摘要：我國洪水災(zāi)害發(fā)生頻繁、災(zāi)害損失嚴(yán)重，而目前的救災(zāi)方式卻以政府救濟(jì)為主。洪水保險(xiǎn)作為防洪風(fēng)險(xiǎn)管理手段中一種重要的非工程措施也因此受到重視。本文在洪水災(zāi)害損失和現(xiàn)有補(bǔ)償措施分析基礎(chǔ)上，總結(jié)出現(xiàn)有救災(zāi)體制存在的弊端，以及洪水保險(xiǎn)試點(diǎn)失敗的原因，提出實(shí)施洪水保險(xiǎn)應(yīng)具備的基本條件，總結(jié)出我國是否具備了實(shí)施洪水保險(xiǎn)的條件。
　　關(guān)鍵詞：洪水災(zāi)害；洪水保險(xiǎn)；現(xiàn)有條件
　　
　　我國是世界上洪水災(zāi)害比較嚴(yán)重的國家之一，我國的人口分布、地形及氣候狀況迫使其極易遭受嚴(yán)重洪水災(zāi)害的侵襲。盡管容易遭受洪災(zāi)的沿大江大河及其支流的地區(qū)只占中國陸地面積的8%，但中國近一半人口居住在這里，據(jù)估計(jì)這里的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國總量的三分之二強(qiáng)。新中國成立以來，經(jīng)過五十多年水利建設(shè)和綜合治理，主要江河的一般洪水得到控制。但是，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口激增，河流上游山區(qū)被毀林墾荒、中下游圍灘圍湖與水爭地等給水災(zāi)防治帶來負(fù)面影響，加上自然因素影響，我國洪水災(zāi)害依然十分嚴(yán)重。
　　
　　一、我國洪水災(zāi)害損失狀況及現(xiàn)有補(bǔ)償措施
　　
　　1990年以來，我國年均洪水災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失約1133.1876億元，其中1994年、1996年、1998年、2003年、2005年和2006年災(zāi)情嚴(yán)重，給災(zāi)區(qū)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅。為了使陷入困境的災(zāi)民獲得基本生活保障，以使其擺脫生存危機(jī)，國家民政部每年都會(huì)根據(jù)災(zāi)情對(duì)災(zāi)區(qū)居民進(jìn)行救濟(jì)。但是，現(xiàn)行的國家自然災(zāi)害補(bǔ)償水平很低，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：1990年以來，國家財(cái)政撥付的自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)年平均約34.5382億元，自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)占洪水災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的比重平均僅為3.05％，即使加上全部的社會(huì)捐助，洪水災(zāi)害的補(bǔ)償金額占洪水災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失比重平均也僅為6.43％，這表明，我國對(duì)洪水災(zāi)害損失的補(bǔ)償極為有限，幾乎連最基本的生存都不能保障，更不用說進(jìn)行簡單的再生產(chǎn)了。
　　這種依靠政府力量、由上而下的政府補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)特定的地區(qū)可能具有獨(dú)特的優(yōu)越性，可以將有限的財(cái)力、物力集中使用到最困難的災(zāi)民身上。然而，這種救災(zāi)體制還是存在著很多的缺點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：（1）國家財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，政府的救濟(jì)金只能保障災(zāi)民的最低生活，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足災(zāi)民恢復(fù)生活和生產(chǎn)的需要；（2）現(xiàn)有補(bǔ)償措施主要依賴于國家財(cái)政和公眾捐助，沒有發(fā)揮災(zāi)民自身的能動(dòng)性；（3）救災(zāi)措施信息溝通機(jī)制不完善，容易導(dǎo)致不能將有限的資金用到最需要的地方；（4）現(xiàn)有救濟(jì)補(bǔ)償措施的監(jiān)督機(jī)制不健全，洪災(zāi)補(bǔ)償金違規(guī)使用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；（5）國家救濟(jì)是事后補(bǔ)償行為，救災(zāi)資金不能及時(shí)送達(dá)災(zāi)民手中，等等。這些缺陷導(dǎo)致了現(xiàn)有救災(zāi)措施的效率低下。
