摘要：目前，全國(guó)人民都在致力于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，對(duì)于其中的重點(diǎn)、難點(diǎn)的把握，目前大多是從問題著眼，著眼于地域的很少。本文另辟蹊徑，將構(gòu)建和諧社會(huì)重點(diǎn)、難點(diǎn)的著眼點(diǎn)方法在地域上，而不是放在問題上。認(rèn)為城鄉(xiāng)接合部是矛盾集聚帶、多發(fā)帶，給和諧社會(huì)的構(gòu)建帶來很多難題，成為和諧社會(huì)構(gòu)建過程中的一個(gè)很難攻克的堡壘?；谶@種認(rèn)識(shí)，本文對(duì)城鄉(xiāng)相接合部的涵義和功能、構(gòu)建和諧社會(huì)在城鄉(xiāng)接合部面臨的難題及如何破解這些難題做了自己的探索。
　　關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)；城鄉(xiāng)接合部；難題
　　
　　目前，全國(guó)人民都在致力于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，對(duì)于其中的重點(diǎn)、難點(diǎn)的把握，目前大多是從問題著眼，著眼于地域的很少。著眼于問題確很重要，但著眼于地域也有其獨(dú)特價(jià)值。因在和諧社會(huì)的構(gòu)建中，不僅問題有輕重難易，地域同樣也有。實(shí)際上著眼于二者中的任何一個(gè)，都各有其長(zhǎng)，也各有所短；二者結(jié)合才能互相補(bǔ)充，相得益彰。城鄉(xiāng)接合部由于城鄉(xiāng)交接、外來人口多、基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋、管理困難等原因，成為矛盾集聚帶、多發(fā)帶，給和諧社會(huì)的構(gòu)建帶來很多難題，成為和諧社會(huì)構(gòu)建過程中的一個(gè)很難攻克的堡壘；若能針對(duì)這一特殊區(qū)域積極探索，將其中的難題破解，將會(huì)有力地推進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。在本課題得到河北省社科聯(lián)立項(xiàng)后，作為課題主持人的筆者組織課題組成員深入河北省邯鄲、邢臺(tái)、石家莊、保定等城市的城鄉(xiāng)接合部進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，與當(dāng)?shù)鼐用窈透刹窟M(jìn)行了座談，掌握了第一手資料，又搜集了國(guó)家及河北省、其他省區(qū)城鄉(xiāng)接合部狀況的資料與政策法律文件、學(xué)術(shù)研究論著，經(jīng)過課題組成員的討論和自己的思索，得出了自己的結(jié)論?，F(xiàn)據(jù)此對(duì)城鄉(xiāng)相接合部的涵義和功能、構(gòu)建和諧社會(huì)在城鄉(xiāng)接合部面臨的難題及如何破解這些難題略陳管見。
　　
　　一、城鄉(xiāng)接合部的涵義和功能
　　
　　對(duì)于城鄉(xiāng)接合部的涵義，目前學(xué)術(shù)界的理解存在共識(shí)，但又不完全一致。本文所說的城鄉(xiāng)接合部，是指城市與鄉(xiāng)村互相結(jié)合的特殊經(jīng)濟(jì)地理區(qū)域，它既不同于單純的城市區(qū)域，又不同于純粹的農(nóng)村區(qū)域，而是既有城區(qū)風(fēng)貌，又有鄉(xiāng)村特點(diǎn)的一種經(jīng)濟(jì)地理空間。它是國(guó)家行政劃分并認(rèn)可的，位于城區(qū)周圍，并在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面與城區(qū)關(guān)系密不可分，共同發(fā)展的地帶[1]（P9）。自有城市之日起，就有了城鄉(xiāng)接合部，但卻是在工業(yè)革命后，隨著城市化進(jìn)程的加速而急劇擴(kuò)大的。隨著城市化的推進(jìn)，城市不斷向外圍擴(kuò)展，使得毗鄰鄉(xiāng)村地區(qū)的土地利用從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、商業(yè)、居住區(qū)以及其他職能，并相應(yīng)興建了城市服務(wù)設(shè)施，從而形成包括郊區(qū)的城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶，這就是城鄉(xiāng)接合部。它位于市區(qū)和城市影響帶之間，可分為內(nèi)邊緣區(qū)和外邊緣區(qū)。內(nèi)邊緣區(qū)又稱城市邊緣，特征為已開始城市建設(shè)；外邊緣區(qū)又稱鄉(xiāng)村邊緣，特征為土地利用仍以農(nóng)業(yè)占支配地位，但已可見許多為城市服務(wù)的設(shè)施，如機(jī)場(chǎng)、污水處理廠和特殊用地等。另外，城中村雖處于主城區(qū)，但卻是原先的城鄉(xiāng)接合部，與城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶的特征、功能和問題一樣，本文也將其當(dāng)作城鄉(xiāng)接合部的特殊區(qū)域來看待。這樣，本文所說的城鄉(xiāng)接合部便包括內(nèi)邊緣區(qū)、外邊緣區(qū)和城中村三部分。
