【摘 要】 從九十年代中期援疆政策出臺(tái)到整個(gè)實(shí)施過(guò)程及目前表現(xiàn)出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益看出，援疆政策的實(shí)施基本上是成功的，極大地推動(dòng)了受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面的發(fā)展，但仍有一些問(wèn)題應(yīng)該引起重視。尤其是受援者和援助方之間的利益互動(dòng)、援助政策能否持續(xù)等問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】 新時(shí)期；援疆政策；社會(huì)學(xué)思考オ

美國(guó)的社會(huì)學(xué)家赫克托在對(duì)一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的多數(shù)民族聚居區(qū)和較不發(fā)達(dá)的少數(shù)民族聚居區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡關(guān)系的研究中，提出兩種不同的發(fā)展模式，即內(nèi)部殖民模式和擴(kuò)散模式。內(nèi)部殖民模式指“核心地區(qū)”（經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的多民族聚居區(qū)）在政治、經(jīng)濟(jì)上對(duì)“邊遠(yuǎn)地區(qū)”（經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的少數(shù)民族聚居區(qū)）進(jìn)行削弱，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)上的依附關(guān)系。擴(kuò)散模式則更多的要求“核心地區(qū)”的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步的擴(kuò)散到“邊遠(yuǎn)地區(qū)”，并在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各個(gè)方面達(dá)到“核心地區(qū)”的發(fā)展水平?？v觀(guān)新中國(guó)成立以來(lái)，由于各民族獲取了平等的政治權(quán)力，為發(fā)展邊疆地區(qū)、民族地區(qū)制定的政策和實(shí)施的過(guò)程中明顯的看到，采取的是“擴(kuò)散”的模式，將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在行政、經(jīng)濟(jì)、文化制度的各個(gè)方面逐步推行到邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)。同時(shí)，為發(fā)展邊疆經(jīng)濟(jì)，中央政府投入了巨大人力、物力。

經(jīng)過(guò)幾十年的努力，少數(shù)民族地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度等各個(gè)方面基本上和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)沒(méi)有區(qū)別了，但由于地域上的廣闊，各地發(fā)展?fàn)顩r的不同，巨大的投入是否會(huì)使得民族地區(qū)在實(shí)際上融入到現(xiàn)代化的行列中，這個(gè)答案因地區(qū)的不同可能是多元的，在我國(guó)談到民族地區(qū)的發(fā)展大多使用的是“造血”和“輸血”兩個(gè)詞。有學(xué)者從赫克托擴(kuò)散理論出發(fā)，在對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)中央政府對(duì)民族地區(qū)發(fā)展上的政策進(jìn)行了研究，對(duì)其進(jìn)行了修正，提出：擴(kuò)散——現(xiàn)代化模式（較之工業(yè)化更為確切）；擴(kuò)散——供給模式。

按照對(duì)這兩種模式的解釋?zhuān)鶕?jù)新中國(guó)成立后對(duì)邊疆地區(qū)各類(lèi)政策的實(shí)施，我們明顯得出一種結(jié)論：我國(guó)西藏地區(qū)是典型的擴(kuò)散——供給式，在各種制度上和“核心”地區(qū)沒(méi)有差異的情況下，惡劣的自然條件，脆弱的生態(tài)環(huán)境，發(fā)展工業(yè)化的可能性不大，中央政府在財(cái)政上實(shí)行完全包下來(lái)的方式；但新疆地區(qū)在各個(gè)方面帶有工業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，恰好就是擴(kuò)散——現(xiàn)代化模式的典型。

一、援疆政策的出臺(tái)及其特點(diǎn)

在新中國(guó)成立以后，對(duì)新疆地區(qū)的援助從未間斷，例如：1958年，來(lái)自東北撫順工程技術(shù)人員和一線(xiàn)班組的工人帶著基建物資建成了擁有西北最大露天煤礦的新疆哈密煤業(yè)集團(tuán)第一座礦井。

新疆地域廣闊，資源豐富，具備步入現(xiàn)代化進(jìn)程中的諸多優(yōu)勢(shì)，但由于新疆所處的特殊地理位置和新中國(guó)成立以來(lái)的特殊的國(guó)際周邊環(huán)境，新疆的發(fā)展與周邊的國(guó)際事態(tài)密切相關(guān)，新時(shí)期以來(lái)，隨著中蘇關(guān)系逐漸趨于緩和，新疆的建設(shè)步伐也逐漸加快，特別是在蘇聯(lián)解體之后，周邊的國(guó)際環(huán)境出現(xiàn)了有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的局面。九十年代中國(guó)西部和東部的發(fā)展差距表現(xiàn)的極為明顯，為了遠(yuǎn)離“馬太效應(yīng)”，中央明確提出“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略思想。新疆的發(fā)展時(shí)機(jī)成熟了。

1996年3月江澤民同志主持中央政治局常委會(huì)專(zhuān)題研究新疆的穩(wěn)定工作，做出了“培養(yǎng)和調(diào)配一大批熱愛(ài)新疆，能夠堅(jiān)持黨的基本理論、基本路線(xiàn)和基本方針，正確執(zhí)行黨的民族宗教政策的漢族干部去新疆工作”的決策部署。

