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郵政改革三年回顧中國究竟該以誰為師

2008-12-29 00:00:00丁寧寧
中國經(jīng)濟(jì)周刊 2008年28期


  編者按:我國郵政體制改革已進(jìn)行了三年,作為改革重要內(nèi)容之一的新《郵政法》依然遲遲未能出臺(tái),還處于反復(fù)修改中,這與郵政體制改革的重要性和復(fù)雜性不無關(guān)系。本文作者對(duì)郵政體制改革的深入認(rèn)識(shí)和分析,或可為讀者了解和認(rèn)識(shí)郵政體制改革提供一些參考和啟發(fā)。
  
  2005年7月,國務(wù)院通過的郵政體制改革方案為“一分開、兩改革、四項(xiàng)措施”。
  “一分開”指郵政領(lǐng)域內(nèi)的政企分開;“兩改革”即改革郵政主業(yè),改革郵政儲(chǔ)蓄;“四項(xiàng)措施”則是指建立普遍服務(wù)機(jī)制、完善特殊服務(wù)機(jī)制、強(qiáng)化安全保障機(jī)制、改革價(jià)格形成機(jī)制。
  從總體上看,這個(gè)方案還是不錯(cuò)的,特別是將郵政定性明確表述為“郵政業(yè)是國家重要的社會(huì)公用事業(yè),郵政網(wǎng)絡(luò)是國家重要的通信基礎(chǔ)設(shè)施”,切合實(shí)際。三年以后,當(dāng)上述改革已經(jīng)“塵埃落定”的時(shí)候,終于可以冷靜地對(duì)相關(guān)改革內(nèi)容進(jìn)行一番討論了。
  
  “一分開”權(quán)責(zé)尚需分清
  
  政企分開并沒有改變郵政集團(tuán)公司的行政性壟斷地位。問題的關(guān)鍵在于:誰來負(fù)責(zé)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃,誰來制定郵政資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),誰來核定對(duì)郵政的財(cái)政補(bǔ)貼?
  眾所周知:國土面積只有我國三分之一,人口規(guī)模和我國類似的印度,郵政網(wǎng)點(diǎn)數(shù)為150000個(gè)。而改革開放30年來,我國的郵政網(wǎng)點(diǎn)數(shù)卻從76000個(gè)下降到65000個(gè)。這與提高普遍服務(wù)水平的要求是相悖的。如果承認(rèn)郵政是政府提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù),則郵政網(wǎng)點(diǎn)就是保證該項(xiàng)服務(wù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施,其規(guī)劃和建設(shè)就應(yīng)當(dāng)是政府的責(zé)任。特別是政企分開后,為了防止郵政網(wǎng)點(diǎn)的進(jìn)一步萎縮,郵政網(wǎng)點(diǎn)的規(guī)劃責(zé)任應(yīng)當(dāng)歸國家郵政局,郵政集團(tuán)公司只承擔(dān)建設(shè)和維護(hù)的責(zé)任。
  
  既然郵政是政府為公民提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù),則郵政資費(fèi)就不應(yīng)僅僅是根據(jù)資產(chǎn)保值增值的原則來確定的,還必須考慮該國普通民眾的承受能力。由于郵政服務(wù)具有典型的行政性壟斷特征,限制了市場機(jī)制在價(jià)格形成中的作用,郵政資費(fèi)的確定,就不能只聽郵政集團(tuán)公司的一家之言,而應(yīng)采取國外通行的郵政資費(fèi)審查委員會(huì)的做法。郵政集團(tuán)公司的調(diào)價(jià)申請,必須通過由政府代表(國家郵政局)、用戶代表、集團(tuán)公司代表組成的專家委員會(huì)的審查,才能上報(bào)國務(wù)院審定、公布。
  在我國目前郵政網(wǎng)點(diǎn)少、總體服務(wù)水平低、郵政資費(fèi)受政府控制的情況下,要求郵政集團(tuán)公司在短期內(nèi)盈利是不現(xiàn)實(shí)的。政府提供補(bǔ)貼的目的,不僅僅是彌補(bǔ)經(jīng)營性虧損,還包括加快郵政網(wǎng)點(diǎn)建設(shè),提高普遍服務(wù)質(zhì)量。在郵政“投遞到戶”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以前,不管是否作為出資人,財(cái)政都要向郵政集團(tuán)公司提供補(bǔ)貼,但是在郵政集團(tuán)公司壟斷專營的情況下,該項(xiàng)補(bǔ)貼不能由財(cái)政部或郵政集團(tuán)公司說了算,而是應(yīng)當(dāng)引入第三方審查機(jī)制,由承擔(dān)監(jiān)督和網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃責(zé)任的國家郵政局來核定補(bǔ)貼。
  