　　洪水保險(xiǎn)作為一項(xiàng)非工程防洪措施之一，引起了許多國家的高度重視，在美國、英國、澳大利亞、新西蘭、西班牙等發(fā)達(dá)國家都得到了充分的重視和廣泛的推廣、實(shí)施，一些發(fā)展中國家，如匈牙利、印度、菲律賓等也在陸續(xù)進(jìn)行研究和實(shí)施，并取得了一定的成績。從這些國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)施洪水保險(xiǎn)能夠快速、高效、公平地對(duì)災(zāi)民進(jìn)行賠償，實(shí)現(xiàn)對(duì)洪泛區(qū)和行蓄洪區(qū)的良好管理，完善洪水災(zāi)害管理體制，提高洪災(zāi)多發(fā)區(qū)居民的防洪意識(shí)，進(jìn)而降低洪水災(zāi)害的損失。
　　雖然我國從20世紀(jì)80年代開始洪水保險(xiǎn)的研究，并且在一些地區(qū)進(jìn)行了洪水保險(xiǎn)試點(diǎn)，但結(jié)果不很理想，主要是因?yàn)椋海?）缺乏對(duì)投保人的意愿、需求和保險(xiǎn)公司的供給等方面的系統(tǒng)研究，保險(xiǎn)的開展缺乏理論指導(dǎo)；（2）洪水保險(xiǎn)保費(fèi)率制定不合理，試點(diǎn)的保費(fèi)是由國家、地方和個(gè)人按比例承擔(dān)，而不是根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、洪水災(zāi)害損失數(shù)據(jù)等為基礎(chǔ)制定出的科學(xué)的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率；（3）災(zāi)區(qū)居民缺乏保險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)洪水保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)保險(xiǎn)賠償?shù)男湃纬潭炔桓?；?）災(zāi)區(qū)居民過分依賴于國家的救災(zāi)補(bǔ)償；（5）保險(xiǎn)的洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域小，不滿足大數(shù)定律。（6）試點(diǎn)的保費(fèi)積累少，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。
　　
　　二、我國實(shí)施洪水保險(xiǎn)的現(xiàn)有條件分析
　　
　　目前，我國的洪水保險(xiǎn)研究還只停留在研究層面上，沒有形成操作性的制度。從洪水災(zāi)害現(xiàn)狀及國內(nèi)外洪水保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)來看：完善的洪水保險(xiǎn)法律法規(guī)、政府的支持、各保險(xiǎn)主體的積極參與、洪水保險(xiǎn)的基礎(chǔ)技術(shù)研究、發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)市場和立足于本國國情的洪水保險(xiǎn)模式是成功實(shí)施洪水保險(xiǎn)應(yīng)具備的條件。那么我國現(xiàn)在是否具備這些開展洪水保險(xiǎn)的條件呢？
　　
　　1. 洪水保險(xiǎn)需完善立法
　　從世界洪水保險(xiǎn)的實(shí)踐情況來看，洪水保險(xiǎn)的開展比較好的國家都非常重視洪水保險(xiǎn)的立法工作。例如，美國的洪水保險(xiǎn)系統(tǒng)就以完善的立法著稱，在實(shí)施洪水保險(xiǎn)的過程中，就制定諸如《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》、《洪水災(zāi)害防御法》等法規(guī)，最后形成了一套行之有效的法規(guī)與管理辦法。由于洪水風(fēng)險(xiǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)單位大、風(fēng)險(xiǎn)難以分散、損失規(guī)模巨大等特點(diǎn)，所以它的損失不是單個(gè)個(gè)人、家庭或保險(xiǎn)公司就能完全承擔(dān)的。因此，洪水保險(xiǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及保險(xiǎn)、水利、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、民政等多個(gè)部門與行業(yè)，不是任何一個(gè)組織所能獨(dú)自承辦的。因此，要保證洪水保險(xiǎn)的順利開展，建立健全法律法規(guī)十分必要的。
　　從我國洪水保險(xiǎn)試點(diǎn)情況來看，洪水保險(xiǎn)法律法規(guī)的缺失是一個(gè)比較突出的問題。在洪水保險(xiǎn)試點(diǎn)開展以前和開展過程中，我國只在《中華人民共和國防洪法》中提出“國家鼓勵(lì)、扶持開展洪水保險(xiǎn)”，在《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃 (1998～2010年) 》中提出“建立災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人參加災(zāi)害保險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)災(zāi)害的承受能力”，“充分發(fā)揮保險(xiǎn)對(duì)災(zāi)害損失的補(bǔ)償作用”，這表明國家已明確鼓勵(lì)建立包括洪水保險(xiǎn)在內(nèi)的災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制，在已頒布的《中華人民共和國防汛條例》、《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與實(shí)施指導(dǎo)綱要》及《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》中對(duì)蓄滯洪區(qū)要逐步推行洪水保險(xiǎn)已作了一些簡單規(guī)定。
