黨的十七大報告在闡述和部署社會主義新農(nóng)村建設任務時明確提出，要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。這是黨中央對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出的新方針和新要求，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、促進農(nóng)民富裕的根本途徑，為下一步推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向。
　　城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的一個不以人們意志為轉(zhuǎn)移的必然趨勢。在20世紀的最后20年，中國的城鎮(zhèn)化有了較快的發(fā)展，進入21世紀以后，仍將保持快速發(fā)展的趨勢。未來中國的城鎮(zhèn)化如何運行，將在相當大的程度上影響到中國經(jīng)濟的生存和發(fā)展。
　　
　　一、中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展背景與現(xiàn)狀
　　
　　黨的十七大明確提出“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。自1980年以來，我國的城鎮(zhèn)化速度明顯加快，而且年增長速度高于發(fā)達國家。2001年開始的“十五”計劃強調(diào)：“隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高和工業(yè)化進程的加快，我國推進城鎮(zhèn)化的條件已經(jīng)成熟，要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略?！痹诖藨?zhàn)略指導下，我國的城鎮(zhèn)化的速度進一步加快，從1996年到2006年的十年間一下子增加了13.5個百分點。這樣的速度是國際上罕見的。
　　城鎮(zhèn)化速度加快意味著城市人口增加，鄉(xiāng)村人口減少，一大批農(nóng)村人口要集中到城市，因此城市需要足夠的基礎設施、公共服務設施和資源、環(huán)境的支撐能力以及產(chǎn)業(yè)的支撐能力。中國是一個人口大國，也是一個農(nóng)業(yè)大國，中國的城鎮(zhèn)化每增加1個百分點，就13億人口而言，就要有1 300萬人口進城，這要比歐美國家多幾十倍。中國的工業(yè)化進程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整轉(zhuǎn)型遠遠沒有達到適應如此高速城鎮(zhèn)化的程度。因此，不能籠統(tǒng)地說“工業(yè)化超過了城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化滯后了”。我國目前仍然處于工業(yè)化過程中，城鎮(zhèn)化速度不能太快。否則，就會造成過渡的、虛假的、貧困的城市化。從我們國家的實際情況看，城市化速度超過歐美并不可取。拉丁美洲國家，如阿根廷、墨西哥、巴西等國的過渡城市化，也不符合中國國情。中國的城鎮(zhèn)化的速度不能過快。我國人口基數(shù)大，農(nóng)村人口多，城鎮(zhèn)化與耕地保護矛盾突出，資源環(huán)境承載力不足，就業(yè)壓力巨大。這些因素決定了我國的城鎮(zhèn)化率的目標不可能達到發(fā)達國家的70%～80%。中國的城市化必須從中國的國情出發(fā)，實行鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化并存同步的雙軌制。這就是“離土又離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村城市化和“離土不離鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)一體化。
　　
　　二、影響中國城鎮(zhèn)化進程的障礙分析
　　
　　1.政策障礙
　　城鄉(xiāng)地域的重新劃分一直在中國的城鎮(zhèn)化進程中占據(jù)著主導地位，是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要貢獻因素。中國新設置的城市絕大多數(shù)都是縣級市，并且主要來自于撤縣設市，含有大量的農(nóng)業(yè)人口;而同時期新設置的地級市也包含了較多的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口所占的比重也較大，由此導致目前中國的中、小城市人口中含有大量的農(nóng)業(yè)人口。在農(nóng)村征地過程中，由于土地征用制度和相關配套機制不合理，許多農(nóng)民土地被征用，身份也由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口和城鎮(zhèn)居民，但是由于不具備一定的就業(yè)技能，他們在城市里找不到工作，因而不僅沒有實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，而且連基本的生活保障都失去了。因此，單憑表面上的城鎮(zhèn)人口增長數(shù)量和城鎮(zhèn)化水平的增長幅度，就可能會形成關于中國城鎮(zhèn)化的不符合客觀實際的假象，也不能如實反映中國的經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平。
　　2.體制障礙
　　由于我國長期實行城鄉(xiāng)高度分割政策，不斷以行政手段強化城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，致使體制轉(zhuǎn)換障礙積重難返。雖然近年來戶籍改革呼聲越來越高，而且在一定程度上恢復了農(nóng)民居住和遷徙的基本權(quán)力，但在就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)療保險等關鍵層次上缺乏明顯突破，有從根本上觸及傳統(tǒng)戶籍制度下所隱含的農(nóng)村居民不能享受的各種待遇。由于土地征用補償制度不夠完善，在導致失地農(nóng)民利益受到剝奪的同時，也加劇了農(nóng)村居民的戀土情緒，在一定程度上影響了農(nóng)民進城就業(yè)、轉(zhuǎn)換身份的積極性。