　　城鄉(xiāng)接合部是連接城鄉(xiāng)的紐帶和橋梁，具有以下多方面的功能：為城市提供蔬菜、瓜果等農(nóng)副產(chǎn)品，滿足城市居民的日常生活需要；充當(dāng)城市的藩籬和綠化隔離帶，遏制市區(qū)無限制地?cái)U(kuò)張；是城市垃圾、污水的排放地，可消解城市環(huán)境污染，營(yíng)造綠色景觀；率先獲取城市先進(jìn)科技信息，促進(jìn)科技向生產(chǎn)和生活的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化；提供農(nóng)民進(jìn)入或兼營(yíng)非農(nóng)產(chǎn)品的機(jī)會(huì)，增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入；憑借房舍寬裕、房租便宜，為外來及流動(dòng)人口提供住宿條件，緩解城市住房難的壓力；憑借保留的農(nóng)村風(fēng)貌，為市民與農(nóng)村交流、接觸農(nóng)業(yè)提供場(chǎng)所和機(jī)會(huì)。[2]
　　城鄉(xiāng)接合部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在兩種機(jī)制，一方面受城市輻射力的影響帶動(dòng)，成為城市經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充，這是“自上而下”的發(fā)展動(dòng)力；另一方面，自身即在追求經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)效益的提升，這是“自下而上”的發(fā)展動(dòng)力。正是在這兩種力量的交互作用下，城鄉(xiāng)接合部的發(fā)展極為活躍，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的亮點(diǎn)。
　　
　　二、構(gòu)建和諧社會(huì)在城鄉(xiāng)接合部面臨的難題
　　
　　城鄉(xiāng)接合部，由于其城鄉(xiāng)相接、城市不斷向鄉(xiāng)村擴(kuò)展的特性，直接產(chǎn)生了農(nóng)地不斷被占、失地農(nóng)民增多、流動(dòng)人口增多等一系列現(xiàn)象，直接面臨著工商企業(yè)入駐、房屋拆遷重建、服務(wù)設(shè)施配套、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理模式更新等一系列需要，總會(huì)引發(fā)地價(jià)飆升、競(jìng)相圈地、失業(yè)率提高等一系列問題。因目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、規(guī)劃不周、管理不善經(jīng)常出現(xiàn)，又產(chǎn)生了治安狀況不佳、制假販假叢生、交通擁堵、環(huán)境污染加劇、失地農(nóng)民生活困難、進(jìn)城務(wù)工人員子女教育得不到保障、被圈土地閑置、公共設(shè)施不足、文化活動(dòng)開展難等眾多問題。這使城鄉(xiāng)接合部成為矛盾集聚帶、多發(fā)帶，城鄉(xiāng)矛盾、干群矛盾和勞資矛盾凸顯，治理艱難，極易爆發(fā)突發(fā)事件、群體性事件，對(duì)社會(huì)的和諧造成重大威脅。構(gòu)建和諧社會(huì)，在城鄉(xiāng)接合部面臨著比其它區(qū)域多得多、也重得多的一系列難題，使其成為構(gòu)建和諧社會(huì)的難點(diǎn)，在構(gòu)建和諧社會(huì)中起著關(guān)鍵性作用。在城鄉(xiāng)接合部，和諧社會(huì)的構(gòu)建會(huì)感到十分艱難，這主要表現(xiàn)為：
　　1.利益關(guān)系不易協(xié)調(diào)
　　城鄉(xiāng)接合部，集聚著大量外來人口，本地人與外地人，各類本地人、外地人群體的利益各不相同，往往互相沖突，極難協(xié)調(diào)。如征用土地的價(jià)格，農(nóng)民總是嫌低，而開發(fā)商、市民總是嫌高，達(dá)到利益平衡點(diǎn)頗為不易；土地收入，在農(nóng)民、當(dāng)?shù)卣㈤_發(fā)商之間如何分配，很難使各方都滿意。
　　2.很多問題治理難度極大
