福建省南北兩側(cè)的珠三角和長三角近年來發(fā)展態(tài)勢強(qiáng)勁，極為搶眼。面對這咄咄逼人的陣勢，作為福建省所轄的泉州市、漳州市等地市，蓄勢而發(fā)，積極參與海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)為競爭優(yōu)勢，實施“港口興市”戰(zhàn)略，把港口的優(yōu)勢化為參與“海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)”建設(shè)的切入點，通過項目帶動，大力發(fā)展臨港工業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，以物流帶動人流、資金流、信息流，推動區(qū)域梯度躍升，使泉州、漳州等閩南地區(qū)成為海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)最有活力和后勁的重要組成部分，推進(jìn)福建經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。
　　不過，在“以港興市”的過程中，有個“小插曲”尚需注意，那就是如何科學(xué)構(gòu)建綜合性港口水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式，這對以港興市的深入推進(jìn)無疑有著長遠(yuǎn)的意義。
　　綜合性港口實施水上交通安全行政綜合執(zhí)法符合時代發(fā)展趨勢。如何科學(xué)構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式，筆者認(rèn)為應(yīng)充分考慮水上交通安全管理特點和監(jiān)管體制現(xiàn)狀，著重把握好以下幾個環(huán)節(jié)：
　　加強(qiáng)行政立法。在國家目前尚無綜合性港口行政綜合執(zhí)法法規(guī)的情況下，首先應(yīng)本著切合實際與大膽突破相結(jié)合的原則，在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，通過立法途徑制定綜合性執(zhí)法法規(guī)，做到有法可依。在制定法規(guī)時應(yīng)注意以下幾點：一是可先選擇綜合性港口進(jìn)行試點，并在積累成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定法規(guī)。二是根據(jù)憲法、組織法的有關(guān)規(guī)定，對行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置有權(quán)作出調(diào)整的只有省(自治區(qū)、直轄市)級以上人民政府，這就意味著法規(guī)只能由省(自治區(qū)、直轄市)級以上人民政府、人大頒布或批準(zhǔn)。三是從制定法規(guī)的內(nèi)容來看，應(yīng)包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置、編制及職責(zé)范圍、行政執(zhí)法處理(含處罰、強(qiáng)制等)程序、經(jīng)費保障、執(zhí)法監(jiān)督等主要內(nèi)容。
　　合理設(shè)置機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)設(shè)置主要包括機(jī)構(gòu)運作模式的選擇和機(jī)構(gòu)管理體制的定位這兩部分內(nèi)容。從管理實踐來看，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)運作模式主要有授權(quán)新建專門機(jī)關(guān)行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門集中行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)或代管機(jī)構(gòu)集中行使等三種。管理體制的定位也主要有垂直領(lǐng)導(dǎo)、垂直與橫向雙重領(lǐng)導(dǎo)、橫向領(lǐng)導(dǎo)等三種。這三種運作模式的選擇和管理體制的定位各有利弊?；诤Ｊ虏块T實行的垂直管理和漁監(jiān)部門實行的由地方政府橫向管理的體制現(xiàn)狀、權(quán)力和利益的平衡與折中等因素考慮，綜合性港口綜合行政執(zhí)法模式采用授權(quán)新建專門機(jī)關(guān)行使和實行垂直與橫向雙重領(lǐng)導(dǎo)為宜，即產(chǎn)生一個新的綜合行政執(zhí)法部門由上級海事部門與所在地方政府實施雙重領(lǐng)導(dǎo)，名稱可以是“某港口水上交通安全綜合行政執(zhí)法局(處、大隊)”。另外，為充分調(diào)配港口資源、加強(qiáng)監(jiān)管力度、理順各方面關(guān)系、提高工作效率，也可以考慮進(jìn)一步拓展監(jiān)管領(lǐng)域，將交通、港口、邊防等部門的相關(guān)職能也納入其中，實行港口“大安全”行政綜合執(zhí)法。