　　3.經(jīng)濟水平障礙
　　在其他條件大致相同的情況下，實際經(jīng)濟運行中的眾多數(shù)據(jù)顯示，人均收入較高，其城市化水平也相對較高。2004年西部城鎮(zhèn)居民可支配收入為8 031元，而農(nóng)村居民人均純收入為2 192元，上海居民可支配收入為16 683元，廣東城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為13 628元，長江三角洲地區(qū)城市居民可支配收入為13 230元，在如此大的收入差距下，西部剩余勞動力必然向經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海城市轉(zhuǎn)移。2004年，我國農(nóng)民工人數(shù)達到11 823萬人，大部分是西部剩余勞動力。西部剩余勞動力轉(zhuǎn)移重在職業(yè)轉(zhuǎn)移，并沒有徹底的地域性轉(zhuǎn)移，職業(yè)非農(nóng)化，但居住地仍然在農(nóng)村，職業(yè)轉(zhuǎn)移和空間轉(zhuǎn)移的分離，直接阻止了城市化進程。
　　4.素質(zhì)障礙
　　農(nóng)民自身條件是影響農(nóng)民市民化的更深層次的障礙。素質(zhì)高的農(nóng)民，進城后容易獲得較多的就業(yè)機會以取得相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入，容易融入市民社會，培養(yǎng)市民觀念，承擔市民義務，得到市民認同。目前，農(nóng)民市民化進程之所以緩慢，在很大程度上是由于農(nóng)民整體素質(zhì)不高，使得他們就業(yè)競爭力普遍較低，無法在城市長久安身立業(yè)。
　　
　　三、建設具有中國特色的城鎮(zhèn)應采取的措施
　　
　　中國特色的城鎮(zhèn)化道路應該是：可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路；與新型工業(yè)化相適應的城鎮(zhèn)化道路；市場化的城鎮(zhèn)化道路，多元化的城鎮(zhèn)化道路。具體需要完善四個方面：
　　1.推進城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化
　　城鄉(xiāng)發(fā)展的差距在基礎設施方面尤為明顯，要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，必須在推進城鄉(xiāng)基礎設施建設方面統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一推進。要針對目前城鄉(xiāng)基礎設施差異大、各種功能布局不合理、設施共享性差等突出問題，堅持把城市和農(nóng)村作為一個有機整體，著眼強化城鄉(xiāng)設施銜接、互補，加大對農(nóng)村基礎設施投入的力度。
　　2.推進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化
　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和布局是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的前提。不少地方由于在發(fā)展過程中沒有把城鄉(xiāng)作為一個整體來通盤考慮，城市和農(nóng)村各搞各的，其結(jié)果是雖然城市發(fā)展較快，但農(nóng)村發(fā)展滯后且鄉(xiāng)村建設散亂無序，城鄉(xiāng)差距越來越大。這種狀況不僅使廣大農(nóng)村居民的生活水平提升較慢，而且使城市的發(fā)展特別是經(jīng)濟發(fā)展的后勁不足，最終將制約整個國民經(jīng)濟增長。要改變這種狀況，必須按照城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的要求，把農(nóng)村和城市作為一個有機整體，在統(tǒng)一制定土地利用總體規(guī)劃的基礎上，明確分區(qū)功能定位，統(tǒng)一規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)、居民生活區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)區(qū)、休閑區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等，使城鄉(xiāng)發(fā)展能夠互相銜接、互相促進。
　　3.推進城鄉(xiāng)公共服務一體化
　　縮小城鄉(xiāng)之間公共服務水平的差距，是扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大趨勢的基礎。為了促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須按照有利于逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的要求，加快完善公共財政體制，加大公共財政向農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生等方面的轉(zhuǎn)移支付，尤其要加大中央和省級政府的投入力度。在大力提高農(nóng)村公共服務水平的同時，還要注意從體制上、從機制上推進城鄉(xiāng)公共服務一體化。
　　4.推進城鄉(xiāng)社會管理一體化
　　要建立有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的政府管理體系，改變一些地方政府重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重市民輕農(nóng)民的做法，充分發(fā)揮政府在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展和建立相關制度方面的作用。要加大戶籍制度改革力度，進一步放寬農(nóng)民進城落戶的條件。
　　(重慶大學貿(mào)易與行政學院)