　　綜上所述，我國目前涉及洪水保險(xiǎn)的法律法規(guī)只有一些鼓勵(lì)洪水保險(xiǎn)開展的條款，還沒有專門具體的全國性洪水保險(xiǎn)法律法規(guī)。因此，要在我國順利實(shí)施洪水保險(xiǎn)，有必要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，使洪水保險(xiǎn)在實(shí)施過程中有法可依。
　　
　　2. 洪水保險(xiǎn)需要來自政府的強(qiáng)有力支持
　　從洪水保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共品性質(zhì)也可以看出，洪水保險(xiǎn)是一種介于救災(zāi)與商業(yè)保險(xiǎn)之間的政策性保險(xiǎn)，不適合采用完全市場的手段來解決，它需要政府的參與。政府在洪水保險(xiǎn)中發(fā)揮著其他主體不可替代的重要作用：一是政府對(duì)洪水保險(xiǎn)的倡導(dǎo)和提供財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、保費(fèi)補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款以及良好的防洪體系等；二是基層政府在保險(xiǎn)購買、理賠核災(zāi)等過程中的積極參與，能夠降低投保方的道德風(fēng)險(xiǎn)和承保方的交易成本。
　　但是，目前，我國政府只是制定了一些鼓勵(lì)開展洪水保險(xiǎn)的條款，支持一些科研究機(jī)構(gòu)研究前期的洪水保險(xiǎn)工作。迄今為止，我國還沒有制定出一部專門的洪水保險(xiǎn)法規(guī)，由于缺乏法律的明確規(guī)定與監(jiān)督實(shí)施，對(duì)洪水保險(xiǎn)地位、作用、保費(fèi)的征繳以及單位、個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)都沒有作任何規(guī)定。因此，政府對(duì)洪水保險(xiǎn)的支持力度還有待進(jìn)一步提高。
　　
　　3. 洪水保險(xiǎn)需要完備的專業(yè)技術(shù)研究儲(chǔ)備工作
　　洪水保險(xiǎn)是一項(xiàng)專業(yè)性比較強(qiáng)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，它的開展需要做許多基礎(chǔ)工作，如洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的繪制、保險(xiǎn)范圍的選擇、保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定、洪水損失的勘查定損技術(shù)等。其中洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是洪水保險(xiǎn)中一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)性工作，是實(shí)施全國性洪水保險(xiǎn)的基礎(chǔ)依據(jù)，同時(shí)也是計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)率、劃定保險(xiǎn)范圍的依據(jù)。而且，這些基礎(chǔ)工作的研究儲(chǔ)備需要很多的技術(shù)人才和技術(shù)手段，否則洪水保險(xiǎn)的基礎(chǔ)工作不能完善，洪水保險(xiǎn)也就不可能順利開展。
　　
　　目前，對(duì)于洪水保險(xiǎn)的基礎(chǔ)研究工作，如保費(fèi)厘定、洪水損失評(píng)價(jià)等方面的研究已廣泛開展，而關(guān)于我國洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制還處在前期工作階段，目前浙江省已繪制了全省洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，而其他流域的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖還沒有繪制完成?，F(xiàn)在實(shí)行的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率是以火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司只是把洪水作為各種自然災(zāi)害保險(xiǎn)中的一項(xiàng)，洪水風(fēng)險(xiǎn)列為企業(yè)財(cái)險(xiǎn)綜合險(xiǎn)的承保責(zé)任范圍，而沒有把洪水風(fēng)險(xiǎn)與其他災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)別對(duì)待，這種統(tǒng)一的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率并不利于科學(xué)劃分不同等級(jí)的洪水風(fēng)險(xiǎn)。由于我國關(guān)于洪水保險(xiǎn)的基礎(chǔ)技術(shù)研究還處于前期研究階段，沒有形成一套完整的體系，因此，目前我國還不能全面推行洪水保險(xiǎn)。
