摘要：土地是農(nóng)民安身立命之本。土地問題歷來是“三農(nóng)”問題的核心，是城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)矛盾關(guān)系的焦點(diǎn)，也是推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的“重頭戲”，土地一活，全盤皆活。如破解了農(nóng)村土地這個制約瓶頸，對“三農(nóng)”問題起制約作用的兩大矛盾，即人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾和城鄉(xiāng)分割對立的二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制性矛盾將得到很大緩解，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面貌會煥然一新。如何破解農(nóng)村土地問題？本文著重從農(nóng)村的承包地、宅基地和建設(shè)用地三方面進(jìn)行了論述。
　　關(guān)鍵詞：承包地；宅基地；建設(shè)用地
　　
　　土地是農(nóng)民安身立命之本。土地問題歷來是“三農(nóng)”問題的核心，是城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)矛盾關(guān)系的焦點(diǎn)，也是推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的“重頭戲”，土地一活，全盤皆活。關(guān)于土地制度改革問題，我們爭論了很多年，各地也進(jìn)行了一些有益探索，但整個局面卻始終未能打開，其中的原由就在于，土地承擔(dān)著生產(chǎn)和保障的雙重功能，是農(nóng)民可留守的最后家園，一旦推進(jìn)力度過大，或操作不規(guī)范的話，會把農(nóng)民“剝奪”的一無所有，影響社會的穩(wěn)定。所以中央對土地制度改革非常謹(jǐn)慎，一再強(qiáng)調(diào)要積極穩(wěn)妥。農(nóng)村土地問題，實(shí)際是三大土地問題：一是承包地，二是宅基地，三是建設(shè)用地。下面，分別作一點(diǎn)兒分析，順便闡述一些我所認(rèn)同的改革取向。
　　
　　一、關(guān)于承包地問題
　　
　　現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包制是上個世紀(jì)80年代初開始推行的，在這個制度下，農(nóng)民獲得了很大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，“交夠國家的、留夠集體的、剩下是自己的”，就形象地概括了這一制度的特點(diǎn)。承包制的實(shí)行，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，其所產(chǎn)生的歷史意義，大家有目共睹，不容否定。但現(xiàn)在討論比較多的，一是土地的所有權(quán)問題，也就是土地的產(chǎn)權(quán)問題，一是土地經(jīng)營權(quán)問題，說的不是土地歸誰經(jīng)營，而是怎么經(jīng)營能發(fā)揮最大效益的問題。
　　眾所周知，土地雖然分到了戶，好像地是農(nóng)民自己的，實(shí)則歸集體所有，農(nóng)民擁有的是土地的承包經(jīng)營權(quán)，沒有所有權(quán)，不具有完整意義上的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，而且承包權(quán)也在不斷地調(diào)整，由此，上世紀(jì)的土地改革用專家的話，被稱作是“半截子土地產(chǎn)權(quán)”改革。產(chǎn)權(quán)不明晰，一則承包權(quán)不穩(wěn)定，“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”就不可避免。雖然中央用“增人不增地、減人不減地”政策來強(qiáng)化土地承包權(quán)的穩(wěn)定，但農(nóng)民土地被村干部經(jīng)常重新分配的現(xiàn)象并沒有消除；二來農(nóng)民不在土地上認(rèn)真投入，地現(xiàn)在是我的，調(diào)整以后還不一定是誰的呢？三來在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時，農(nóng)民幾乎沒有議價的權(quán)利，土地被用很低的價格征占掉等。問題緣于產(chǎn)權(quán)改革不徹底，解決問題的出路，當(dāng)然就得從更為徹底的產(chǎn)權(quán)改革入手，下決心把土地承包權(quán)永久地固定給農(nóng)民，最終使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)的土地財產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然在改革進(jìn)程中，其他配套改革也要跟得上，比如約束農(nóng)民的土地交易行為，避免其漫天要價損害公共利益，也避免因出賣土地而流離失所；建立完善的社會保障制度，防止因天災(zāi)人禍出賣承包權(quán)；規(guī)范土地交易行為，征占地時按市場價格與農(nóng)民交易，農(nóng)民喪失土地后有能力轉(zhuǎn)移到城市從事其他工作等。新頒布《物權(quán)法》的“模糊”規(guī)定和重慶試驗(yàn)的土地承包權(quán)入股（變相確認(rèn)是一種財產(chǎn)權(quán)）的新政，都是在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革上邁出的可喜一步。
