行政立法為我國的依法行政與法治進程作出了重要貢獻，但是，近年來行政立法也呈現(xiàn)出泛化、工具化、成本高、效益低等弊端，在一個資源稀缺而行政事務繁雜的社會里，這是一個必須重視而有待解決的問題。值得欣喜的是，2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》第17條明確規(guī)定，要積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度，這向行政立法的經(jīng)濟分析制度的構建邁出了成功的一步，此后，一些部門、省市也開始嘗試對行政立法進行成本效益分析。然而，筆者認為，行政立法的成本效益分析是一項復雜而艱巨的工程，其在實踐中的真正引入有賴于理論的成熟和國外經(jīng)驗的借鑒，為此，本文將對國外行政立法的成本效益分析制度進行探討，以期能起到啟發(fā)作用。
　　
　　一、美國
　　
　　在美國，對行政立法進行成本效益分析最早可追溯到20世紀70年代，經(jīng)過幾十年的不斷發(fā)展，美國的成本效益分析制度已經(jīng)較為完善。
　　1.美國行政立法的成本效益分析制度的發(fā)展歷程
　　美國行政立法的成本效益分析源于經(jīng)濟環(huán)境的影響，20世紀30年代美國遭受了嚴重的經(jīng)濟危機，此后，政府對私人的經(jīng)濟活動和社會活動的控制比以往增加，出現(xiàn)了法繁擾民的現(xiàn)象，因此要求總統(tǒng)對行政機關制定法規(guī)進行控制的呼聲不斷高漲。尼克松總統(tǒng)1971年實行生活質量評議計劃，從此開始加強對行政立法的控制。福特總統(tǒng)1974年的11821號行政命令，卡特總統(tǒng)1978年的12044號行政命令，直接要求行政機關制定重要的法規(guī)時，必須進行經(jīng)濟效益分析。這種控制在里根總統(tǒng)1981年的12291號行政命令中，達到非常高的程度。12291號命令要求行政機關在制定重大的法規(guī)之前，必須先對執(zhí)行這項法規(guī)所花的費用和可能得到的效益進行分析，向管理和預算局匯報，由該局審查這項法規(guī)是否真正需要。行政機關制定法規(guī)必須能夠得到最大的經(jīng)濟效益，如果有花費較少的方案可供選擇，行政機關沒有選擇這個方案時，必須說明理由?？肆诸D總統(tǒng)于1995年發(fā)布了12866號命令，2003年又制定了《規(guī)范評估成本和效益及會計報告格式指南》，使行政立法的成本效益分析制度在克林頓政府時期得到了完善。
　　2.成本效益分析在立法程序中的體現(xiàn)
　　美國行政立法的成本效益分析制度體現(xiàn)在立法程序的各個階段。具體來說，在立項階段，根據(jù)美國12866號令第四章《計劃機制》規(guī)定，對每一個重要的行政立法項目在立項時就要進行成本效益先期評估。在起草階段，行政立法主要由聯(lián)邦政府各部門負責起草，各部門起草時必須進行成本效益評估，其評估報告應報送聯(lián)邦政府管理和預算辦公室。之后，聯(lián)邦政府管理和預算辦公室下屬的信息規(guī)制辦公室負責對法規(guī)草案和評估報告進行審查。審查的內(nèi)容主要為規(guī)制的必要性與可行性、立法是否進行了成本效益評估、是否做到了成本的節(jié)制、立法的技術性等。經(jīng)審查不符合要求的，退回起草部門修改。經(jīng)審查合格的法律草案和評估報告，要向社會公布征求意見，公眾可以充分發(fā)表意見，起草部門要根據(jù)公眾意見進行修改，經(jīng)反復修改并征求意見的法規(guī)草案，由信息規(guī)制辦公室再審查，合格的才能頒布施行。而且，為了保證立法的科學性與合理性，有關部門還要對正在實施的行政法規(guī)進行立法后的評估，對不合時宜的法規(guī)，要及時地進行改與廢。
　　
　　二、韓國
　　
　　韓國行政立法的成本效益分析制度在其《行政規(guī)制基本法》與《行政規(guī)制基本法實行令》兩個法律文件上體現(xiàn)得尤為突出。