黨的十六大以來(lái)，胡錦濤在關(guān)于新疆的講話(huà)中，曾多次談到新疆的發(fā)展需要全國(guó)的幫助和支持，特別是2005年做出以干部支援為龍頭，實(shí)行經(jīng)濟(jì)、科技、文化全方位支援南疆四地州和南疆三個(gè)兵團(tuán)師的決定，進(jìn)一步完善了援疆工作的方針政策。

中央決策中“以干部為龍頭”是與新疆干部現(xiàn)狀分不開(kāi)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2002年，新疆干部隊(duì)伍的學(xué)歷結(jié)構(gòu)為：研究生4000多人，大學(xué)本科10.79萬(wàn)多人，大學(xué)專(zhuān)科26.90萬(wàn)多人，共占干部總數(shù)的57.4%；中專(zhuān)23.16萬(wàn)多人，占34.9%；高中3.40萬(wàn)多人，占5.2%；初中以下1.68萬(wàn)多人，占2.5%。［1］在當(dāng)前的政治體制之下，郭愛(ài)君認(rèn)為：“政策能力是政府能力的主要表征”［2］而政府能力與政府中的行政人員的執(zhí)政能力是密切相關(guān)的，這似乎是中央提出這一決策的出發(fā)點(diǎn)。

中央及地方對(duì)新疆的援助是多方面的，援助新疆的措施因援助方和受援方的不同也因時(shí)因地各不相同。在諸多的援疆政策和措施中，共同的特點(diǎn)是：

第一、以“干部為龍頭”直接指向推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的主體-地方各級(jí)政府。作為后發(fā)型國(guó)家，我們的現(xiàn)代化建設(shè)是由國(guó)家推動(dòng)并在其宏觀(guān)調(diào)控下進(jìn)行的，這種“政治推動(dòng)作用又是通過(guò)政治體系的公共政策職能來(lái)實(shí)現(xiàn)的，使政治體系能夠發(fā)揮合理有效的公共政策職能正是中國(guó)現(xiàn)代化的希望之所在”［3］。干部援疆，這一部署明顯的有別于中央對(duì)西藏等地區(qū)以大量的物資和大量的人力直接進(jìn)入援助地區(qū)的做法，是典型的造血型模式和擴(kuò)散——現(xiàn)代化模式的運(yùn)用。新疆區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)勢(shì)明顯，這一措施旨在改善政府的治理理念。

第二、資金、物資隨著援疆干部的到來(lái)，也逐步到位了。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，從1997年援疆政策實(shí)施以來(lái)，有關(guān)省市，中央國(guó)家機(jī)關(guān)和中央企業(yè)已經(jīng)無(wú)償?shù)脑Y金、物資23億元；就第五批援疆干部進(jìn)疆開(kāi)展工作以來(lái)，已經(jīng)落實(shí)援疆資金、物資6.36億元，江蘇省投資2300萬(wàn)元用于援助霍城縣的江蘇中學(xué)［4］。

第三、援助部委、援疆干部人次和受援地區(qū)的數(shù)量逐年擴(kuò)大，數(shù)量上的變化，從一個(gè)側(cè)面證實(shí)援疆工作的成效性和政策持續(xù)的必要性。在1996年北京等7省市及中央直屬機(jī)關(guān)和一些部委開(kāi)始實(shí)施對(duì)口援助的基礎(chǔ)上，后又增加遼寧省。到2006年為止共有14個(gè)省市，97個(gè)中央企業(yè)持續(xù)或間斷的進(jìn)行了援助工作。援助單位基本上覆蓋了全疆。

第四、援助機(jī)構(gòu)的變化。廣東省在援助哈密的過(guò)程中，從第一批派出干部到第四批干部的所屬部門(mén)發(fā)生了極大的變化，第一批援疆干部到職以后，大多只起到內(nèi)引外聯(lián)的作用。但第五批援疆干部基本上集中在政府的一些關(guān)鍵部門(mén)，原來(lái)所屬的部門(mén)屬于市委縣委常委的6位占援疆總?cè)藬?shù)的1/9，而且，其中有38人從事了與原來(lái)基本一致的工作，占總數(shù)的70%以上，這些人多是經(jīng)歷了改革開(kāi)放大潮實(shí)踐洗禮的、有著豐富的發(fā)展經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)的干部。

第五、在確定的五個(gè)試點(diǎn)縣，援疆干部由原來(lái)的“配合當(dāng)?shù)卣ぷ鳌弊優(yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)卣块T(mén)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主要負(fù)責(zé)人。

第六、援疆項(xiàng)目和資金基本上向民生領(lǐng)域擴(kuò)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助項(xiàng)目中最不愿意讓人看到的是所謂的“形象工程”，這樣對(duì)援助方在資金上是一種浪費(fèi)，對(duì)受援方的政策資源也是一種無(wú)形中的占有，甚至對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的民心是一種莫大的傷害。在受援助地區(qū)，上學(xué)難、治病難是與群眾現(xiàn)實(shí)生活有直接相關(guān)的大事，這些項(xiàng)目的實(shí)施是惠及各族百姓的民心工程，受到了各族群眾的歡迎。