　　城鄉(xiāng)接合部，交通堵塞、攤販占道經(jīng)營(yíng)、假冒偽劣商品泛濫、治安狀況不佳、環(huán)境污染等一系列問題都是老大難問題，很難找到根本的解決辦法。如對(duì)于城鄉(xiāng)接合部城管與攤販的尖銳矛盾，便感到左右為難：對(duì)于城管，雖社會(huì)輿論紛紛討伐，指責(zé)其蠻橫粗暴，欺辱弱勢(shì)群體，但沒有了他們的工作，攤販的占道經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致交通堵塞、隨意丟棄殘雜物品而污染環(huán)境等問題又確實(shí)得不到有效遏制；對(duì)于攤販，因其大多是下崗失業(yè)人員等弱勢(shì)群體，就靠擺攤設(shè)點(diǎn)來維持生計(jì)，嚴(yán)管必然斷絕其生存之路，遭致其暴力對(duì)抗，也違背向弱勢(shì)群體傾斜的政策指向，也給居民生活造成了不便，而放寬了又難免出現(xiàn)占道經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致交通堵塞、隨意丟棄殘雜物品而污染環(huán)境等問題。真是左右為難。對(duì)于城鄉(xiāng)接合部房屋拆遷中拆遷戶與政府、開發(fā)商之間的矛盾，手法軟了，公共設(shè)施建設(shè)、舊城改造根本無法推進(jìn)；而如手法硬了，又難免侵犯拆遷戶利益，也破壞干群關(guān)系。找到利益平衡點(diǎn)、最佳結(jié)合點(diǎn)，倍感艱難。又如，城鄉(xiāng)接合部工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染和生活污染三管齊下，環(huán)境污染負(fù)荷巨大。散布的“三小”企業(yè)廢氣廢液的排放，農(nóng)、牧業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥、殺蟲劑、除草劑、化肥的殘留物，生活垃圾的堆放都造成城鄉(xiāng)接合部嚴(yán)重的環(huán)境問題，但因治理起來難免觸犯當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益，人們的不良生活習(xí)慣又難以迅速改變，使得治理難度極大，見到一些效果后往往又會(huì)反彈。
　　3.時(shí)常被公共設(shè)施不足與資金短缺的矛盾所困擾
　　城鄉(xiāng)接合部作為城鄉(xiāng)過渡帶，位于城市外圍，普遍缺乏城市基礎(chǔ)沒施，水、電、氣、熱等管網(wǎng)線路設(shè)施不全，且布局混亂，質(zhì)量差，與城市社區(qū)形成了鮮明對(duì)比。急需修建水電氣熱等管網(wǎng)線路、道路、橋梁、污水處理廠、垃圾處理站、休閑娛樂場(chǎng)所、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施，但其經(jīng)濟(jì)不如主城區(qū)發(fā)達(dá)，財(cái)力薄弱，面對(duì)巨大的資金需求，財(cái)力經(jīng)常難以承受。
　　
　　三、破解構(gòu)建和諧社會(huì)在城鄉(xiāng)接合部所面臨難題的對(duì)策
　　
　　破解構(gòu)建和諧社會(huì)在城鄉(xiāng)接合部所面臨的難題，當(dāng)以節(jié)約土地、活躍經(jīng)濟(jì)、提高就業(yè)、改善環(huán)境、方便交通、改善治安、方便生活為原則，從科學(xué)規(guī)劃、改善設(shè)施、構(gòu)建機(jī)制、改革體制、完善制度、調(diào)整政策、改進(jìn)方法著手，總攬全局，協(xié)調(diào)共進(jìn)。
　　
　　1.科學(xué)規(guī)劃
　　城鄉(xiāng)接合部建設(shè)規(guī)劃是其建設(shè)的依據(jù)，起著全局性的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響，一旦規(guī)劃不周，導(dǎo)致拆了重建等問題，就會(huì)付出慘重的代價(jià)。政府有關(guān)部門應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)接合部進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，對(duì)土地利用、房屋拆遷、失地農(nóng)民安置、拆遷補(bǔ)償、企業(yè)布局、垃圾排放、污水處理、廁所修建、街道布局乃至寬窄等問題預(yù)先做出安排。規(guī)劃要有統(tǒng)一性，杜絕各種違規(guī)建設(shè)，但也要在統(tǒng)一規(guī)劃前提下，區(qū)別不同情況，制定各地不同的具體規(guī)劃。舊村落的改造是城建的難點(diǎn)，需著重處理。應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃先行，將舊村落改造納入規(guī)劃修編范疇，并按輕重緩急制定不同的解決對(duì)策和科學(xué)的改造計(jì)劃，加快整體規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)。