羅　浩　徐　艷

摘要：績效評估是公共管理實踐中一項重要管理工具，近年來，隨著公共管理學的不斷發(fā)展，我國政府績效評估體系的探索也取得了一定的發(fā)展，筆者認為在政府績效評估的過程中，價值觀的引導作用不容忽視，本文描述了當前政府繢效評估過程中不同價值觀相互博弈進而影響政府行為的過程，總結了不同價值觀影響政府績效而形成的幾種“價值偏差”，討論7規(guī)避“價值偏差”的必要性，以期為政府在績效評估過程中排除干擾、推進“公眾利益”的實現提供啟示。

關鍵詞：政府績效評估；價值偏差；價值取向；公眾利益

導言

從一定意義上而言，政府績效是隨著管理技術特別是企業(yè)管理技術的發(fā)展而逐漸衍生的一項定義，政府績效，即政府機關和所屬公共部門的工作成就或管理、服務工作所產生的效果。政府績效中的“績效”一詞，涵蓋了經濟、效率和效益等多項概念，貫穿于公共管理活動的各個環(huán)節(jié)。政府績效評估，實質上是對政府部門創(chuàng)造的公共價值的測定，是衡量政府組織、機構、人員的公共目標實現程度重要過程。隨著現代管理技術的不斷發(fā)展，政府績效評估也逐漸系統(tǒng)化、體系化，中國行政管理學會課題組在發(fā)布的《政府部門績效評估研究報告》中，將當代公共組織績效評估體現出的主要特點和發(fā)展趨勢歸納如下：績效評估的制度化、績效評估的規(guī)范化、績效評估的公民導向。在政府績效評估的過程中，評估指標的確立是績效評估工作的重要環(huán)節(jié)和必要環(huán)節(jié)，即無論政府績效評估采用何種方法，都需要確定相應的評估指標，同時，評估指標的差異不僅會對政府績效評估的測定產生影響，還將對政府公共管理的發(fā)展趨勢產生影響。筆者認為，政府績效評估指標的確立過程，是一種價值的權衡過程，而這種價值的權衡又貫穿于政府公共管理的始終，政府在實行公共管理、社會服務等職能的過程，也是執(zhí)行社會民眾意志的過程，在社會主義制度的中國尤其是如此?！罢冃гu估具有計劃輔助、預測判斷、監(jiān)控支持、激勵約束和資源優(yōu)化等多項功能，通過評估績效，改進激勵機制、競爭機制、監(jiān)督機制、責任機制，屬于政府運行機制優(yōu)化的范疇?！?《政府部門績效評估研究報告》，中國行政管理協(xié)會課題組)政府績效評估是政府工作滿不滿意、合不合格的重要一環(huán)，因此，在政府績效評估的過程中，樹立正確的價值取向、準確把握政府管理的重點和難點對政府績效管理的發(fā)展具有現實意義。本文將上述問題的研究口徑進行縮小，以政府績效評估指標為切入點來探討其對政府績效評估價值取向的影響，進而探尋其對整個政府運行過程的影響。

一、國內外政府績效評估指標體系標準及其制定方法的相關探索

政府績效評估指標是政府績效評估過程中的重要部分，也是左右政府績效評估結論的重要因素，是政府發(fā)揮作用的著眼點，由于政府績效要關注的是“政府在社會發(fā)展過程中所承擔角色的恰當性”、“政府在進行宏觀調控和提供公共物品時的強大型和經濟性”以及“政府對社會穩(wěn)定進步的牽引性”，因此績效評估指標不僅需要依據現實狀況，對政府當前的主要社會責任進行準確把握。將有限的公共資源合理分配，以滿足社會需求，還應具備對經濟社會的物質、文化發(fā)展敏銳的反饋能力。從根本上看。政府績效評估要以實現經濟的持續(xù)增長、社會秩序的穩(wěn)定、公民的政治民主為評估的價值取向，從經濟、政治和社會三個層面對政府的執(zhí)政能力進行全面評估，在評估指標的確定上，我國諸多學者提出了許多值得借鑒的觀點，如卓越在《政府績效評估指標設計的類型和方法》一文中指出，將政府績效評估指標設計的基本類型分為：要素指標、證據指標和量化指標；倪星在《中國地方政府治理績效評估研究的發(fā)展方向》一文中提出，，必須建立科學合理、可操作性強的地方績效評估指標體系，必須根據各級個類地方政府的特點開展針對性研究，分類、分層建立各種不同的地方政府績效評估體系；周凱在《政府績效評估導論》一書中指出在評估指標的選取過程中，要貫徹系統(tǒng)、可取、經濟、可量度的原則，測評主體選擇上，應該有更多的不隸屬于政府部門的第三方組織進行。