二、對(duì)援疆政策的思考

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政策的重要性認(rèn)識(shí)歷來(lái)是明確的，毛澤東曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“政策是革命政黨一切實(shí)際行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，并且表現(xiàn)于行動(dòng)的過(guò)程和歸宿。一個(gè)革命政黨的任何行動(dòng)都是實(shí)行政策”［5］。在當(dāng)代，關(guān)于公共政策的論述比較多，綜合起來(lái)主要體現(xiàn)在下面幾個(gè)方面：政府運(yùn)用公共權(quán)力在全社會(huì)進(jìn)行利益再分配的管理手段；政府利用公共資源解決社會(huì)公共問(wèn)題、協(xié)調(diào)社會(huì)公眾利益的管理過(guò)程；政府對(duì)社會(huì)行為、社會(huì)價(jià)值和社會(huì)規(guī)范所做出的有選擇的約束和導(dǎo)向等。

不論怎樣對(duì)政策下定義，一項(xiàng)公共政策本身就是一個(gè)有機(jī)的體系，包括政策的制定、政策的執(zhí)行、政策的評(píng)價(jià)、政策的終止等四個(gè)方面。援疆政策是我國(guó)中央政府制定的，有相關(guān)的中央部委、省市和企業(yè)廣泛參與的，一項(xiàng)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的新疆維吾爾族自治區(qū)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的公共政策，因此它也應(yīng)該符合政策的整個(gè)過(guò)程。

自從九十年代中期，援疆政策出臺(tái)到整個(gè)實(shí)施過(guò)程及目前表現(xiàn)出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益看出，援疆政策的實(shí)施基本上是成功的，極大地推動(dòng)了受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面的發(fā)展，但任何一項(xiàng)政策在其推行的過(guò)程中總是會(huì)出現(xiàn)這樣或者那樣的問(wèn)題，有一些問(wèn)題應(yīng)該引起我們的重視。

首先，新疆要融入到我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)中，走新型工業(yè)化道路是其必由之路。工業(yè)化是現(xiàn)代化前提，但新疆的特點(diǎn)決定了這一地區(qū)的發(fā)展只能走新型工業(yè)化道路，新疆有發(fā)展傳統(tǒng)大工業(yè)的豐富資源，但綠洲型的生存方式使其極易產(chǎn)生環(huán)境危機(jī)。因此，發(fā)展科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新興工業(yè)，既可以吸取發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而且可以直接利用先進(jìn)而成熟技術(shù)促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

其次，在市場(chǎng)機(jī)制下，受援者和援助方之間的利益互動(dòng)也是援助政策能否持續(xù)所面臨的問(wèn)題。新疆和其它地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的差距和不平衡不可能在短期自行消失，中央政府制定援疆政策，各援助部門(mén)大力的無(wú)償援助，依然是解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距最直接的方式，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，市場(chǎng)的公平性使得無(wú)償援助受到了巨大的沖擊，援助方的無(wú)償援助畢竟是有限的，如果在援助項(xiàng)目上，借助于新疆豐富的農(nóng)業(yè)、地礦資源，能夠使得雙方在利益上有所互補(bǔ)，達(dá)成雙贏狀態(tài)，則會(huì)使這一政策持續(xù)時(shí)間更為長(zhǎng)久。

第三、建立監(jiān)督援疆政策的實(shí)施和評(píng)估機(jī)制。公共政策實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督是其中一項(xiàng)重要的環(huán)節(jié)，而公共政策的效果評(píng)估是公共政策最容易被忽視的環(huán)節(jié)。其指導(dǎo)與參考作用也越來(lái)越凸顯，因此建立相關(guān)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制刻不容緩。

第四、擴(kuò)大援疆渠道，鼓勵(lì)民間建立各種援疆基金，配合政府的援疆措施。實(shí)現(xiàn)新疆經(jīng)濟(jì)的騰飛，要完全依賴(lài)中央政府和地方政府的資金援助可能性不大，因此，鼓勵(lì)民間資金在援疆政策中的介入，一方面可以避免市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)公平原則損害，一方面，是更多的民間資金在新疆的建設(shè)中發(fā)揮作用。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 新疆維吾爾自治區(qū)地方志編纂委員會(huì).新疆2003年統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.烏魯木齊：新疆年鑒出版社，2003．

［2］ 郭愛(ài)君.論政策能力［J］.政治學(xué)研究.1996（1）：32：34-36．

［3］ 胡偉.轉(zhuǎn)變政府職能不是減少政府的公共職能［J］.探索與爭(zhēng)鳴.1997（6）：6．

［4］ http：//www.tianshannet.com.cn/GB/channel3/99/200408/05/102970.html．

［5］ 政策是革命政黨一切行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿（一九四八年二月二十七日）《毛澤東選集》卷4．1991．

【作者簡(jiǎn)介】

楊富強(qiáng)（1972-），男，甘肅清水縣人，法學(xué)碩士，現(xiàn)任新疆社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究人員，研究方向：公共政策．