摘要：多重主體參與農(nóng)村土地利益博弈，農(nóng)民乃至于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織始終處于弱勢地位，政府和開發(fā)商是真正的贏家。形成這種不對等博弈的根本原因在于現(xiàn)行法律規(guī)制不足。為平衡和保護各方利益，應(yīng)當以法律形式明晰農(nóng)村土地真正的所有權(quán)主體，由法律規(guī)范和限制行政征收權(quán)力，對法律上的“公共利益”進一步明確界定，遵循市場機制并嚴格規(guī)范和調(diào)整農(nóng)村土地征用過程。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地利益；博弈；法律規(guī)制
　　
　　農(nóng)村的土地是農(nóng)民安身立命的根本，既是其賴以生存的根本物質(zhì)基礎(chǔ)，也是其最終的生存保障。對“三農(nóng)問題”的破解，農(nóng)村土地問題的解決必然為其最重要之一端。
　　
　　一、參與農(nóng)村土地利益博弈的主體及其分析
　　
　　基于我國現(xiàn)行的法律規(guī)定及社會實際，參與農(nóng)村土地利益博弈的主體主要有農(nóng)村土地的所有者、農(nóng)村土地承包經(jīng)營者、國家（當?shù)卣試业拿x）以及開發(fā)商等。
　　1.農(nóng)村土地所有者是農(nóng)村土地利益博弈之當然主體。我國憲法規(guī)定：“農(nóng)村的土地屬于集體所有”?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，”《農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定：“本法所稱的農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由集體使用的耕地、林地、草地，以及其它依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！痹从谏鲜鰬椃ê头傻囊?guī)定，“農(nóng)民集體”對農(nóng)村土地享有所有者權(quán)益，在農(nóng)村土地利用及流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村土地所有者是農(nóng)村土地利益博弈之當然主體。
　　2.農(nóng)民是農(nóng)村土地利益博弈之一方主體?；凇掇r(nóng)村土地承包法》第三條的規(guī)定：國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度“集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民對農(nóng)村土地擁有承包經(jīng)營權(quán)?！焙茱@然，這里的承包經(jīng)營權(quán)無疑是基于法律的規(guī)定。而且，對農(nóng)民來講，承包多少土地，承包多長時間以及承擔何種義務(wù)還有其與集體經(jīng)濟組織簽訂的承包合同的約定。總之，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)既有法律、政策上的規(guī)定，又有合同上的約定，毫無疑問農(nóng)民當然地是農(nóng)村土地利益博弈的參與者，且其享有的是承包經(jīng)營者權(quán)益。
　　3.政府（代表國家）是農(nóng)村土地利益博弈之一方主體。我國《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！?004年3月14日的憲法修正案對此修正為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！薄锻恋毓芾矸ā返诙l第四款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。同時《土地管理法》也規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。”很明顯，政府以國家的名義合法地且往往強勢地參與了農(nóng)村土地利益的爭奪，當然有時的確是為了公共利益，因而政府（國家）也就是農(nóng)村土地利益博弈之一方主體。
　　
　　二、對農(nóng)村土地利益博弈過程及結(jié)果分析
　　
