呂 芹

摘要城市土壤具有重要的生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)功能,也是城市污染物的源和匯。城市土壤環(huán)境質(zhì)量日益惡化,直接或間接影響了城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和居民人體健康。而我國(guó)目前在土壤污染防治方面沒(méi)有專門性單行法律法規(guī),相關(guān)的法律法規(guī)中也只有些零散規(guī)定,防治土壤污染的法律基本上是一項(xiàng)空白,缺乏系統(tǒng)的、可操作性的具體法律制度,而且在現(xiàn)有的法律法規(guī)中很難看到有關(guān)城市土壤污染的相關(guān)法律法規(guī)。這與城市土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)及其防治的實(shí)際需要很不相適應(yīng)?；诖?本文以城市土壤污染問(wèn)題為著眼點(diǎn),就我國(guó)目前的土壤污染防治問(wèn)題進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞城市土壤 污染防治 生態(tài)環(huán)境

中圖分類號(hào):D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-086-02

城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,造成城市土壤污染、侵蝕、酸化和硬化以及土壤生物和植被退化等一系列較為嚴(yán)重的城市環(huán)境問(wèn)題,直接危及到城市居民的健康和安全,特別是在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市空間布局變化后,位于城市中心地帶或者工商業(yè)聚集區(qū)中的污染土地被遺棄、閑置、荒廢或改變用途后的潛在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已逐漸顯現(xiàn)。如何通過(guò)法律手段有效的防治城市土壤污染,將成為城市可持續(xù)發(fā)展面臨的重要課題。

一、我國(guó)城市土壤污染現(xiàn)狀及其危害

(一)城市土壤污染現(xiàn)狀

城市土壤污染問(wèn)題已日益突出并對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始制約。我國(guó)城市土壤污染的總體情況可以用“四個(gè)增加”來(lái)概括: 土壤污染物的含量在增加,土壤污染物種類在增加,土壤污染的面積在增加,土壤污染的類型在增加。據(jù)《北京科技報(bào)》報(bào)道,中國(guó)工業(yè)企業(yè)80%集中在城市,長(zhǎng)時(shí)間的積累使工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地污染物濃度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他區(qū)域土壤。北京市的公園土壤重金屬污染調(diào)查發(fā)現(xiàn),被公認(rèn)為城市中環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)良的公園存在著嚴(yán)重的土壤重金屬污染,而且公園建成的年代與土壤重金屬污染的程度呈指數(shù)增長(zhǎng)關(guān)系。對(duì)哈爾濱城市土壤污染研究發(fā)現(xiàn),與非城區(qū)自然土壤相比,城市土壤的全磷和有效磷含量顯著偏高,磷在城市土壤中的富集現(xiàn)象嚴(yán)重。杭州城市土壤表土總磷的平均含量由大到小順序?yàn)樯虡I(yè)區(qū)、風(fēng)景區(qū)、文教居民區(qū)、工業(yè)區(qū)。其中商業(yè)區(qū)總磷平均約為工業(yè)區(qū)的3倍,文教居民區(qū)的215倍,風(fēng)景區(qū)的2倍;郊區(qū)農(nóng)業(yè)土壤總磷含量的平均值略低于城市土壤。

(二)城市土壤污染的危害

1.危害居民身體健康

我國(guó)城市土壤污染嚴(yán)重,污染源種類多、數(shù)量大。城市人口集中,活動(dòng)頻繁,與土壤直接或間接接觸的幾率很高,容易對(duì)人體健康造成危害。工廠、企業(yè)廢止和轉(zhuǎn)產(chǎn)時(shí),城市再開(kāi)發(fā)等,土壤污染狀況沒(méi)得到調(diào)查,就將土地另作他用,甚至在原來(lái)的危險(xiǎn)廢物貯存地上建造商品房。這些用地的土壤或多或少受到各種化學(xué)污染,對(duì)人體特別有害,由此引發(fā)的環(huán)境污染和對(duì)人體健康傷害事故經(jīng)常發(fā)生。

2.導(dǎo)致嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失

在我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快,中心城區(qū)土地資源已十分短缺的背景下,污染土地置換開(kāi)發(fā)已成為城市土地可持續(xù)利用的重要手段,而日益嚴(yán)重的城市土壤污染已經(jīng)成為制約土地置換開(kāi)發(fā)的重要因素。據(jù)廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所研究員介紹,一個(gè)10公頃的廠房用地如被污染,可能需要上億美元的投入來(lái)恢復(fù)。城市土壤污染導(dǎo)致嚴(yán)重的直接經(jīng)濟(jì)損失。