應(yīng)因地制宜，堅(jiān)持“一區(qū)一策、一村一案”的原則。在統(tǒng)一制定政策前提下，區(qū)別不同情況，確定不同的改造方式：對(duì)征地未建形成的“城中村”，凡土地閑置不滿兩年的，責(zé)成土地使用者限期開工，逾期不建的，收回土地使用權(quán)；土地閑置滿兩年的，由原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)依法撤銷其項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)劃許可證，無償收回土地，進(jìn)入市政府土地儲(chǔ)備；對(duì)因開發(fā)甩項(xiàng)形成的“城中村”，限期由開發(fā)商解決，確有困難的政府可給予一定的補(bǔ)貼；對(duì)已經(jīng)形成無主的“城中村”，由市、區(qū)政府出資拆除；對(duì)城市建設(shè)遺留下來、又沒有危改和開發(fā)項(xiàng)目的破舊建筑形成的“城中村”，由市、區(qū)政府共同解決[3]。
　　2.改善設(shè)施
　　城鄉(xiāng)接合部的基礎(chǔ)設(shè)施與主城區(qū)相差較遠(yuǎn)，這是造成這里交通堵塞、環(huán)境應(yīng)臟亂差的基本原因，因此，必須著力加強(qiáng)城鄉(xiāng)接合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將水電氣熱等管網(wǎng)線路、道路、橋梁、垃圾處理設(shè)施、污水處理廠、衛(wèi)生間、休閑娛樂設(shè)施等盡早修建好。資金短缺是其中的瓶頸。要化解資金短缺，一方面政府要加大投入力度，另一方面也要大力吸收社會(huì)資金參與，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。城鄉(xiāng)接合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，單純依靠政府投資，是不夠的，應(yīng)逐步由政府一元化投入轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)多元化的投入。為此，必須打破行業(yè)壟斷，降低門檻，簡(jiǎn)化手續(xù)，以“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”為原則，廣泛動(dòng)員外資及民間資本等各種社會(huì)力量投入城鄉(xiāng)接合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。具體來說，對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)以政府投資為主；對(duì)營(yíng)利性建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)以政府投資為引導(dǎo)，帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)行投資，隨著社會(huì)資本在這些領(lǐng)域投入的逐步加大，政府應(yīng)減少投資并逐步從這些領(lǐng)域退出。對(duì)國(guó)有非營(yíng)利性建設(shè)項(xiàng)目，要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政府投資項(xiàng)目管理的規(guī)定，進(jìn)行認(rèn)真的可行性研究與論證，推行統(tǒng)一建設(shè)體制?？蓢L試通過經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)的方式，選拔專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。通過專營(yíng)條例或者合約強(qiáng)化監(jiān)管，確保項(xiàng)目的功能得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)營(yíng)利性建設(shè)項(xiàng)目，政府可安排一定數(shù)量的資金作為發(fā)展的引導(dǎo)資金，采取資本金投入、無償資助、貸款貼息等方式引導(dǎo)社會(huì)資本的投資方向。同時(shí)，要落實(shí)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的捐贈(zèng)。[4]
　　3.構(gòu)建機(jī)制
　　城鄉(xiāng)接合部是矛盾集聚帶、多發(fā)帶，是突發(fā)群體性事件的多發(fā)帶。必須在城鄉(xiāng)接合部著力構(gòu)建完善的突發(fā)群體性事件的預(yù)防和處置機(jī)制，使其在未發(fā)生時(shí)能有效預(yù)防，剛萌生時(shí)能有效化解和控制，發(fā)生后能及時(shí)妥善處置。