　　科學(xué)配置職能?？茖W(xué)配置職能就是要充分利用現(xiàn)有資源和條件，科學(xué)劃定管理范圍、執(zhí)法權(quán)限。水上交通安全行政執(zhí)法包括動態(tài)執(zhí)法和靜態(tài)執(zhí)法，綜合行政執(zhí)法主要是動態(tài)執(zhí)法。綜合性港口在配置動態(tài)管理職能時，應(yīng)著重解決好以下兩方面的問題：一是解決上面提到的綜合性港口水上交通安全執(zhí)法中存在的體制弊端問題，如對航道、錨地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，對處于“中間地帶”船舶的日常監(jiān)管等等。二是本著充分利用資源、提高監(jiān)管效率的原則，科學(xué)地剝離并轉(zhuǎn)讓一些分屬海事、漁監(jiān)兩部門的既不屬管理主體不明又不屬管理職能交叉的監(jiān)管職能?？蓜冸x并轉(zhuǎn)讓的職能主要有以下三類：一是兩部門的日常監(jiān)管項目，如船舶的一般性檢查；二是許可、核準(zhǔn)后的現(xiàn)場監(jiān)管項目，如水上作業(yè)、港內(nèi)安全作業(yè)、防污染作業(yè)的現(xiàn)場監(jiān)管；三是某些具體行政行為的前期性調(diào)查取證工作，如海事調(diào)處的初步證據(jù)收集等。但需要說明兩點：一是綜合執(zhí)法主要是對違法行為、人員進(jìn)行及時制止、糾正，不可無限擴(kuò)大處理的權(quán)力。二是根據(jù)理論界的觀點，綜合性港口行政綜合執(zhí)法權(quán)應(yīng)包括行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)以及附屬在這兩項權(quán)力之中的行政檢查權(quán)，而行政許可權(quán)、收費權(quán)等權(quán)力并不能轉(zhuǎn)讓。
　　 健全保障體系。行政綜合執(zhí)法工作，涉及面廣、震蕩大、矛盾多，健全和完善各方面的保障機(jī)制尤其重要。一是要切實加強(qiáng)對該項工作的組織保障，對有關(guān)問題進(jìn)行深入調(diào)查和潛心研究，從而作出科學(xué)的決策。同時應(yīng)密切關(guān)注實施過程中的各種情況和問題，加強(qiáng)信息反饋，及時協(xié)調(diào)、解決有關(guān)問題。二是要重視制度建設(shè)和程序規(guī)范，通過完備的配套制度，統(tǒng)一規(guī)范行政綜合執(zhí)法各環(huán)節(jié)事項，加強(qiáng)對行使具體職能的單位的法律監(jiān)督，保障行政綜合執(zhí)法的各項工作納入依法運作、依法監(jiān)督的軌道。三是執(zhí)法機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費必須由財政予以保障，可以通過協(xié)議的方式根據(jù)執(zhí)法人員構(gòu)成由海事與地方財政按比例承擔(dān)，在嚴(yán)格收支兩條線管理的前提下，禁止從罰沒收入中返還作為經(jīng)費來源或補(bǔ)充，真正做到權(quán)力與利益完全脫鉤。四是加強(qiáng)后勤保障，整合現(xiàn)有部分海事、漁監(jiān)執(zhí)法船艇、車輛，減少重復(fù)投資。
　　 規(guī)范隊伍建設(shè)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的新設(shè)立勢必要建立一支新的執(zhí)法隊伍。在執(zhí)法隊伍的建設(shè)上，為保持水上交通安全行政執(zhí)法的連貫性，運行之初首先要抽調(diào)現(xiàn)有部分海事、漁監(jiān)執(zhí)法人員并進(jìn)行有機(jī)整合，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使被抽調(diào)的海事、漁監(jiān)執(zhí)法人員互通雙方業(yè)務(wù)，然后在此基礎(chǔ)上按照招聘公務(wù)員的方式招收所需人才。同時，考慮到綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與海事、漁監(jiān)有著密不可分的工作關(guān)系，也可探索建立長效的用人機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與海事、漁監(jiān)兩部門的執(zhí)法人員輪崗制度。至于在隊伍規(guī)范化建設(shè)上，與其他行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)一樣，應(yīng)建立健全執(zhí)法人員職業(yè)培訓(xùn)、執(zhí)法監(jiān)督、錯案責(zé)任追究、執(zhí)法責(zé)任評議考核和末位淘汰等制度，通過制度保障和機(jī)制約束，不斷提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。
　　綜合性港口水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的構(gòu)建是一項較為復(fù)雜的跨部門的系統(tǒng)工程，而這方面的理論研究國內(nèi)尚少，也沒有實踐可以借鑒，只能摸著石頭過河，穩(wěn)妥慎行，確保成功。
　　(泉州海事局)