摘要：化解農(nóng)民土地權(quán)利面臨的危機，需要在物權(quán)法范圍內(nèi)界定土地承包權(quán)為用益物權(quán)，將農(nóng)村土地所有權(quán)人特定化；制定專門的土地征收征用法，列舉公共利益范圍，面向農(nóng)民個人加大補償力度，引入正當程序原則；貫徹村民自治，建立農(nóng)民權(quán)利表達機制，在最基層為農(nóng)民土地權(quán)利保護奠定政治基礎(chǔ)；完善農(nóng)民土地權(quán)利的法律救濟機制；在基本人權(quán)的層面為農(nóng)民土地權(quán)利提供現(xiàn)實的法律保護。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民；土地權(quán)利；物權(quán)法；土地征收補償；村民自治
　　
　　我國古代政治家管仲言：“地者，政之本也?！鄙暄灾恋厥遣豢稍偕南∪辟Y源，承擔著為生民安身立命，為國家提供政治穩(wěn)定的政治經(jīng)濟雙重互動功能。我國是以九億農(nóng)民為最大群體的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民穩(wěn)定則農(nóng)村穩(wěn)定，農(nóng)村穩(wěn)定則社會穩(wěn)定。而要使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民穩(wěn)定，關(guān)鍵在于農(nóng)村土地關(guān)系的穩(wěn)定。是謂“土安則民安，民安則國安?！比欢F(xiàn)實情況卻是，農(nóng)村土地關(guān)系并不穩(wěn)定，農(nóng)民土地權(quán)利面臨嚴重的危機
　　
　　一、農(nóng)民土地權(quán)利的物權(quán)保護
　　
　　農(nóng)村土地制度是集體所有制與市場經(jīng)濟在法律層面的展開。集體所有制是我國的根本經(jīng)濟制度，市場經(jīng)濟是我國實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛的必由之路。為此，農(nóng)民土地權(quán)利保護的制度設(shè)計必須置于集體所有制與市場經(jīng)濟的總體框架之下。
　　集體所有制財產(chǎn)進入市場，就要按照產(chǎn)權(quán)標準重新實現(xiàn)資源配置。物權(quán)法是市場經(jīng)濟下對產(chǎn)權(quán)關(guān)系的法律表達。探尋集體所有制與市場經(jīng)濟結(jié)合的現(xiàn)實路徑，就須將市場體制下農(nóng)民對集體所有制財產(chǎn)（主要是土地）的權(quán)利以物權(quán)法規(guī)范重新予以界定，并在此界定過程中，克服計劃經(jīng)濟時代建立的集體所有制與改革開放后建立的市場經(jīng)濟存在的內(nèi)在磨擦。
　　1.明確界定農(nóng)民土地承包經(jīng)營的權(quán)利性質(zhì)為用益物權(quán)，并規(guī)定其享有用益物權(quán)人應(yīng)享有的一切正當權(quán)利?！锻恋爻邪ā冯m賦予土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)地位，但并未將其界定為用益物權(quán)。梁慧星《物權(quán)法》建議稿亦未界定。王利明《物權(quán)法》建議稿、人大法工委征求意見稿，雖作了界定，但在學界仍存爭議。
　　筆者認為，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營的權(quán)利性質(zhì)界定為用益物權(quán)，具有重大意義。首先，用益物權(quán)是所有權(quán)行使的一種方式， 作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)能夠突出農(nóng)民在集體所有制中的專有身份，其次用益物權(quán)是對所有權(quán)的一種限制，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營的權(quán)利性質(zhì)界定為用益物權(quán)可以限制來自鄉(xiāng)、村干部的公共權(quán)力干預(yù)。第三，可以凸顯用益物權(quán)本身具備而土地承包法缺位的權(quán)利。
　　2.明確所有權(quán)主體。用益物權(quán)是支配他人之物的一種物權(quán)，這就表明用益物權(quán)與他人之物的所有權(quán)之間存在著一種天然的聯(lián)系。所有權(quán)是確定財產(chǎn)歸屬關(guān)系的一種法律表述，只有財產(chǎn)的歸屬關(guān)系明確，財產(chǎn)的利用才存在可能。在財產(chǎn)歸屬不明的情況下，財產(chǎn)的利用也不可能存在法律的保障。