　　以上說的是土地的所有權(quán)問題，其實(shí)當(dāng)前人們更為關(guān)注和實(shí)踐的是土地的經(jīng)營權(quán)問題，也就是怎樣增強(qiáng)土地的使用效率問題。原來按人口分配土地，體現(xiàn)了公平原則，解決的是吃飯問題，而現(xiàn)在在市場經(jīng)濟(jì)大背景下，需要解決的就是土地的效率問題了，那就是推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，加快土地流轉(zhuǎn)，把土地向種糧大戶手中集中。前段時間重慶（包括其他地方也有類似的做法）出臺了一條土地新政，允許農(nóng)民在土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，土地承包經(jīng)營權(quán)可直接入股，搞農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社或成立股份公司。首先應(yīng)該肯定這是一種積極的探索。但同時也應(yīng)該思考一下，搞“股田制”是不是改革的方向？舉個例子，一戶農(nóng)民可以耕種500畝土地，就沒有必要每戶農(nóng)民耕種50畝土地，然后10戶農(nóng)民再“合作”起來共同耕種500畝土地。顯然前者比后者的成本要低、效率要高。也有人說入股搞合作社是為了降低風(fēng)險，其實(shí)農(nóng)業(yè)的風(fēng)險主要是來自“老天爺”和市場，是農(nóng)業(yè)保險管的事，與搞不搞合作社沒有關(guān)系。國外搞合作社主要在流通和服務(wù)領(lǐng)域，很少在生產(chǎn)領(lǐng)域。
　　
　　二、關(guān)于宅基地問題
　　
　　對于宅基地的所有與使用，恐怕爭論得比承包地更厲害。在這個問題上，法律的規(guī)定本身就有矛盾，《物權(quán)法》規(guī)定房子可以抵押，但同時另一條又規(guī)定宅基地不能抵押。房子和地是一體的，房子拿去抵押，必然連著下面的宅基地。之所以出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)榘凑辗梢?guī)定，宅基地屬村集體所有，個人只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，當(dāng)然也就沒有處分的權(quán)利了。比如，城里人不能到農(nóng)村去買房子，那農(nóng)民就要問了，城里人可以把他們的房子賣給我們，我們的房子為什么不能賣給他們？為什么對自己的房子我們說了不算？近來廣東有一個做法，就是宅基地上的房子可以轉(zhuǎn)讓，連帶宅基地的土地使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓，條件是以后不能再申請宅基地了，這是一種有益的探索，恐怕是改革的一個方向。
　　在宅基地的問題上，還要立足實(shí)際，破解現(xiàn)實(shí)中的一些問題。當(dāng)前在我省農(nóng)村有這樣一些現(xiàn)象：一是一戶多宅，建新不拆舊，有的甚至把房子建在自家的承包地里。二是遷到新址而舊宅基地不交回，加上外出打工者“人不在房在”，導(dǎo)致了大量空心村的存在。三是按法律規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)入城市工作和生活，其宅基地須交回村集體，農(nóng)民放棄土地得不到補(bǔ)償，又無力在城市定居生活，使他們成為身份在農(nóng)村、打工在城市的長途遷徙的“候鳥”，大大延緩了城市化進(jìn)程。針對這些問題，各地都在積極地探索。我省唐山、廊坊一些地方的普遍做法是“平改樓”，就是村“兩委”或“兩委”委托企業(yè)在村里建樓房或別墅，對農(nóng)民的舊宅按平米給一些補(bǔ)貼，折算后農(nóng)民再補(bǔ)一個差額，然后遷進(jìn)新居，舊宅拆掉改做建設(shè)用地。這里面有一個問題，就是農(nóng)民遷進(jìn)新居后，拿的還是舊房子的宅基地證，新房子既沒有土地證也沒有房產(chǎn)證，也就談不上交易了。浙江的做法是以村為單位把土地整理、新社區(qū)建設(shè)、配套設(shè)施等包裝成一個項(xiàng)目，選擇一塊區(qū)位好的啟動區(qū)塊，啟動區(qū)塊經(jīng)平整和有關(guān)設(shè)施配套后，按照競價選位的辦法，確定農(nóng)戶建房的新宅基地，農(nóng)戶在新宅基上按發(fā)放圖樣建房。農(nóng)民的舊宅基地按一定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、拆遷整理后，一些復(fù)墾成耕地林地，一些成為村莊建設(shè)用地，新社區(qū)及配套設(shè)施建設(shè)的資金主要來自宅基競價選位、復(fù)墾指標(biāo)補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼?，F(xiàn)在他們正在探索異地置換，就是將不在一個村的若干個復(fù)墾為耕地的農(nóng)村集體建設(shè)用地地塊和新社區(qū)建設(shè)用地包括農(nóng)戶宅基地安置地塊共同組成一個項(xiàng)目區(qū)，在一個項(xiàng)目的范圍內(nèi)實(shí)行建設(shè)用地和耕地互相置換的封閉運(yùn)行，使村莊布局更合理、土地利用更集約，推動農(nóng)民集中居住。