  “兩改革”目標(biāo)亟待明確
  
  與其他公共服務(wù)領(lǐng)域類似,我國郵政改革和郵政儲(chǔ)蓄改革一直打著市場化的旗號(hào)。問題是:市場化能解決中國郵政網(wǎng)點(diǎn)不足,普遍服務(wù)水平低下的問題嗎?
  1998年郵政與電信分家時(shí),要求郵政系統(tǒng)在3年內(nèi)盈利的方案,其出發(fā)點(diǎn)是盡快取消財(cái)政補(bǔ)貼。這種“只見錢,不見人”的做法,忽視了政府的公共服務(wù)責(zé)任,無視我國郵政網(wǎng)點(diǎn)不足、普遍服務(wù)水平低下的事實(shí)。其結(jié)果是逼著郵政進(jìn)一步收縮營業(yè)網(wǎng)點(diǎn),降低普遍服務(wù)質(zhì)量,將注意力集中于城市“高端”客戶和非郵業(yè)務(wù)的擴(kuò)展上。郵政集團(tuán)公司組建以來,雖然推行了三項(xiàng)制度改革和主輔分離,但是在如何保證郵政網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)趕上城市化步伐,如何為農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)服務(wù)方面還很少建樹。
  在郵政主業(yè)改革問題上,目標(biāo)究竟是提高普遍服務(wù)水平,還是爭取近期內(nèi)扭虧為盈?二者之間存在著明顯沖突。如果是前者,就應(yīng)當(dāng)以網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)為中心,以城鄉(xiāng)投遞到戶為目標(biāo),縮短郵件在途時(shí)間,提高郵件投遞準(zhǔn)確率。如果以后者為目標(biāo),就必然要淘汰虧損網(wǎng)點(diǎn),將服務(wù)重點(diǎn)集中于“優(yōu)質(zhì)”客戶身上,實(shí)行“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”,把有限的資金投向其他盈利的非郵領(lǐng)域。歐洲郵政的自由化改革,是在普遍服務(wù)能力飽和的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,世界上并無普遍服務(wù)能力不足條件下郵政改革成功的先例。
  郵政儲(chǔ)蓄銀行由郵政集團(tuán)公司控股、財(cái)務(wù)上與郵政業(yè)務(wù)分賬管理的改革模式,符合目前的中國國情。問題在于今后的發(fā)展方向是依托郵政,以普通民眾為主要服務(wù)對(duì)象呢,還是盡快向一個(gè)全能型的商業(yè)銀行方向發(fā)展呢?如果是前者,當(dāng)然可以更好地為廣大農(nóng)村居民和城市流動(dòng)人口服務(wù),但難免會(huì)遇到資金運(yùn)用上以批發(fā)業(yè)務(wù)為主,總體經(jīng)濟(jì)效益不高等難題;如果是后者,則必然要走追求利潤最大化、收縮營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、力爭整體上市、逐漸脫離郵政的路子。何去何從,集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)想好了嗎?
  
  “四項(xiàng)措施”如何落實(shí)?
  
  四項(xiàng)措施(建立普遍服務(wù)機(jī)制、完善特殊服務(wù)機(jī)制、強(qiáng)化安全保障機(jī)制、改革價(jià)格形成機(jī)制)中,最后一項(xiàng)前面已經(jīng)說過了應(yīng)當(dāng)如何去做,這里只分析其它三項(xiàng)。
  建立普遍服務(wù)機(jī)制,首先要搞清楚什么是普遍服務(wù),什么是機(jī)制?郵政的普遍服務(wù),即為所在國不同地域、不同民族的城鄉(xiāng)居民,提供的便捷、安全、廉價(jià)的信函遞送等郵政基本服務(wù)。郵政的普遍服務(wù)水平,是一個(gè)國家政權(quán)是否鞏固、運(yùn)行是否正常、社會(huì)秩序是否穩(wěn)定的重要標(biāo)志。對(duì)于中國這樣一個(gè)地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展差別大的多民族大國來說,只有確保郵政網(wǎng)點(diǎn)的合理分布、投遞資源的合理分配,以及郵政職工的合理薪酬,才能保證郵政普遍服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這就是保證郵政普遍服務(wù)的內(nèi)在機(jī)制。
  