　　
　　4. 洪水保險(xiǎn)需要發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)市場
　　洪水保險(xiǎn)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，除了政府的積極引導(dǎo)外還需要市場的參與，保險(xiǎn)市場的發(fā)育程度在一定程度上決定了洪水保險(xiǎn)能否順利實(shí)施。從國外巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)踐看，發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)市場、完善的營銷渠道、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀的專業(yè)隊(duì)伍等，是促進(jìn)洪水保險(xiǎn)等巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的重要因素。
　　我國自1980年恢復(fù)國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以來，保險(xiǎn)業(yè)保持了持續(xù)快速發(fā)展的勢頭。保費(fèi)收入從1980年的4.6億元發(fā)展到2006年的5641.44億元；保險(xiǎn)深度從1980年的0.25%發(fā)展到2006年的2.8%，保險(xiǎn)密度2006年也達(dá)到431.3元。截止到2006年底，保險(xiǎn)市場已從20世紀(jì)80年代初獨(dú)家國營保險(xiǎn)公司壟斷經(jīng)營的局面發(fā)展到現(xiàn)在的98家保險(xiǎn)公司，2110家保險(xiǎn)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，9家資產(chǎn)管理公司。而且，自我國加入WTO以來，保險(xiǎn)業(yè)國際化程度也在逐步提高，國際合作不斷加強(qiáng)，形成了中外資保險(xiǎn)公司優(yōu)勢互補(bǔ)、和諧發(fā)展的局面。截至2006年底，我國保險(xiǎn)市場上共有41家外資保險(xiǎn)公司，來自20個(gè)國家和地區(qū)的133家外資保險(xiǎn)公司在華設(shè)立了195家代表處。在保險(xiǎn)業(yè)取得快速發(fā)展的同時(shí)，我們必須清醒地看到，中國保險(xiǎn)市場發(fā)展中還存在很多問題：
　　從保險(xiǎn)密度和保險(xiǎn)深度來看，雖然我國的保險(xiǎn)密度與保險(xiǎn)深度增長速度較快，但與一些世界保險(xiǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，仍然存在明顯的差距。根據(jù)瑞士再保險(xiǎn)公司的報(bào)告：2005年我國人均保費(fèi)收入為46.3美元，保險(xiǎn)密度依次為瑞士、英國、美國、日本的0.83％、1.01％、1.19％、1.24％。保險(xiǎn)深度為2.7%，依次為英國、瑞士、日本、美國的21.69%、24.13％、25.62％、29.51%，這表明，我國商業(yè)性保險(xiǎn)的發(fā)展水平還很低，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。因此，要在我國實(shí)施洪水保險(xiǎn)，還有待加快發(fā)育和完善保險(xiǎn)市場。
　　從再保險(xiǎn)市場發(fā)展來看，對(duì)洪水保險(xiǎn)這類巨災(zāi)的承保能力不足。近幾年來，雖然我國再保險(xiǎn)市場總體呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢，特別是商業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)增長迅速，再保險(xiǎn)市場結(jié)構(gòu)也逐步合理，但是距市場要求仍有很大差距。從再保費(fèi)與總保費(fèi)之比看，發(fā)達(dá)國家一般為20%左右，2005年我國保費(fèi)收入4927億元，同期中再集團(tuán)公司保費(fèi)收入215億元，所占比重僅為4.3%。目前，國際排名前三位的慕尼黑再保險(xiǎn)公司、瑞士再保險(xiǎn)公司和科隆再保險(xiǎn)公司都已在中國設(shè)立了分公司，另外還有數(shù)家境外再保險(xiǎn)公司也在申請(qǐng)?jiān)O(shè)立分支機(jī)構(gòu)，國內(nèi)再保險(xiǎn)市場已形成了眾多主體競爭的格局，這在一定程度上提高我國再保險(xiǎn)市場的承保能力。