　　農(nóng)村土地集體所有制乃經(jīng)濟表達而非法律表達。以法學方法與法學思維視角，以物權(quán)法定之主體特定而客體不特定標準審視，憲法、民法通則、農(nóng)業(yè)法、土地管理法確定的農(nóng)村土地所有權(quán)人均屬無法律人格意義的集合群體，缺乏所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則，未明確產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及執(zhí)行主體的界限和地位。
　　筆者認為，明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，必須將集體經(jīng)濟組織改造為法人，確立農(nóng)民的成員權(quán)（股權(quán)、社員權(quán)）。以日耳曼法的總有形式改造集體所有權(quán)，即土地由一定農(nóng)村社區(qū)組織所有。農(nóng)民通過其代表機構(gòu)或一定民主程序行使所有權(quán)，單個農(nóng)民使用土地必須設(shè)立農(nóng)地承包權(quán)或地上權(quán)。
　　3.依承包合同核發(fā)土地使用權(quán)證，確定排他性支配權(quán)利，對抗一切覬覦農(nóng)民土地權(quán)利的行為。
　　
　　二、制訂《土地征收征用法》
　　
　　對農(nóng)民土地權(quán)利的威脅，主要來自政府的征地，鄉(xiāng)村干部賣地及利益集團的圈地，而這方面勢力之所以能輕易搞到土地，根本原因在于土地的利益空間極大而獲得土地的成本極小。極隨意的土地征收制度使最嚴格的耕地制度形同虛設(shè)，要變更此局面，必須摒棄舊有征收征用規(guī)范，制訂《土地征收征用法》。
　　1.明確“公共利益”內(nèi)容與范圍。羅馬法以及近代私法認為，所有權(quán)是天賦權(quán)利，上帝賦予所有個人對財產(chǎn)予以絕對支配權(quán)利，因而私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。然而19世紀末20世紀初，所有權(quán)的個人本位為社會本位所代替。耶林認為，所有權(quán)形式之目的，不僅應(yīng)為個人目的，同時也應(yīng)為社會目的。土地所有權(quán)作為個體權(quán)利應(yīng)服從于公共利益，進而實現(xiàn)土地權(quán)利的社會性。而國家是公共利益的代表，他有權(quán)委托其行政機構(gòu)按法定程序和條件剝奪個體的權(quán)利。②基爾克、狄驥等皆持此說。受此影響，我國憲法第13、20條，《土地管理法》第58條，《房地產(chǎn)管理法》第19，《民法通則》第7，《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條均將公共利益作為征收征用的當然條件。公共利益之規(guī)定本為善舉，然而在近年來圈地運動中卻被濫用，成為懸在個人權(quán)利頭上的達摩克利斯之劍。
　　市場經(jīng)濟以個人主義為本位，市場主體追求個人利益最大化，而公共利益不應(yīng)成為剝奪個人權(quán)利的當然借口。③羅爾斯說：“在不侵犯個人自由權(quán)利的前提下，力求兼顧社會大多數(shù)，特別是處于社會最不利地位的人的利益。” ④“每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不可逾越。”⑤社會資源應(yīng)優(yōu)先用來建立社會最低限度的公平，以便使每個人能夠過上自尊的的生活?！胺芍贫戎灰芮‘?shù)乇ＷC個人和團體追求利益行為的自由，既能夠保證資源使用的效率?！雹尬覈鴳?yīng)謹慎引用公共利益，借鑒日本、臺灣模式，采用列舉方式明確公共利益內(nèi)容與范圍，不給惡意征地，圈地以口實。
　　2.改進土地征收補償制度。補償對象由所有權(quán)人改為面向使用權(quán)人。即將補償款直接交給農(nóng)民本人而不是集體組織。補償標準以土地的市場定價為主，即參照土地開發(fā)后，房地產(chǎn)區(qū)位價格確定補償價格。補償范圍不僅包括土地補償費、安置費、附著物損失，應(yīng)擴大到營業(yè)損失、社會保障補償、租賃損失補償?shù)鹊?。補償方式不僅包括現(xiàn)金補償，而且包括置換地安置、留地安置、土地債券安置、社會保險安置等等。
　　3.引入正當程序原則。現(xiàn)行土地征收征用制度在程序上存在透明度低、缺乏有效監(jiān)督、缺乏公平裁決、事后補償?shù)葐栴}?！锻恋卣魇照饔梅ā窇?yīng)健全土地征收程序，增強征收的公開性、公正性。首先征地以前應(yīng)與農(nóng)民協(xié)商，舉辦聽證會，保證農(nóng)民具有平等的談判權(quán)與交易權(quán)；其次應(yīng)有中立的專業(yè)機構(gòu)對農(nóng)民土地進行評估，以之為基礎(chǔ)對農(nóng)民給以公平補償；征地方案確定后應(yīng)公告公示，告知農(nóng)民復(fù)議、訴訟的權(quán)利與期限。
