今年3月11日，國務院法制辦在網(wǎng)上公布了《彩票管理條例》（征求意見稿）（以下簡稱《條例》），向社會各界公開征求意見。對中國彩票業(yè)來說，彩票發(fā)行已經(jīng)走過了20年，迫切需要一部彩票管理法規(guī)的出臺。事實證明，相關法律法規(guī)的缺失已經(jīng)成為制約我國彩票業(yè)健康發(fā)展的重要因素。
　　中國現(xiàn)行彩票管理主要依據(jù)2001年的《國務院關于進一步規(guī)范彩票管理的通知》和2002年的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》?！稐l例》與其相比，有了很大的進步，也存在一些不足。
　　
　　十二大進步
　　
　　《條例》作為我國第一部比較健全的彩票行政管理條例，規(guī)范了彩票發(fā)行管理、監(jiān)管和公益金使用等主要問題，其主要特點如下：
　　第一，明確了彩票是特許發(fā)行。
　　“國務院特許發(fā)行福利彩票、體育彩票”（第2條）?！皣鴦赵贺斦块T負責全國彩票的監(jiān)督管理工作”（第4條）。同時，“禁止在中華人民共和國境內(nèi)發(fā)行、銷售境外彩票。禁止中國公民、法人在中華人民共和國境內(nèi)購買境外彩票”（第2條）。
　　第二，明確了彩票發(fā)行、銷售、開獎、兌獎和資金管理的原則是“公開、公平、公正和誠實信用”。（第3條）。
　　第三，明確規(guī)定財政部門在“審批開設彩票品種申請，應當實行專家評審制度，并通過聽證會、座談會等方式聽取社會意見”（第9條）。這是一個重大的進步，相比以往審批的行政監(jiān)管方式，更具有科學性和客觀性，有助于彩票監(jiān)管的規(guī)范化。
　　第四，對于彩票最高中獎額的規(guī)定，《條例》沒有規(guī)定具體限額，而是“由國務院財政部門根據(jù)彩票品種和市場發(fā)展情況決定”（第30條）。這是一個重大的突破。
　　長期以來，我國彩票獎金實行單注獎金額上限封頂，單注獎金額最高不得超過500萬元人民幣。其初衷是抑制彩票市場的過度投機行為，但彩民往往會采取多倍投注的方法突破上限。這條規(guī)定就給了彩票發(fā)行機構更大的發(fā)展空間。
　　第五，關于彩票資金的各項比例，明確規(guī)定由國務院財政部門確定（第27條），顯示了很大程度上的靈活性。
　　原來規(guī)定的“返獎比例不得低于50%，發(fā)行費用不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%”，基本上是照搬美國加利福尼亞州《加州彩票法令》中的若干規(guī)定，而這種規(guī)定在實際操作中顯得較為生硬。實際上，體育彩票中的個別彩票品種的返獎率已經(jīng)達到65%。
　　此外，27條“彩票發(fā)行費的提取比例，應當按照發(fā)行量增加則發(fā)行費遞減的原則確定”非常合理。過去，彩票發(fā)行費用一直按照彩票發(fā)行額度15%的比例提取，支付彩票零售商的傭金為7%，那么余下的8％就為彩票各級發(fā)行機構所擁有。
　　2007年，我國發(fā)行彩票銷售量大約為1000億元人民幣，那么，各級彩票機構的發(fā)行費用就高達80億元人民幣，這無疑是一筆巨額資金。
　　實際上，我國彩票機構結余的彩票發(fā)行費用，大多數(shù)為主管彩票發(fā)行的民政部門和體育部門，用于彌補行政管理費用的不足?！稐l例》第32條明確規(guī)定，“彩票發(fā)行機構、彩票銷售機構應當按照國務院財政部門的規(guī)定，及時上繳彩票公益金和彩票發(fā)行費中的業(yè)務費，不得截留或挪作他用”。這就從制度上杜絕了有關主管部門擅自挪用彩票發(fā)行費的問題。