3.破壞其它環(huán)境元素

城市土壤中的污染物質(zhì)直接地或通過(guò)有害廢物、空氣和水間接地向城市土壤系統(tǒng)排放,引起城市土壤系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的變化,破壞了生態(tài)系統(tǒng)的平衡,造成城市土壤污染。同時(shí)城市土壤系統(tǒng)的污染物又向環(huán)境輸出,引起空氣和水的二次污染。據(jù)研究:水、大氣等其他環(huán)境要素的污染90%最終都要?dú)w于土壤污染,土壤污染的影響是根本性的。

二、我國(guó)城市土壤污染防治法律法規(guī)存在的問(wèn)題

目前,我國(guó)與土壤污染防治有關(guān)的法律、法規(guī)主要有三類:第一, 土地和農(nóng)業(yè)法。《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法規(guī)中也有與土壤污染防治有關(guān)的一些規(guī)定。第二,環(huán)境保護(hù)法綜合法和單行法。如《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等。第三,污染防治單行法。如水污染、大氣污染、固體廢物污染和放射性污染防治等方面的單行法?，F(xiàn)行法對(duì)城市土壤污染的防治起到了積極的作用,但仍不夠完善。從城市土壤污染防治的目標(biāo)來(lái)分析,現(xiàn)行法主要存在以下問(wèn)題:

(一)沒(méi)有形成專門的土壤污染防治法規(guī)體系

針對(duì)土壤污染,許多國(guó)家制定了相關(guān)的法律法規(guī)與政策來(lái)進(jìn)行管理,如加拿大的《國(guó)家污染場(chǎng)地修復(fù)計(jì)劃》、美國(guó)的超級(jí)基金計(jì)劃、日本的《土壤污染對(duì)策法》。這些法規(guī)政策規(guī)定企業(yè)、工廠廢棄和轉(zhuǎn)產(chǎn)后,進(jìn)行土地再開(kāi)發(fā)時(shí),必須進(jìn)行污染調(diào)查、評(píng)估和修復(fù)。相比而言,我國(guó)城市土壤污染環(huán)境管理研究存在較大差距。且現(xiàn)有土壤污染控制與管理體系滯后于城市水、大氣環(huán)境污染控制與管理,沒(méi)有形成專門的土壤污染防治法規(guī)體系。

(二)對(duì)城市土壤污染防治的規(guī)定較少

《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《農(nóng)業(yè)法》中的相關(guān)條款強(qiáng)調(diào)的都是保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、保護(hù)耕地、防治土壤污染和改良土壤,把土壤污染防治的對(duì)象一般集中于農(nóng)用地土壤。然而,在工礦企業(yè)比較集中的城市,重金屬的污染和工業(yè)“三廢”的排放對(duì)城市及其周圍的土壤也造成了不可挽回的損失。在現(xiàn)行的法律規(guī)范中對(duì)城市土壤污染防治的規(guī)定較少,這就造成我國(guó)土壤污染防治法律制度上的缺失。

(三)以“點(diǎn)源控制”為重點(diǎn)

城市土壤污染一個(gè)非常重要的原因在城市工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程所產(chǎn)生廢水、廢氣,固體廢物等對(duì)土壤造成直接或間接的污染,而對(duì)企業(yè)污染的控制上,現(xiàn)行法律制度在設(shè)計(jì)主要是對(duì)具體的污染源的個(gè)別控制為重點(diǎn),實(shí)施污染物的排放源和排放點(diǎn)的“點(diǎn)源控制”而未以污染的區(qū)域控制總體為核心。

(四)城市土壤保護(hù)的技術(shù)性指導(dǎo)規(guī)范的缺失

《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)土壤的定義是指地球陸地表面能夠生長(zhǎng)綠色植物的疏松層。這個(gè)定義范圍僅局限于農(nóng)業(yè)土壤,不能滿足我國(guó)土壤多樣化特點(diǎn)?，F(xiàn)有的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)農(nóng)業(yè)用地,為作物安全而制訂的,而對(duì)城市土地利用類型的適用性較差。與城市土壤環(huán)境有關(guān)的只有工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn),但只是基準(zhǔn)而非強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn),從而妨礙了城市土壤環(huán)境保護(hù)工作的執(zhí)行。另外標(biāo)準(zhǔn)中有機(jī)污染物種類太少,僅有DDT和六六六兩種,可其它新型的土壤污染物并沒(méi)有及時(shí)的補(bǔ)充進(jìn)來(lái),說(shuō)明了現(xiàn)在的《土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)分統(tǒng)一、規(guī)定過(guò)時(shí),不能滿足現(xiàn)在土壤污染防治的需要。