　　綜上所述，單純由商業(yè)保險(xiǎn)公司為整個(gè)社會(huì)提供洪水保險(xiǎn)在現(xiàn)行市場條件下是不現(xiàn)實(shí)的。而且我國再保險(xiǎn)市場狀況的承保能力還是比較有限，還不能很好的分散洪水風(fēng)險(xiǎn)。因此，目前在我國如果單靠商業(yè)保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司來實(shí)施洪水保險(xiǎn)是很困難的。
　　
　　5. 洪水保險(xiǎn)需要各保險(xiǎn)主體的積極參與
　　作為洪水保險(xiǎn)供給方之一的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，他們對(duì)推行洪水保險(xiǎn)通常保持謹(jǐn)慎態(tài)度，他們的顧慮可能在于：一是洪水風(fēng)險(xiǎn)屬于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，它發(fā)生頻率較高，影響范圍廣，容易造成巨大損失；二是從保險(xiǎn)的原則和洪水風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)來看，洪水保險(xiǎn)一旦開展將對(duì)保險(xiǎn)的基本原則，尤其是保險(xiǎn)的大數(shù)法則帶來很大的挑戰(zhàn)；三是缺乏必要的洪水風(fēng)險(xiǎn)分析數(shù)據(jù)；四是洪水保險(xiǎn)機(jī)制的運(yùn)行成本太高；五是沒有完善的政策法律環(huán)境。
　　作為洪水保險(xiǎn)需求方的投保人，主要是各江河流域受洪水威脅地區(qū)的居民，他們對(duì)于洪水保險(xiǎn)還不了解，大部分都沒有聽說過洪水保險(xiǎn)，但是他們還是希望通過保險(xiǎn)方式得到更多的賠償。通過前面對(duì)我國洪水災(zāi)害發(fā)生情況及現(xiàn)有災(zāi)害補(bǔ)償情況來看，災(zāi)區(qū)居民對(duì)洪水保險(xiǎn)的潛在需求很大，但是由于災(zāi)區(qū)居民通常都是生活條件比較困難的農(nóng)村居民，因此，他們能夠接受的保費(fèi)不是很高，也就是目前洪水保險(xiǎn)的有效需求還不足。
　　綜上所述，目前洪水保險(xiǎn)的投保主體的積極性還是比較高的，潛在需求較大，而保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)洪水保險(xiǎn)還保持著謹(jǐn)慎態(tài)度，因此，要在我國推行洪水保險(xiǎn)，現(xiàn)在需要政府采取措施來彌補(bǔ)供需之間的缺口。
　　
　　三、結(jié)論
　　
　　綜上分析，實(shí)施洪水保險(xiǎn)是一項(xiàng)涉及面廣、工作量大、技術(shù)復(fù)雜的工作，我國現(xiàn)在推行洪水保險(xiǎn)具備的條件成熟情況各不相同。我國有較強(qiáng)的洪水保險(xiǎn)需求，也逐步地具備了開展洪水保險(xiǎn)的部分條件，如政府的積極推動(dòng)、潛在投保人的投保愿望及保險(xiǎn)市場的快速發(fā)展等。但是一些條件還需要進(jìn)一步完善、發(fā)展和研究，如在洪水保險(xiǎn)的法律法規(guī)及基礎(chǔ)技術(shù)研究、保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場的發(fā)達(dá)程度、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的供給能力、投保人的有效需求、洪水保險(xiǎn)模式以及洪水保險(xiǎn)制度保障機(jī)制等方面。
　　洪水保險(xiǎn)是一項(xiàng)重要的防洪減災(zāi)措施，它的建立不僅有助于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，而且還可進(jìn)一步完善我國的洪水災(zāi)害管理體制。因此，如何針對(duì)我國洪水災(zāi)害的客觀情況和防御洪水的各種不同措施，適應(yīng)社會(huì)保障機(jī)制的發(fā)展和完善，制定出適合我國現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況洪水保險(xiǎn)體系，推動(dòng)我國洪水保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，這對(duì)于提升政府應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害管理的能力、完善農(nóng)村居民社會(huì)保障體系、構(gòu)建以人為本的和諧社會(huì)具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。
　　作者單位：劉瑋中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
　　陳寶峰 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
　　賈煒瑩 北京物資學(xué)院會(huì)計(jì)系
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]汪秀麗.淺論中國的洪水保險(xiǎn)[J].水利電