　　1.規(guī)制基本法在立法目的與原則中明確要求行政立法進行成本效益分析
　　《韓國行政規(guī)制基本法》第1條開宗明義該法的目的為：“通過規(guī)定有關行政規(guī)制的基本事項，廢除不必要的規(guī)制，抑制制定非效率的新的行政規(guī)制，刺激社會、經(jīng)濟活動的自律和創(chuàng)造性，并持續(xù)提高國民生活質量和國家競爭力。”第5條第2款、第3款指明規(guī)制必須堅持“國家或地方自治團體制定的有關國民之生命、保健及環(huán)境保護的規(guī)制應當有實效性”與“設定規(guī)制的對象和手段，其范圍應控制在實現(xiàn)其目的所需的最小范圍內(nèi)，并以最有效的方法保證其客觀性、透明性和公正性”兩個基本原則。由此觀之，韓國將行政立法的經(jīng)濟性放在了“目的”與“原則”的高度，要求行政立法要具備必要性、效率性、實效性，盡力節(jié)制立法成本，保證立法效益的實現(xiàn)。
　　2.立法時要進行規(guī)制影響分析
　　韓國規(guī)制基本法第7條要求中央行政機關的首長要新制定或強化規(guī)制時，必須進行規(guī)制影響分析。行政機關進行規(guī)制影響分析時應當綜合考慮以下情況，并起草影響分析書，這些情況為：“⑴規(guī)制的新制定或強化的必要性；⑵規(guī)制目的的實現(xiàn)可能性；⑶是否有其他代替手段及是否與現(xiàn)有規(guī)制重復；⑷規(guī)制施行后，受規(guī)制的集團或國民應負擔的成本和收益的比較分析；⑸是否有限制競爭因素；⑹規(guī)制內(nèi)容的客觀性和明確性；⑺新制定或強化規(guī)制所需要的行政機構、人力及預算的支出；⑻有關民愿事務的具備文件、處理程序等是否合理?！憋@然，以上八項內(nèi)容基本上都反映了成本效益分析的理念，要求行政立法要具備必要性、可能性、技術性、效益性，特別是第四項與第七項直接要求進行成本效益分析。
　　3.規(guī)制的整改程序有利于行政立法效益的實現(xiàn)
　　韓國規(guī)制基本法第三章“現(xiàn)有規(guī)制的整改”專門規(guī)定了行政法律的整改程序。在規(guī)制的整改方面，規(guī)制整改綜合計劃是一項重要內(nèi)容。委員會每年選定重點推進的規(guī)制領域或特定的現(xiàn)有規(guī)制，并制定對現(xiàn)有規(guī)制的整改指南，經(jīng)國務會議審議，向中央行政機關的首長進行通報。如有必要，委員會還可在整改指南中明確整改期限。之后，中央行政機關的首長依據(jù)整改指南制定年度的規(guī)制整改計劃，該計劃應優(yōu)先包括以下規(guī)制：“⑴依行政及社會環(huán)境的變化，已無須保留的規(guī)制；⑵本法施行日前，已有五年未進行修改的規(guī)制；⑶與其他規(guī)制重復的規(guī)制；⑷其他認為急需整改的規(guī)制?！?br/>　　
　　三、德國
　　
　　1.德國立法成本效益分析的一般情況
　　目前，德國采用立法預算對立法進行控制，立法機關只能在預算上限的范圍內(nèi)立法，不得超出預算規(guī)定的立法社會成本。具體的成本效益分析工作由兩個機構負責，一個是法律評估委員會，它負責對立法的經(jīng)濟社會效益是否大于成本、立法是否會增加額外成本等不良影響進行審查評估；另一個機構是執(zhí)行成本評估委員會，它負責組織專家對立法項目的執(zhí)行成本進行測算評估。除此之外，德國還通過征求專家和社會各方的意見的方式來對立法進行成本效益評估。
　　2.德國立法成本效益分析的階段和重點
　　德國立法成本效益分析分為三個階段：⑴立法及法律實施前的預評估。⑵伴隨性評估。主要是對新的法律法規(guī)公布后到開始實施前進行的評估，目的是查漏補缺。⑶法律實施效果后評估，即立法后評估。