　　
　　三、關(guān)于建設(shè)用地問題
　　
　　農(nóng)村建設(shè)用地歸集體所有，主要用于村民建房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公共設(shè)施9428e8b60d3f28cb73b0c2d39bb996cf建設(shè)。本村用地搞建設(shè)無可厚非，爭議比較大的問題是其用途能不能再擴(kuò)大，用土地來投資，與人家合作辦企業(yè)？能不能用來搞商品房開發(fā)？在調(diào)研中，基層普遍有一種認(rèn)識是，搞村企共建，能把企業(yè)引進(jìn)來，說白了企業(yè)看重的就是地，這是村企雙贏的事，怎么就不能搞？我們也發(fā)現(xiàn)，雖然政策上沒有作出明確規(guī)定，但我省發(fā)展比較好的地方都在這樣搞。比如霸州有幾個村，把企業(yè)引進(jìn)來，村集體在水、電、路等方面配套并收費(fèi)，村民到企業(yè)做工，既壯大了集體經(jīng)濟(jì)又增加了農(nóng)民收入。還有就是企業(yè)參與村內(nèi)的土地整理，整理出的土地能不能直接讓企業(yè)用，或者轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、進(jìn)行招拍掛時，參與整理企業(yè)給予優(yōu)先？浙江有個做法，就是企業(yè)參與土地整理，整理出的土地按程序走招拍掛，政府把土地出讓金的一部分通過減排、技改等項(xiàng)目返還給企業(yè)，以調(diào)動企業(yè)的參與的積極性。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)是壯大產(chǎn)業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)就必須在不違反國家政策的前提下，在農(nóng)村建設(shè)用地政策上有所突破，該減的減，該免的免，該補(bǔ)的補(bǔ)，把政策用活用好。
　　還有就是農(nóng)村集體土地能搞商品房開發(fā)的問題，也就是常說的“小產(chǎn)權(quán)”問題。如果全部放開，弄不好會很有風(fēng)險，18億畝耕地紅線難以確保，正常的房地產(chǎn)市場會被擾亂，土地將更加難以規(guī)劃管理?？墒且辉试S的話，實(shí)際上大量的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)存在，農(nóng)民完全有理由問，我們自己的地為什么不能蓋房子賣？城市中的中低收入群體也有理由問，國家不是倡導(dǎo)要更加關(guān)注民生嗎？我買不起商品房，我買個小產(chǎn)權(quán)不行嗎？土地和房產(chǎn)部門不給辦證，我不上市交易，我就自己住還不行嗎？因此，對于“小產(chǎn)權(quán)”，并不能簡單的用一個“禁”字了之，我們必須承認(rèn)其中的合理性?！靶‘a(chǎn)權(quán)”表面上看是權(quán)利之爭，而實(shí)質(zhì)是利益之爭，就是利益如何分配的問題。在農(nóng)民看來，國家從我們這里費(fèi)用很低就把地拿走了，然后“天價”拍給開發(fā)商，開發(fā)商再開發(fā)賺取高額利潤，其中的反差太大。相關(guān)部門說了，農(nóng)村的地能夠升值，就是靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)帶起來了，國家的路修到你那了、水通到你那了、電拉到你那了，要不你的地能值那么多錢？所以說，“小產(chǎn)權(quán)”問題很復(fù)雜，絕對的禁止和放開都不可行，解決問題的辦法應(yīng)從調(diào)整農(nóng)民、開發(fā)商、國家之間的利益分配入手，建立各方均可接受的利益分配格局。
　　總之，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作中，我們要進(jìn)一步解放思想，在破解農(nóng)村土地問題上，“積極探索、勇于變革，創(chuàng)新發(fā)展理念、創(chuàng)新發(fā)展思路、創(chuàng)新發(fā)展舉措、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方法”；“‘一個實(shí)際行動勝過一打綱領(lǐng)’，要把更多的精力放在抓落實(shí)的具體工作上”，才能解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作的大局，使廣大農(nóng)民真正受益。
　　作者單位：邢臺醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]黨國英.深化土地制度改革是當(dāng)務(wù)之急[N].中國經(jīng)