　　第六，明確規(guī)定了彩票公益金的籌集、分配和使用情況，應當向本級政府提交報告并向社會公告。（第36條）
　　第七，規(guī)范了彩票發(fā)行機構和彩票零售者的銷售行為。例如，彩票零售者應當在銷售場所“張貼理性購買彩票的警示標語”。（第16條）。同時，對于彩票發(fā)行機構、彩票銷售機構和彩票零售者的四大不正當行為予以禁止。（第17條）
　　第八，明確了法律責任?！稐l例》第五章明確了法律責任問題。第37條明確規(guī)定“擅自發(fā)行、銷售彩票構成犯罪的，依法追究刑事責任”，這對于維護公益彩票的發(fā)行，打擊私彩和地下彩票、境外彩票具有重要意義。
　　第九，增加了關于對彩票開獎活動監(jiān)督的規(guī)定。如第20條規(guī)定“保證開獎結果的公開、公正。違反規(guī)則和操作規(guī)程的開獎活動和開獎結果無效”?！翱梢怨_選聘或者委派第三方參與開獎全過程的監(jiān)督”。
　　第十，兌獎期明確規(guī)定為60日（第24條），而此前兌獎期是一個月。
　　第十一，增加了“應當對中獎者個人信息予以保密”（第26條）的規(guī)定。
　　第十二，取消了每年彩票發(fā)行額度的限制。
　　
　　五點不足
　　
　　《條例》公開向社會廣泛征求意見，體現(xiàn)了我國民主法制建設的進步。《條例》不足主要體現(xiàn)在五個方面：
　　第一，對于“彩票”的含義沒有明確的界定。
　　《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》第2條曾定義為，“彩票是國家為支持社會公益事業(yè)而特許專門機構壟斷發(fā)行，供人們自愿選擇和購買，并按照事前公布的規(guī)則取得中獎權利的有價憑證”。新條例中沒有彩票的定義是一種失誤，使整個條例失去了題眼。
　　第二，對于彩票發(fā)行特許品種的硬性規(guī)定不合理。
　　第2條規(guī)定“國務院特許發(fā)行福利彩票、體育彩票?！?，應當改為“國務院特許發(fā)行彩票。目前我國特許發(fā)行的彩票為福利彩票和體育彩票等”。因為彩票品種并非只有兩種，其實教育彩票、醫(yī)保彩票、環(huán)境保護彩票甚至住宅彩票也都有充足的理由可以發(fā)行，只不過現(xiàn)在時機不成熟而已。同時，也為彩票業(yè)以后的發(fā)展預留空間。
　　第三，對于彩民消費行為的研究沒有涉及。
　　公益彩票要進行科學的發(fā)行和監(jiān)管，就必須對彩票發(fā)行的社會效果進行檢驗。美國《加州彩票法令》規(guī)定，彩票發(fā)行機構應在彩票銷售滿6個月之后聘請有關獨立的研究機構對博彩者進行人口統(tǒng)計特點的研究。這條經(jīng)驗應當借鑒。
　　我們也可以考慮，在第二章增加一條：“彩票發(fā)行機構應在彩票發(fā)行一年之內(nèi)聘請獨立的專業(yè)研究機構對彩民的購彩行為進行人口統(tǒng)計學的研究，并將研究報告報送本級彩票監(jiān)管機構?！?br/>　　第四，關于彩票的競爭問題沒有涉及。
　　實際上，我國彩票發(fā)行管理中的重大缺陷就在于彩票發(fā)行機構之間的惡性競爭，彩票品種同質(zhì)化現(xiàn)象十分嚴重。應當在條例中明確規(guī)定彩票發(fā)行機構不得進行惡性競爭，彩票監(jiān)管機構應當杜絕同質(zhì)化彩票的審批。
　　第五，關于彩票的宣傳問題。
　　《條例》只是規(guī)定了彩票發(fā)行機構、彩票銷售機構和彩票零售者不得進行虛假性、誤導性宣傳，實際上對新聞媒體和地下媒體以及個人辦的非法出版物沒有制約，我們建議在條例中增加有關規(guī)定加以規(guī)范。