　　突發(fā)群體性事件可以減少，但不能完全杜絕其發(fā)生。在目前的改革攻堅(jiān)階段和社會(huì)轉(zhuǎn)型期，還呈現(xiàn)出增多的趨勢(shì)。突發(fā)群體性事件產(chǎn)生后的處置，不妨從以下幾方面著手：事先制定應(yīng)急預(yù)案，免得發(fā)生時(shí)手忙腳亂，處置失時(shí)失當(dāng)；及時(shí)報(bào)告，迅速處置；及時(shí)向公眾公布事件真相和處置情況，免得在不了解情況的情況下，公眾會(huì)紛紛猜測(cè)，導(dǎo)致謠言滿天飛，使局勢(shì)惡化。
　　4.改革體制
　　城鄉(xiāng)接合部與純城區(qū)或純農(nóng)區(qū)的最大區(qū)別在于區(qū)域特征的“三交叉”，即城鄉(xiāng)地域交叉、農(nóng)居生活交叉、街鄉(xiāng)行政管理交叉。目前，城鄉(xiāng)接合部的管理體制還是城鄉(xiāng)分治：在嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權(quán)組織負(fù)費(fèi)管理和服務(wù)于非農(nóng)業(yè)戶籍的居民，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的農(nóng)村政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)于農(nóng)業(yè)戶籍的村民。在城鄉(xiāng)各自封閉的管理系統(tǒng)中，街、鄉(xiāng)政府履行著對(duì)自管人口的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在城鄉(xiāng)分治的公共管理模式下，無論是由街道、還是鄉(xiāng)村組織來承擔(dān)城鄉(xiāng)接合部地區(qū)農(nóng)民與居民、本城市戶籍人口和外來流動(dòng)人口混居地區(qū)的社會(huì)管理責(zé)任和提供公共服務(wù)，都意味著需要支付額外的管理成本，而要實(shí)行農(nóng)村管理體制向城市管理體制的并軌，又面臨著“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”的其他限制，其中既包括公共物品供給制度的改革，也包括給失地農(nóng)民以城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革。城鄉(xiāng)社會(huì)分治，不僅形成了重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的社會(huì)發(fā)展格局，同時(shí)形成了利益不等條件下的工農(nóng)兩大社會(huì)集團(tuán)，使城鄉(xiāng)接合部的各種問題更形嚴(yán)重。因此，必須改革管理體制，實(shí)現(xiàn)由“戶籍屬地管理”向“居住地治理”的轉(zhuǎn)變。這是包括政府組織、社區(qū)組織和社會(huì)組織在內(nèi)的一組社會(huì)管理組織的互動(dòng)式改革，它以“戶籍屬地管理”向“居住地治理”模式轉(zhuǎn)換作為政治組織資源整合的突破口，通過建立“居住地治理”模式，將城鄉(xiāng)“二元”分冶的鄉(xiāng)街、村居等政治組織在基層社會(huì)這個(gè)平臺(tái)上整合起來。其核心思想是：打破戶籍屬地界限，將“人戶分離、農(nóng)居混居”人口全部納入常住社區(qū)的日常管理和服務(wù)范疇。通過制度創(chuàng)新，變?nèi)丝诘目刂菩怨芾頌楹献魇街卫恚谏鐓^(qū)范圍內(nèi)，建立一種全新的，沒有戶籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社會(huì)組織參與公共管理和服務(wù)的互動(dòng)型人口治理模式[6]。
　　5.完善制度
　　制度的不完善是造成城鄉(xiāng)接合部一系列矛盾和沖突的一個(gè)重要原因，只有完善制度才能有效解決。對(duì)此，要把握以下兩個(gè)要點(diǎn)：
　?。?）進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，將養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)救濟(jì)等擴(kuò)展到包括農(nóng)業(yè)人口在內(nèi)的所有居民，使貧困人口得到基本的生活保障。對(duì)于失地補(bǔ)償，不一定直接分配金錢，也可以推行以土地?fù)Q社保、換轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、換城里住房等等，因很多農(nóng)民得到出售土地的補(bǔ)償后，很快就會(huì)把所有的錢花掉，而他們既沒有技術(shù)，也沒有學(xué)歷，最低生活保障或醫(yī)療保險(xiǎn)都沒有得到很好地解決，這樣做可為城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民建立一種長(zhǎng)效機(jī)制，保護(hù)其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