在政府績效評估制定方法的研究上，政府績效評估越來越多的向企業(yè)績效管理方法靠攏，制定者習慣抓住政府治理和企業(yè)管理的內在聯(lián)系和共性，在制定政府績效指標時借鑒一些經典的企業(yè)管理理論，如平衡計分卡、全面質量管理和標桿管理等理論，在引用此類理論時，制定者往往還需要斟酌企業(yè)管理與政府管理的具體差異，而如關鍵績效指標(KPI)等企業(yè)中比較流行的指標設計方法，則可以直接引入政府績效評估，因此在地方政府的操作層面中顯露出更好的易用性。近年來，歐洲行政學院大力推動的公共部門通用評估框架CAF值得關注，CAF模型主要來源于歐洲質量管理基金會的“卓越模型”，該模型包括了促進和結果兩大要素，共分為九大標準，促進要素包括領導力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關系和資源、流程與變革管理等標準，結果要素包括員工結果、顧客／公民結果、社會結果和關鍵績效結果等標準，上述9大指標又包括了27個次級指標，該指標在我國哈爾濱鐵路檢察院和廈門市思明區(qū)政府進行試點，初步取得效果。

二、政府績效評估過程中價值觀的博弈

無論是學者的相關觀點，還是評估方法的制定都強調了政府績效指標體系在制定過程中應當遵循的基本規(guī)律，從另一個層面上看，上述觀點實質上也是在為政府績效評估指標確立一個正確的價值取向。由于我國政府績效評估正處在飛速的發(fā)展階段，尚未成熟，政府績效評估過程中效力問題便值得深層次的考證，筆者假設我國政府績效評估存在效力，其緣由在于其反映了我國政府績效評估體系發(fā)展的趨勢——法制化和效力化的必然性。基于上述假定環(huán)境，筆者認為政府績效評估是一竿標尺，而在實際操作過程中，這桿標尺顯露出了實際利益關系。也就是說，如果政府績效評估體系是有效的，那么其他利益集團為了實現自身利益，就會對政府績效評估體系產生影響，如果政府績效評估體系的價值取向是由公眾利益初始引導的，那么在其行進的過程中，可能被特定利益團體或個人的價值觀所干擾，而這些價值觀干擾的動因，從根本上說是源于政府績效管理體系的效力性，直接原因則是既定的、由公眾利益引導的政府績效體系會損害特定個體或組織的既得利益。當特定的個體或組織認為以公眾利益為標準而制定的政府績效評估體系會損害其利益時，其便會通過各種方式將自己的價值觀滲入現行的評估體系中去，影響政府績效評估的最終結果。綜合上述介紹，筆者認為在政府績效評估過程中，根據政府所面臨的環(huán)境的不同，政府績效評估存在著兩種價值觀的博弈：從政府面臨的外部環(huán)境而言，存在著政府代表的“公眾利益”價值觀和特定利益團體價值觀的博弈；在政府內部環(huán)境中，還存在著政府代表的“公眾利益”價值觀與政府局部利益價值觀的博弈。

政府績效評估過程中價值觀的博弈，從根本上說是不同利益的競爭，即公眾利益與個人、團體利益，局部利益與整體利益之間的競爭。政府是經濟發(fā)展的推動著、市場運行的監(jiān)督者、社會

事務的管理者、公共服務的提供者，社會主義的中國政府又始終代表人民的利益，所以在政府機器運轉的過程中，公眾利益的實現是首要原則，這就要求在政府績效評估指標的確定過程中，制定者必須肅清環(huán)境，明確政府目標。政府把持著一個行政區(qū)域社會、經濟發(fā)展方向的決策權，這在一定程度上是與政府績效評估相聯(lián)系的，政府績效評估的目標有二：一是加強對國家機關的政治監(jiān)督，這實質上是“政府對人民負責”的一種表現；二是改善業(yè)績，規(guī)避政府運行中的缺陷。上述目標也正是為了使政府更好地掌控經濟、社會發(fā)展的決策權，政府績效評估的對象為政府機構、組織和個人，但是評估內容卻是政府各個領域的主體行為，如果評估體系制定者在構建評估體系時受到除公共利益以外的價值觀的影響，那么勢必會產生“價值偏差”，使政府績效的考核偏離原有標準，政府績效向特定的個人、局部利益傾斜，違背了政府治理的原則。

