品、藥品、質(zhì)量檢測(cè)等重要的監(jiān)管體系進(jìn)行改革，解決類似監(jiān)管失靈的問(wèn)題。

市場(chǎng)是一個(gè)擴(kuò)展過(guò)程。人們最初的交易活動(dòng)是在熟人社會(huì)進(jìn)行的。在這里，種種自發(fā)形成的監(jiān)管體制會(huì)約束生產(chǎn)者有效地控制產(chǎn)品質(zhì)量，誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。隨著交易范圍逐漸擴(kuò)展，交易對(duì)象越出熟人社會(huì)范圍，出現(xiàn)陌生人的合作與交易活動(dòng)。比如浙江母親用三鹿奶粉喂養(yǎng)自己的孩子，中國(guó)的動(dòng)物飼料會(huì)出口到美國(guó)。

這個(gè)時(shí)候，熟人社會(huì)形成的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制顯然將無(wú)法發(fā)揮作用，陌生人社會(huì)的合作與交易活動(dòng)需要一種新的監(jiān)管體系，使得生產(chǎn)商能夠約束自己。這種監(jiān)管的第一個(gè)層面是商人的自我約束，它包括企業(yè)家的倫理自我約束，與商人自治的制度規(guī)范。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要倫理基礎(chǔ)，這一點(diǎn)，已經(jīng)被越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到。同時(shí)，真正自治的行會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)也可以提供某種程度的自我監(jiān)管。近些年來(lái)國(guó)內(nèi)頻繁發(fā)生食品、藥品及其他產(chǎn)品的安全事件，與當(dāng)代中國(guó)企業(yè)家的商人倫理及生產(chǎn)環(huán)節(jié)所涉及之人的職業(yè)倫理之匱乏，密切相關(guān)。

但是，改進(jìn)商人倫理之事，緩不濟(jì)急，當(dāng)下立刻就可以做、而且屬于政府分內(nèi)的措施，是變革政府的食品、藥品、質(zhì)檢等監(jiān)管體系，使之更能有效地對(duì)公眾利益承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任。

目前政府設(shè)立了幾套質(zhì)量監(jiān)管體系，如食品藥品監(jiān)督管理體系、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫體系、衛(wèi)生防疫體系。然而，這些監(jiān)管體系都有兩個(gè)共同而致命的缺陷：高度行政化，而行政化又導(dǎo)致其真正行使監(jiān)管權(quán)的基層機(jī)構(gòu)地方化。

身處一線發(fā)揮有效監(jiān)管作用的，當(dāng)是下級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是，按照目前的制度安排，各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行政上主要由各級(jí)政府管理，其人事、財(cái)政都由地方政府控制，政治上也主要由地方政府管理。國(guó)家監(jiān)管部門與省以下相關(guān)機(jī)構(gòu)只存在“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系。在這樣的架構(gòu)下，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)同地方政府的關(guān)系極難分割，很難獨(dú)立于地方政府的執(zhí)政目標(biāo)。

而近些年來(lái)，各級(jí)政府卷入到以GDP和財(cái)政收入為主要指標(biāo)的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中，為在這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，政府會(huì)自然地選擇“親商”政策，在消費(fèi)者的安全、公眾利益與企業(yè)的利益之間，政府幾乎本能地倒向企業(yè)，因?yàn)槠髽I(yè)給政府帶來(lái)的利益是顯而易見(jiàn)的。

在這種情況下，下級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能往往難于發(fā)揮。監(jiān)管機(jī)構(gòu)“積極配合”地方政府，樂(lè)于為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”也就成為一種“潛意識(shí)”反應(yīng)，這就意味著，對(duì)企業(yè)某些可能危害消費(fèi)者安全的活動(dòng)麻木不仁。少數(shù)更惡劣的甚至可能幫助這些企業(yè)向上級(jí)監(jiān)管部門隱瞞信息。

也就是說(shuō)，地方監(jiān)管體系陷入嚴(yán)重失靈狀態(tài)。企業(yè)似乎不用擔(dān)心政府的監(jiān)管，尤其是那些得到各級(jí)政府青睞的企業(yè)。這樣，企業(yè)會(huì)漫不經(jīng)心地?fù)p害公眾利益，即便被發(fā)現(xiàn)，其所付出的代價(jià)也比較低，甚至謀求在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方政府協(xié)助下蒙混過(guò)關(guān)。這必然誘導(dǎo)企業(yè)放縱自己，將機(jī)會(huì)主義策略永久化。

這樣的監(jiān)管體系實(shí)在有必要進(jìn)行重大變革。事實(shí)上，人們?cè)缇鸵庾R(shí)到監(jiān)管失靈問(wèn)題，并提出對(duì)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行“垂直管理”。但這也許是不夠的，垂直管理只能部分地增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)于地方政府的獨(dú)立性，而且，很不完整。

可取的改革之道是將相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改造為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。使它們成為名副其實(shí)的Agency，打破中央、地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的隔閡，整個(gè)監(jiān)管體系實(shí)體化，也即，把地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)改造為中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從而使之不再受制于地方政府，可以無(wú)所顧忌地行使監(jiān)管權(quán)。

經(jīng)過(guò)這樣的改革，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將僅僅按照專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立地監(jiān)管產(chǎn)品的質(zhì)量，對(duì)民眾的消費(fèi)安全負(fù)責(zé)，而不再費(fèi)心考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。處于這樣的政府監(jiān)管體系下，企業(yè)將不得不嚴(yán)肅地對(duì)待政府監(jiān)管，逐漸改變其行為模式。在此基礎(chǔ)上，企業(yè)自治推進(jìn)商人倫理發(fā)育，最終使中國(guó)形成一套與陌生人社會(huì)相匹配的復(fù)合的市場(chǎng)監(jiān)管體系。