　　4.轉(zhuǎn)變政府職能。圈地運動來自地方政府的推動，地方政府推動圈地運動的原因：其一在于地稅分流以后地方政府財政捉襟見肘的窘境；其二在于唯GDP是舉的政績評價標準。要根除這種基于升官發(fā)財?shù)娜Φ剡\動，根本的措施在于轉(zhuǎn)變政府職能，變強勢政府為弱勢政府，變?nèi)苷疄橛邢拚?，變管理政府為服?wù)政府，將社會從國家中分離出來，為市場配置資源提供運作的空間。
　　回顧二十多年改革開放的歷史，就是一部政府不斷謙抑退出，社會循之跟進的歷史。農(nóng)民土地權(quán)利保護有待于政府轉(zhuǎn)變職能，營造私權(quán)神圣的法治環(huán)境。
　　
　　三、為農(nóng)民土地權(quán)利提供政治保護
　　
　　1.限制鄉(xiāng)村干部權(quán)力，強化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利。集體所有制產(chǎn)權(quán)模式下，所有權(quán)人不特定，導(dǎo)致管理人代行所有權(quán)人的權(quán)利，即鄉(xiāng)村干部成為對農(nóng)民土地行使處分權(quán)的拍板角色，嚴重威脅農(nóng)民的土地權(quán)利。為此，村民自治法應(yīng)還原村干部公共事務(wù)召集人的服務(wù)角色，堅決地削弱鄉(xiāng)村干部的權(quán)力，按民主程序確定和調(diào)整土地權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，使土地承包的私權(quán)利優(yōu)位于鄉(xiāng)村干部的微觀行政權(quán)力。
　　
　　2.裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴大鄉(xiāng)村政治空間。除非亂世，中國“自古皇權(quán)不下縣，”千百年來，農(nóng)村均實行村民自治。當今世界，也只有我國縣下設(shè)鄉(xiāng)，省下設(shè)市，實行五級政府管理體制，其結(jié)果是全國333個地區(qū)級市、44800個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平添3000多萬行政干部，以農(nóng)養(yǎng)政，極大地增加了農(nóng)民負擔。以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要工作為兩大項：一為收稅，二為計劃生育。農(nóng)業(yè)稅及“三提五統(tǒng)”取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只剩計劃生育一項主要工作。隨著教育醫(yī)療消費水平的提高及計劃生育“急剎車”負面影響的浮出水面，計劃生育政策已面臨改革。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已是人浮于事，走入歷史性的拐點，裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的議題已提上議事日程。裁撤由上派專任干部組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立由村干部、村民組成的社團性、合議制鄉(xiāng)鎮(zhèn)是村民自治的未來趨勢，當然，鑒于我國國情及穩(wěn)定需要，此舉措須循改良、漸進、務(wù)實的路徑徐步圖之。
　　
　　四、完善土地承包權(quán)利的救濟機制
　　
　　1.擴大法院的受案范圍。法律是正義的最后一道防線，然而目前農(nóng)村土地糾紛卻未能納入司法救濟范圍，致使農(nóng)民窮無所告，抑不能伸。為使正義能澤被陽光下的每一個人，應(yīng)擴大法院受案范圍，是農(nóng)村土地糾紛進入司法程序，獲得司法之最后解決。
　　2.仲裁機構(gòu)獨立化。公平的前提是獨立與中立。農(nóng)村土地糾紛仲裁機構(gòu)為準司法機構(gòu)，其法律地位應(yīng)從政府部門獨立出來，以其專業(yè)知識和自由心證獨立作出判斷。
　　3.減免訴訟費用。農(nóng)民最大的問題是貧困，他們面臨的是生存問題。然而目前高額訴訟費用常常使他們望而卻步。為此應(yīng)降低訴訟門檻，使農(nóng)民不因無錢而放棄訴訟。
　　作者單位：丁萬星 河北建筑工程學院
　　王彥芳 河北北方學院醫(yī)學技術(shù)學院
　　申靜河北建筑工程學院
　　
　　參考文獻：
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