三、政府績效評估過程中的價值偏差

一般來說，公民是政府所進行的公共管理和公共服務的最終承接者，對政府績效最有發(fā)言權，但是由于客觀條件的限制，公民在政府績效評估的實際操作過程中還是處在旁觀者的位置，因此政府績效評估效果與公眾的價值觀也有出入，筆者將其稱為政府績效評估過程的“價值偏差”，主要分為以下幾個類別：

由政府機構“經濟中心論”而產生的價值偏差，這種現象在當前政府績效評估過程中普遍存在。當前，推動經濟增長、創(chuàng)造社會財富已經成為政府工作第一要務，經濟建設的重要地位固然不容忽視，許多地方政府將經濟增長量作為衡量政府績效的關鍵指標，但是推動經濟增長并不是政府的唯一功能，“經濟中心論”的價值觀既來源于政府內部，又來源于與經濟密切聯(lián)系的社會公眾和企業(yè)團體，這種價值觀對政府績效評估產生了較為深刻的影響，其典型表現就是經濟發(fā)展指標在政府績效評估體系中占據絕對的份額，并且侵占了大量的公共資源。

政府內部局部利益產生的價值偏差。在政府治理的過程中。常常出現整體利益與局部利益的沖突，政府機構和人員是公共資源的直接持有者，政府內部局部利益與公眾利益的沖突不僅充斥于政府行為，還可能對政府績效評估的制定造成影響，比如，A市政府為避免公眾的行政監(jiān)督，不將“政務公開”和“群眾滿意度”作為政府績效考核的相關指標；B市政府為了凸顯政績，大力發(fā)展高燃耗經濟，在政府績效考評中有意提升“經濟增長量”的份額等。

由評估技術產生的價值偏差。政府績效評估衡量政府績效的手段，更是一門科學、一門技術，在實際的績效評估操作層面中，政府績效評估體系常常會出現“技術與需求脫節(jié)”的情況，這實際上是制定者在評估體系的制定過程中片面追求評估技術的科學性，而忽視了本地政府實際面臨的發(fā)展環(huán)境，如x市在建立評估模型的過程中，沒有充分考慮實際情況，在績效指標的權重系數和等級標準的設計上出現偏差。由評估技術產生的“價值偏差”具有突出的特點，它直接作用于政府績效評估體系的設計層面。

四、堅持正確的價值取向，規(guī)避政府績效評估過程中的價值偏差

在政府績效體系構建和評估的過程中，無論政府行為的外部環(huán)境是否復雜，都會或多或少地受到其他價值觀的影響，那么政府績效評估勢必會產生一定的價值偏差。這些價值偏差導致的結果是將社會組織、企業(yè)團體及其個人利益滲入現行的政府績效中，使政府對上述利益進行特殊考慮，這實際上違背了“執(zhí)政為民”的政治理念，因此，規(guī)避政府績效評估過程中的價值偏差就顯得尤為必要。由于價值取向是一種感知，價值觀引導行為的過程是一種反映行為，所以評估體系制定者在設計的過程中難以察覺特定價值觀對當前評估體系造成的干擾，只有以“公眾利益”為先導，堅持正確的價值取向，明確局部利益與整體利益、個人需求與社會需求的主次關系，才能有效規(guī)避價值偏差。政府績效管理的價值取向當前亦沒有統(tǒng)一的定論，可以確定的是政府績效管理的價值取向與公共管理的基本取向是密切聯(lián)系的，《政府績效管理導論》提出政府績效管理是行政改革的目的取向，而服務取向、市場取向、社會取向又是目的取向的三個手段性取向，不管政府堅持怎樣的價值取向，我們需要確定的原則始終是以“公眾利益”為先導，在政府績效評估過程中，要明確一項指標引發(fā)的政府行為是否致力于提升公共服務品味、增強社會有序管理、放活市場和經濟。