　　1. 農(nóng)村土地所有者與土地使用者之間博弈的過程及結(jié)果。最為基礎(chǔ)性的土地利益博弈存在于土地所有者及土地使用者之間。我國相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村的土地為三級集體所有，即鄉(xiāng)、村以及村內(nèi)的村民小組是法律確定的所有權(quán)主體。農(nóng)民個體對農(nóng)村土地擁有承包經(jīng)營權(quán)。由于法律所規(guī)定的“集體”的具體內(nèi)容不清，“集體”究竟是指集體組織（如村民委員會）還是由這些成員所構(gòu)成的群體？這個問題直接關(guān)系到所有權(quán)如何行使及其法律效力這一根本問題。在我國現(xiàn)行農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)的框架下，由村民委員會或村民小組作為土地所有者出現(xiàn)，進行相應(yīng)的民事行為，行使所有者權(quán)益，似乎為理所當然。其行為及其后果似乎理所當然地應(yīng)被村民所接受?；诖朔N邏輯，村民個體對土地所有權(quán)的行使鮮有質(zhì)疑也難于置疑。于是，村委會或村民小組就成了土地的當然所有者。
　　2.國家參與農(nóng)村土地利益博弈之過程和結(jié)果。我國法律規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以對集體土地進行國有化征用和征收，并給予一定的補償。這里至少有兩個變數(shù)，一是何為“公共利益”？二是補償?shù)绞裁闯潭?？即使是剛剛頒布的物權(quán)法對此也沒有明確規(guī)定。很顯然，只要政府想獲得哪塊土地，即可打著為“公共利益”需要之旗號行使國家公權(quán)力征收即可，集體組織也好，村民也罷沒有選擇的余地。于是該宗集體土地的所有權(quán)就輕而易舉地被剝奪了。再論補償問題。法律規(guī)定了此種情形下補償?shù)纳舷蓿鞯胤秸话阋捕贾贫讼鄳?yīng)的細則，往往將補償標準就低加以規(guī)定。由于是以國家的名義征收，是一種行政行為，這時候的土地所有者成了行政相對人，在這種嚴重不平等的行政關(guān)系中，土地所有者根本就沒有討價還價的余地。由于我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度設(shè)計上的缺陷，其對地方政府擴大征地的激勵很強，而限制不夠，使得地方政府在征地過程中，濫用征地權(quán)，而被征地農(nóng)民沒有平等參與協(xié)商的權(quán)利，使得土地濫征、濫用趨勢難以遏止。[1]這種國家行政權(quán)力簡單地運行的結(jié)果就使得所有權(quán)人如此輕易地就喪失了土地所有權(quán)，村民賴以生存的最基本物質(zhì)基礎(chǔ)被摧垮了。法律規(guī)定的土地所有者的占有、使用、收益和處分的權(quán)能在強大有政府公權(quán)力面前顯得不堪一擊。
　　3.開發(fā)商參與農(nóng)村土地利益博弈的過程及結(jié)果。房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)是一個暴利行業(yè)這已是盡人皆知的事實，土地資源亦屬寶貴的稀缺資源。在我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進程中，必然伴隨著城鎮(zhèn)擴張過程中城郊農(nóng)村集體土地被利用。既然是開發(fā)商對農(nóng)村集體土地進行開發(fā)利用，在市場經(jīng)濟條件下應(yīng)當按照市場經(jīng)濟的規(guī)律和商業(yè)交易的規(guī)矩獲取土地使用權(quán)以進行開發(fā)。但遺憾的是，現(xiàn)實情況為，開發(fā)商看中了某塊地，就會采用一切手段促使政府運用法律賦予的對土地的征收權(quán)力，以為了“公共利益”的旗號對農(nóng)村集體土地進行征收，然后給點補償了事，該土地就變成了國家的了。此過程頗有點“半 匹紅綃一丈綾，系向牛頭充炭值”的意味。然后政府又以國有土地出讓的方式把土地高價賣給開發(fā)商。在這一過程中，政府憑空賺了一筆，開發(fā)商開發(fā)該土地謀取暴利。至此，政府和開發(fā)商皆大歡喜，可悲可嘆的卻是失地農(nóng)民。
　　
　　三、規(guī)制農(nóng)村土地利益博弈的法律思考
　　
　　基于前述對參與農(nóng)村土地利益博弈的主體及過程的分析，一個不容置疑的事實是，各主體博弈的結(jié)果，遭受最大傷害的就是農(nóng)民。如果說給其排個位次，則贏家就是政府和開發(fā)商，輸家就是農(nóng)村集體組織及其村民。長此以往，不切實加以改變，“三農(nóng)問題”的解決必將因此而大打折扣。筆者認為，從以下幾個方面入手，是規(guī)制農(nóng)村土地利益博弈的理性選擇。