  所謂特殊服務(wù),指的是郵政的“通政”功能。從這個(gè)意義上講,郵政本身就是國家機(jī)器的有機(jī)組成部分。因此,郵政只能由政府開辦。作為一種同時(shí)為政府和居民提供的公共服務(wù),郵政可以企業(yè)化經(jīng)營但不能私有化。盡管電子通訊已經(jīng)取代了郵政的部分功能,但是各種公文原件,至今仍然是政府依法行政的根據(jù)。要保證國家政令暢通,就必須保證政府的文件和公告及時(shí)送達(dá)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)和所有的居民點(diǎn)。所謂完善機(jī)制,即郵政為此付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià),政府有責(zé)任給予必要的補(bǔ)償。
  無論從普遍服務(wù)還是從特殊服務(wù)角度講,郵寄品的安全都是郵政行業(yè)的生命線。這里的安全有兩層含義:一是保證信函的內(nèi)容不被第三方知曉,這不僅保護(hù)了公民的通信秘密,也保護(hù)了政府的國家機(jī)密。二是在遞送過程中,要篩選出有危害性的物品。要強(qiáng)化安全保障機(jī)制,首先是要提高郵政職工的專業(yè)素質(zhì),第二要增加安全檢查的手段,第三是強(qiáng)化郵政主渠道地位,擴(kuò)大郵政監(jiān)督范圍。
  
  中國郵政改革應(yīng)當(dāng)以誰為師?
  
  從上個(gè)世紀(jì)80年代以來,世界上的郵政改革已經(jīng)進(jìn)行了兩輪。最熱鬧的是歐洲,市場化改革成效顯著的只有德國和荷蘭,但中國郵政改革卻難以德國為師。
  德國郵政市場化改革的基本經(jīng)驗(yàn),首先是整頓郵電分離以后的郵政業(yè)務(wù)。通過引入先進(jìn)技術(shù),降低成本,提高效率而扭虧為盈,實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)的業(yè)務(wù)升級(jí);第二是在聯(lián)邦政府的支持下,通過出售德國郵政25%的資產(chǎn)籌集資金,購并了包括美國敦豪(DHL)在內(nèi)的30多家速遞、物流公司,實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)的全球化布局;第三是啟動(dòng)內(nèi)部的“星”工程,將德國郵政整合成為集郵政、速遞、物流為一體的無縫連接的國際化大企業(yè),并開始向利潤更高的全球采購和外包服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型,占領(lǐng)業(yè)務(wù)制高點(diǎn)。
  但德國國土面積為僅35.7萬平方公里,人口約8300萬,整頓后的郵政職工人數(shù)從39萬下降到25萬人,網(wǎng)點(diǎn)數(shù)從3萬個(gè)下降到1.4萬個(gè)。中國國土面積是德國的26.9倍,人口數(shù)是德國的16.9倍,郵政在崗職工卻只有40萬人,人均網(wǎng)點(diǎn)數(shù)還不到德國的三分之一。在這種情況下,盲目模仿德國郵政“精兵簡政”的經(jīng)驗(yàn),不僅提高不了中國郵政的效率,還會(huì)進(jìn)一步降低目前的普遍服務(wù)水平。連自己國內(nèi)的事情都辦不好的中國郵政,自然也不可能具備德國郵政那種拓展全球業(yè)務(wù)的眼光和能力。
  
  如果考慮國土面積和人口規(guī)模兩個(gè)因素,與中國最具可比性的國家是俄羅斯、印度和美國。俄羅斯郵政市場化以后又重歸國有獨(dú)資企業(yè)。印度郵政在市場化問題上長期按兵不動(dòng)。美國郵政業(yè)務(wù)量約占全球總量的40%,在郵政改革上一直領(lǐng)先世界同行。投遞到戶、地區(qū)郵政編碼、自動(dòng)郵件分揀機(jī)、優(yōu)先郵件服務(wù)等,都是美國郵政率先推出的。但迄今為止,美國郵政仍然是一家聯(lián)邦政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu),董事會(huì)的11個(gè)成員中的9名要美國總統(tǒng)來任命。
  