　?。?）進(jìn)一步完善土地使用制度，合理調(diào)整各方面的收益。對(duì)于土地，傳統(tǒng)的做法是先征用國(guó)有，然后招拍掛，最后找開發(fā)商轉(zhuǎn)賣。這使失地農(nóng)民、業(yè)主覺得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，不公平，也不符合市場(chǎng)原則。對(duì)此，要進(jìn)一步完善土地使用制度，實(shí)現(xiàn)三個(gè)歸并：所有產(chǎn)權(quán)歸并，使土地國(guó)有制和農(nóng)村集體所有制兩個(gè)歸一；土地的出讓和劃撥歸并，使其成為地方政府的固定財(cái)源；將現(xiàn)有的建設(shè)用地的幾種形式——商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、合作建房等形式歸并，使開發(fā)商買土地，需一次交完土地使用權(quán)補(bǔ)償費(fèi)，三年之內(nèi)建好房后賣給住戶。這樣，住戶每平方米要交納的費(fèi)用微平其微，完全可以負(fù)擔(dān)得起。外商占用土地后，在70年內(nèi)每年必須交地租。這樣，地產(chǎn)商就不敢圈地了。屯積的土地必須交稅，這不但增加了地方的財(cái)源，也可遏制投機(jī)、炒賣圈地問題，也有助于減少貧富差距[3]。
　　6.調(diào)整政策
　　目前，城鄉(xiāng)接合部的一些矛盾、沖突明顯是由政策不當(dāng)引起的，最明顯的是對(duì)攤販和貧民窟的政策。不改變政策，而靠改變作風(fēng)，很難真正湊效。必須著手調(diào)整政策。
　　（1）調(diào)整對(duì)攤販的政策。困難群體總要想法掙點(diǎn)錢，在缺少本錢的情況下租不起店面，只能當(dāng)攤販。目前很多城市對(duì)攤販都是采取一概禁絕的政策，對(duì)他們動(dòng)輒沒收財(cái)物、罰款甚至毆打，這不僅斷了他們的生路，會(huì)激起他們的激烈反抗，也給人以欺負(fù)弱勢(shì)群體的印象，激起了社會(huì)對(duì)城管的公憤，嚴(yán)重?cái)恼蜗螅茐纳鐣?huì)和諧。攤販確實(shí)存在占道經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象，會(huì)造成交通堵塞，但也給當(dāng)?shù)鼐用駧砹肆畠r(jià)商品，方便了其生活。攤販自古存在，其存在是出于社會(huì)的需要，根本禁不住。禁絕政策帶來的負(fù)面作用太大，應(yīng)轉(zhuǎn)變政策，在非交通要道允許擺攤設(shè)點(diǎn)。要按降低門檻和嚴(yán)格管理相結(jié)合的原則采取以下措施：①降低證照收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使攤販以很低的價(jià)格就能申領(lǐng)導(dǎo)證照。小攤經(jīng)營(yíng)證照的辦理要便捷，本人直接辦理、郵寄或者網(wǎng)上投寄皆可；符合法律條件的經(jīng)營(yíng)者，還可以依據(jù)相同的渠道申請(qǐng)補(bǔ)助、貸款和減免稅，只要滿足法規(guī)要求的條件，經(jīng)營(yíng)者足不出戶，便可辦好一切減免手續(xù)。②完善規(guī)章，加強(qiáng)管理。小攤必須遵守國(guó)道相關(guān)的路政安全法規(guī)；餐飲業(yè)還必須遵守全國(guó)統(tǒng)一的餐飲業(yè)安全、衛(wèi)生管理法規(guī)，遵守價(jià)格及服務(wù)規(guī)范，經(jīng)營(yíng)者必須具備一定的技能，參加相關(guān)考試；經(jīng)營(yíng)者還必須依法納稅；至于垃圾，則要付費(fèi)請(qǐng)垃圾公司定時(shí)清理，有污水排放的小飯館，業(yè)主要追加投資處理污水。③城管等部門要依據(jù)法律，不斷解決小攤販所遇到的通路、通水、通電、垃圾處理、環(huán)境保護(hù)、行業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等有關(guān)公共問題，還要不斷地調(diào)整行業(yè)組織的管理模式，提高管理效率，并定期向被管理者提供相關(guān)行業(yè)的信息。要變管理為服務(wù)，真心實(shí)意為攤販著想，實(shí)實(shí)在在地為攤販辦事。
　　