　　1.以法律的形式，明晰農(nóng)村土地所有權(quán)真正主體。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提是承認農(nóng)村集體所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體。[2]盡管憲法及其它法律都規(guī)定了農(nóng)村土地為集體所有，但這個“集體”應(yīng)當進一步以法律的形式加以明確。應(yīng)當明確如下幾個層面的問題：其一，“集體”究為何指；其二，集體“所有”中的所有的性質(zhì)；其三，集體所有權(quán)如何行使；其四，集體所有權(quán)受到侵害如何救濟。筆者認為應(yīng)當將集體界定為由集體組織內(nèi)的村民個體組成的群體，以免村委會這樣的集體組織以集體的名義侵害村民的利益。集體所有宜界定為村民個體對土地共有。對集體所有權(quán)的行使，因為現(xiàn)行的村“兩委”受行政權(quán)力影響是基本事實，要避免政府行政權(quán)力的侵擾，應(yīng)當由村民選出的代表小組行使對土地的所有權(quán)，當村民共有的土地權(quán)利受到侵害時，也由其選出的代表小組出面尋求法律或其它方式救濟。如上所述，所有權(quán)的主體、內(nèi)容、行使方式及其救濟等都以法律的形式加以規(guī)定和落實。集體土地所有權(quán)及其使用權(quán)人才可能擁有抵御其它外來風險的能力。
　　
　　2.為規(guī)范和限制行政征收權(quán)力，以法律形式對“公共利益”加以明確界定。農(nóng)村集體土地被征收，使得村民基本生存資料所有權(quán)的喪失，對此不得不慎之又慎?！肮怖妗辈粦?yīng)被作為幌子漫無邊際地濫用。濫用的結(jié)果是對農(nóng)民土地利益赤裸裸地掠奪。這對農(nóng)民固然是災(zāi)難，對整個社會來講也將產(chǎn)生較大的負面影響。另外，與此相伴的解決措施是，以法律規(guī)定的形式明確提出有權(quán)以國家名義征收土地的政府的層級，把征收土地的權(quán)力向上收，以對征地行為加以規(guī)范和控制。最后，對是否為“公共利益”的需要，如果被征收者提出異議，應(yīng)當以法律的形式允許被征收者單就此問題提起訴訟，將“公共利益”的認定納入司法審查的范圍，必將有助于控制土地征收權(quán)的濫用。
　　3.遵循市場機制，嚴格規(guī)范和調(diào)整征地過程。國家對土地征收，開發(fā)商進行開發(fā)，村民永久性地失去了該土地的所有權(quán)，獲得一次性補償完畢后再無其它生活保障。更為嚴重的是，政府在此過程中獲取了巨額利益。這一過程明擺著是政府低價征收，然后市價出讓。筆者在此不得不置疑，政府取得如此巨額利益的合理性和合法性到底在哪里？為什么不讓開發(fā)商與土地所有者直接協(xié)商價格？由于有巨額利益的驅(qū)使，開發(fā)商與政府（或其某些官員）形成了利益共同體。也難怪在城市房屋拆遷補償過程中，政府倒象是商人，商人倒象是政府！比較起來，開發(fā)商在農(nóng)村土地征收補償中的表現(xiàn)有過之而無不及，因為這時候面對的對手更加軟弱。因此，從法律上割斷開發(fā)商與政府之間的利益鏈，土地所有者與開發(fā)商能夠按市場價格平等協(xié)商則為破解博弈主體利益嚴重失衡之關(guān)鍵。 緣于此，筆者認為基本思路是弱化政府在農(nóng)村征地補償中的權(quán)力和作用。具體設(shè)想可以考慮，凡是在政府規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地，開發(fā)商均可以按照政府規(guī)劃的用途直接與土地所有者協(xié)商，就出讓價格達成協(xié)議，報政府同意，然后由政府辦理集體土地征收法律手續(xù)即可?；蛘?，開發(fā)商就某宗規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地事先報政府，請求許可進行開發(fā)，并由政府同意將來給予辦理相關(guān)土地所有權(quán)及使用權(quán)手續(xù)。完成了政府的先行許可再與土地所有者協(xié)商達成協(xié)議，最后由政府認可并辦理相關(guān)手續(xù)，就完成了該宗土地的相關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)移手續(xù)。如此，既不影響政府的決策規(guī)劃，又不損害村民的利益，達到一種利益的相對均衡。
　　作者單位：陜西理工學院經(jīng)濟與法學學院
　　
　　參考文獻：
　　[1]李才.我國農(nóng)村土地征用“悖論”的經(jīng)濟分析[J].集團經(jīng)