  郵政網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)應(yīng)納入政府規(guī)劃
  
  郵政與其他信息聯(lián)絡(luò)手段的區(qū)別是實(shí)物遞送。不管現(xiàn)代交通技術(shù)如何突飛猛進(jìn),郵件的最后一公里還是要靠郵遞員。因此,郵政網(wǎng)點(diǎn)的密度決定普遍服務(wù)的質(zhì)量。
  我國目前正處于快速城市化階段,城鄉(xiāng)格局的迅速轉(zhuǎn)變,對(duì)郵政的普遍服務(wù)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。老城區(qū)被拆除的郵政網(wǎng)點(diǎn)得不到合理補(bǔ)償,新城區(qū)的商業(yè)開放模式未考慮郵政的需要;農(nóng)村的郵政網(wǎng)點(diǎn)因人口減少而虧損擴(kuò)大,但由于人口流動(dòng)的不確定性又難以取消。連北京、上海這樣的國際性大都市,不僅幾萬、十幾萬人的新建住宅小區(qū)未設(shè)郵政網(wǎng)點(diǎn),而且出于短期商業(yè)利益的考慮,許多老的賓館和寫字樓的郵政代辦點(diǎn)也被取消了。這些問題的解決,靠郵政集團(tuán)公司和各級(jí)政府去談判是沒有希望的。
  隨著交通運(yùn)輸行業(yè)的市場化改革,國營航空公司、水運(yùn)企業(yè)、公路運(yùn)輸公司以至鐵道部都不得不考慮本公司、本部門的經(jīng)濟(jì)利益。一些機(jī)場、港口、公路、鐵路交通樞紐的建設(shè)規(guī)劃中,沒有顧及郵政的需要,沒有為郵政轉(zhuǎn)運(yùn)、分揀中心預(yù)留空間。這種情況并沒有因國家郵政局并入交通部而有所改變,且由于郵車掛上了物流標(biāo)志,及郵政航空機(jī)隊(duì)的出現(xiàn)而進(jìn)一步加劇。但是,任何一個(gè)國家的郵政都不可能單打獨(dú)斗地解決郵件運(yùn)輸問題。離開了交通行業(yè)的整體協(xié)作,郵政虧損只會(huì)進(jìn)一步加劇。
  既然郵政網(wǎng)點(diǎn)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施,郵政網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)就應(yīng)當(dāng)納入政府規(guī)劃,而不為各種局部的商業(yè)利益所左右。雖然目前我國城市土地大都采取了拍賣方式出讓,憲法上“城市土地歸國家所有”的規(guī)定卻沒有變。因此,納入各級(jí)政府規(guī)劃的郵政網(wǎng)點(diǎn)建設(shè),完全可以采取零地價(jià)方式,或者在法律上將其規(guī)定為開發(fā)商責(zé)任。隨著技術(shù)進(jìn)步和城鄉(xiāng)格局的變化,為了提高普遍服務(wù)質(zhì)量,現(xiàn)有的郵政網(wǎng)點(diǎn)也需要調(diào)整。但是此類調(diào)整也不可能依靠市場機(jī)制來自發(fā)地實(shí)現(xiàn),還是需要各級(jí)政府的支持和幫助。
  
  普遍服務(wù)是國家利益之所在
  
  近年來,全球化的浪潮一浪高過一浪,但不同國家之間的利益沖突依然存在。盡管歐洲放開郵政專營的呼聲很高,但沒有一個(gè)國家的郵政敢放棄普遍服務(wù)責(zé)任。
  事實(shí)上,就連唱開放郵政市場高調(diào)的德國,本國郵政的信函業(yè)務(wù)仍占有93%的市場份額,其他1000多家經(jīng)營郵政業(yè)務(wù)公司的信函市場份額不過7%。根據(jù)德國郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的最新數(shù)據(jù),歐盟部分成員國郵政企業(yè)信函市場占有率分別是:法國、意大利、瑞典、荷蘭為100%,英國99%,西班牙90%。由此可見,口頭上的放開郵政專營,與保護(hù)本國郵政主渠道地位的措施相得益彰,各有各的用途。前者是為了打入外國的郵政服務(wù)市場,后者由于涉及國家根本利益,所以只做不說。
  中國民眾深知海關(guān)、郵政被外國人控制的利害,不可能長期容忍外國企業(yè)蠶食中國郵政業(yè)務(wù)的行為。某些國際物流巨頭所謂“私人信函除外”的說法。無論從法理上還是國際慣例上都站不住腳,國內(nèi)堅(jiān)持郵政專營的聲音從來沒有停息過,因?yàn)檫@關(guān)系到中國的國家主權(quán)。中國政府提出科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的執(zhí)政理念后,郵政法的修改和郵政改革終于有了正確的方向:衡量中國郵政改革成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn),只能是普遍服務(wù)的水平和質(zhì)量。
  不管是根據(jù)世界貿(mào)易組織條款,還是萬國郵政公約,郵政專營都是各國政府無可爭辯的權(quán)力。當(dāng)然,除外部因素外,中國郵政在工作效率和服務(wù)質(zhì)量上的確還有很多不足之處,需要在今后的工作中加以改進(jìn)。這不僅需要政府規(guī)劃和財(cái)政的支持,還需要全體郵政職工的集體努力。在整合國內(nèi)運(yùn)輸資源和完善網(wǎng)點(diǎn)分布的前提下,中國郵政完全可以實(shí)現(xiàn)郵件同城24小時(shí)、國內(nèi)48小時(shí)到達(dá)的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)之上,才有可能考慮縮小郵政專營范圍,同時(shí)在國際實(shí)物遞送和物流市場爭得一席之地。

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