　　（2）調(diào)整對(duì)貧民窟的政策。我國(guó)的很多城市把貧民窟看成是城市的瘡疤，認(rèn)為會(huì)影響自己的形象和政績(jī)，千方百計(jì)加以驅(qū)趕和強(qiáng)行拆毀。其實(shí)，貧民窟對(duì)城市的發(fā)展起著十分積極的作用，正是因?yàn)榇嬖谪毭窨撸攀沟贸鞘刑貏e有活力。貧民窟的存在，使得城市擴(kuò)大的成本特別低，包容性特別強(qiáng)。貧民窟房租低廉，為外來人口提供了安身立命之所。生活在貧民窟的大部分新移民一二代之后，便融入主流社會(huì)。北京的浙江村當(dāng)年一片臟亂差，經(jīng)過十幾年的資本積累和改造，現(xiàn)已成為充滿活力的商廈群。如果真想加速城市化，必須正視貧民窟的存在，甚至允許在一段時(shí)間內(nèi)有所擴(kuò)大。這可以大大降低城市化的成本，從而大大加快中國(guó)城市化進(jìn)程，使中國(guó)最大限度地從城市化的集聚效應(yīng)中獲益[3]。
　　7.改進(jìn)方法
　　相較老城區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的管理，城鄉(xiāng)接合部的管理更為復(fù)雜，任務(wù)更為艱巨。這是因?yàn)槔铣菂^(qū)由于多年的發(fā)展，管理已走上了正規(guī)。農(nóng)村區(qū)域較為單純，管理的任務(wù)并不重。但是城鄉(xiāng)接合部的管理由于多種原因，難度和工作量都較大。如城鄉(xiāng)接合部由于有大量外來人口的流入，需要進(jìn)行常住人口和流動(dòng)人口的管理。再如，交通設(shè)施的不足，使交通事故在城鄉(xiāng)接合部發(fā)生的概率較高，這就要求加強(qiáng)交通安全的管理；還有，在城鄉(xiāng)接合部的開發(fā)中，還有可能造成環(huán)境的污染、生態(tài)平衡的破壞，這就要求加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的管理。為此，城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)政府應(yīng)改進(jìn)管理方法，增強(qiáng)管理效能。目前，城管的方法非常粗暴，砸爛瓜攤、摔碎雞蛋、毆打攤販等行為層出不窮，最需改進(jìn)。方法的改進(jìn)要努力實(shí)現(xiàn)文明化、民主化、公開化、清廉化和信息化。
　　（1）文明化。城管等管理人員對(duì)攤販等管理對(duì)象應(yīng)改變?cè)覗|西、掀攤位、棍棒毆打等不文明的執(zhí)法行為，耐心勸導(dǎo)，照章辦事，公正公平，文明執(zhí)法。
　?。?）民主化。對(duì)于影響民眾生活的各種決策，要廣泛傾聽民意，征求民眾意見，讓民眾參與決策過程，以此培育民眾的主人翁意識(shí)，激發(fā)民眾的社區(qū)歸屬感和責(zé)任感，贏得民眾對(duì)決策的理解、支持和擁護(hù)，消除因民眾不了解、不理解而造成的觀望和抵觸心理，從而減少執(zhí)行阻力。
　?。?）公開化。征地收入等重大收支、房屋拆遷等重大決策要公開透明，避免暗箱操作。
　?。?）清廉化。執(zhí)法人員要改進(jìn)作風(fēng)，清廉執(zhí)法，杜絕吃拿卡要及亂攤派、亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款等貪腐行為。
　?。?）信息化。要應(yīng)用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)改善辦公條件，尤其要將網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用于管理，使民眾能夠足不出戶，通過網(wǎng)絡(luò)了解各種政策法規(guī)、辦理各種手續(xù)。
　　作者單位：河北工程大學(xué)社科部
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]金平．論城鄉(xiāng)結(jié)合部[J]．開發(fā)研究，2001，(1)：9-10．
　　[2]王鎖娥．充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮城鄉(xiāng)結(jié)合部在西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用[J]．理論導(dǎo)刊，2001，(2)：28-29．
　　[3]楊英法.文化圖強(qiáng)正相宜[M]. 北京：中國(guó)戲劇出版社，2007.12.
　　[4]楊英法，李文華.論群體性突發(fā)事件預(yù)防和處置機(jī)制的構(gòu)建[J].學(xué)術(shù)交流，2006，（5）：131-134．
　　[5]馮小英. 關(guān)注城鄉(xiāng)接合部——城鄉(xiāng)接合部問題的根源及解決途徑[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2006，（2）：44-45.
　　[6]楊英法. 矛盾的處理、解決方式問題研究[M]. 蘭州：蘭州大學(xué)出版社，2003.10.