　　德國考察一部法律法規(guī)的作用和影響，主要從以下幾方面考量：⑴是否會取得較好的經(jīng)濟效益；⑵對環(huán)境可能造成的影響和變化；⑶該立法是否有較高的技術要求；⑷立法行動是否會在大范圍內(nèi)引起公眾震動；⑸是否與現(xiàn)存的法律法規(guī)有矛盾沖突，是否引起法規(guī)體系的變化。通過以上綜合分析，考查立法是否必要、是否可行。
　　
　　五、幾點啟示
　　
　　他山之石，可以攻玉，縱觀發(fā)達國家的行政立法成本效益分析制度，筆者認為至少可以得到以下幾點啟示：
　　1.行政立法應重視立法謙抑。近年來，在依法治國、依法行政的大背景下，許多行政立法紛紛出臺，出現(xiàn)了行政立法泛化、工具化的趨勢，許多行政機關誤認為要法治就要什么都立法，以至許多政府不該管、管不好的事務也攬入了法律規(guī)制的范圍，許多法律在沒有充分的調(diào)研、論證的情況下匆匆頒布，甚至有的行政機關將部門利益、地方利益也披上了法律的外衣，這樣的立法很可能是質量低下、不合實際、難以操作的立法，其結果就是成本高昂而效益低下。馬克思曾指出：“立法者不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律?！薄笆挛锏姆ǖ谋举|不應該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應該去適應事物的法的本質?！庇纱擞^之，立法者應當充分尊重客觀規(guī)律，所立之法必須是符合客觀實際的法律。正如以上所述的那些發(fā)達國家那樣，行政立法必須關注立法的必要性與可行性，我國的行政立法也應當對立法的社會需求與社會承受能力給予充分重視，堅持立法謙抑。
　　2.行政立法的成本效益分析應當制度化、程序化。2004年國務院發(fā)布的《依法行政綱要》第17條的規(guī)定說明了國家已經(jīng)開始重視行政立法的成本效益分析，一些行政機關隨后也開始了理念的倡導和實踐的試驗，然而，正如筆者前面所述，成本效益分析制度是一項復雜而艱巨的工程，僅僅停留在文件上、理念上是不夠的，應當在理論與實踐的成熟基礎上，盡早將其制度化。并進行具體程序設計，將成本效益分析貫徹在行政立法的各個階段。
　　3.不僅要重視法律的立，還應注重法律的改與廢。由于各方面的原因，實踐中，有許多行政法規(guī)規(guī)章持續(xù)呈現(xiàn)不合時宜、不合理、不合法的狀態(tài)，甚至有的法規(guī)規(guī)章嚴重損害相對人利益、社會利益卻仍穩(wěn)如泰山，直到問題完全暴露或者嚴重化，才引起有關部門的注意，但此時社會已為此等法律付出了慘重的代價。導致這種現(xiàn)象的一個重要原因就是，我國行政立法只重視立，卻不重視改與廢。我們知道，韓國規(guī)制基本法有專章規(guī)定規(guī)制的整改程序，美國也有行政立法后的評估程序，我們應當借鑒這些國家的先進做法，更加重視法律的改與廢，并通過法律規(guī)范具體化。
　　4.成本效益分析是綜合性的分析。所謂的綜合性分析主要表現(xiàn)在三方面：第一就是行政立法的成本是指所有的成本總和，包括立法者、執(zhí)法者、守法者等各個主體的成本，包括直接與間接、物質與精神、當前與長遠、邊際成本等多種成本；而效益是指各方面的總效益，包括各個主體的效益，即經(jīng)濟效益、社會效益、時間效益等，也就是說成本效益分析是綜合各方面所有的成本與效益進行分析。第二，成本效益分析是定量與定性相結合的分析，如韓國的規(guī)制影響分析就要求盡量計量化，但不可行時就應用敘述性方法，只有結合定量與定性分析才能保證成本效益分析的科學和有效。第三，成本效益分析應當考慮成本與效益的比值，不可機械地認為成本效益分析就是爭取成本最小、收益最大，而應綜合地考慮，因為一方面，有時立法過程成本雖小，但效益也小，甚至無效益、負效益，如不科學的立法盡管能多快好省地制定出來，但導致執(zhí)法守法困難，這同樣是不經(jīng)濟的；另一方面，立法過程成本雖大，但效益卻能高許多，這就符合經(jīng)濟性要求，如立法中的民主、咨詢、評估等程序雖要耗費較多成本，但出臺的良法卻能高效地運行。
　　 (中國農(nóng)業(yè)銀行江西分行；中國江西國際經(jīng)濟技術合作公司；鷹潭市交通稽征分局)