(五)缺乏企業(yè)搬遷的土壤污染防治的管理規(guī)定

近幾年來(lái),我國(guó)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市改造中,每年都有成千上萬(wàn)的有一定污染的工廠被搬遷,已經(jīng)并正在留下許多土壤污染防治問(wèn)題,是廢氣、廢水、固體廢物等污染源與污染物控制所不能解決的,需要專門立法。但是我國(guó)現(xiàn)有污染防治法, 均未涉及城市土壤污染的管理規(guī)則、對(duì)歷史遺留下來(lái)的受污染土地的法律責(zé)任者應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)和責(zé)任等問(wèn)題。

三、完善我國(guó)城市土壤污染防治法的途徑

針對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的城市土壤污染現(xiàn)狀和現(xiàn)行我國(guó)土壤污染防治法律體系的漏洞,我們應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外相對(duì)完善的土壤污染法律制度,以彌補(bǔ)我國(guó)法律的空白,達(dá)到完善我國(guó)土壤污染防治法律體系逐漸完善的目的。

(一)借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn),完善土壤污染防治法律體系

土壤污染防治立法發(fā)起于20世紀(jì)70年代,并在20世紀(jì)末期形成立法高潮,許多國(guó)家和地區(qū)都紛紛制定或修改了土壤污染防治法律法規(guī)。盡管由于各國(guó)的法律背景有所不同,土壤污染防治立法也有所差異,但是專門立法已經(jīng)成為世界土壤污染防治立法的潮流。應(yīng)該以憲法為依據(jù),學(xué)習(xí)國(guó)外土壤污染防治法方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)土壤環(huán)境破壞與污染的實(shí)際情況,制定具有我國(guó)特色的土壤污染防治法。

(二)調(diào)整土壤污染法律法規(guī)的保護(hù)對(duì)象

當(dāng)前,我國(guó)土壤污染日趨嚴(yán)重,土壤的污染源呈多樣化的特點(diǎn)。農(nóng)用土壤和城市土壤的整治,從原則到制度都沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。因此,要將土壤污染相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)對(duì)象由農(nóng)用土壤擴(kuò)展到城市土壤, 要充分重視城市土壤的不同用途,對(duì)城市土壤進(jìn)行保護(hù)。對(duì)城市土壤的保護(hù)要借鑒國(guó)外相關(guān)法律法規(guī),加快相關(guān)立法和制度的創(chuàng)建。

(三)加強(qiáng)土壤污染防治法律制度控制上全過(guò)程全方位的控制

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施,按照我國(guó)土壤污染防治法律對(duì)制度創(chuàng)設(shè)的要求的原則,持續(xù)性原則和預(yù)防原則為指導(dǎo),要加強(qiáng)污染防治制度控制上全過(guò)程控制。我們不僅要從全過(guò)程控制,還要全方位控制。單憑一部專門性的土壤污染防治法無(wú)法對(duì)所有造成土壤污染的行為進(jìn)行防治,需要相關(guān)外圍法進(jìn)行綜合的協(xié)同防治。專門性立法和相關(guān)外圍法相結(jié)合,既各有側(cè)重,又相互呼應(yīng),從而形成完備的土壤污染防治立法體系。具體實(shí)施有賴于“空氣污染防治法”、“水污染防治法”、“廢棄物清理法”等相關(guān)法律規(guī)范的實(shí)施才可能取得相應(yīng)的效果。

(四)完善相關(guān)法律法規(guī)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)有的《土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》標(biāo)準(zhǔn)過(guò)分統(tǒng)一、規(guī)定過(guò)時(shí),不能滿足城市土壤污染防治的需要,在制定我國(guó)《土壤污染防治法》的過(guò)程中,需要制定一系規(guī)則和技術(shù)規(guī)則,專門指導(dǎo)和規(guī)范城市土壤環(huán)境調(diào)查工作。對(duì)城市的不同的土壤污染的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化,使得《土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》更加具有執(zhí)行力。加強(qiáng)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的完善,充分發(fā)揮《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在城市建設(shè)中的土壤污染的預(yù)防作用。

(五)理順土壤資源管理體制

理順土壤資源管理體制,明確土壤污染防治法律關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù),一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。對(duì)于正在開(kāi)發(fā)和已經(jīng)開(kāi)發(fā)的外遷工業(yè)區(qū)域,要盡快制定土壤環(huán)境狀況調(diào)查、監(jiān)測(cè)、勘探方案,對(duì)污染源進(jìn)行調(diào)查,確定清理工作計(jì)劃和土壤功能恢復(fù)實(shí)施方案,盡快消除土壤污染。對(duì)遺留污染物造成的土壤污染問(wèn)題,由原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)治理并恢復(fù)其使用功能。各級(jí)環(huán)保部門要高度重視土地重新利用過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的污染問(wèn)題,盡快制定污染控制實(shí)施方案。

參考文獻(xiàn):

[1]羅思東.美國(guó)城市的棕色地塊及其管理.城市問(wèn)題.2002.

[2]國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局.中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào).國(guó)家環(huán)保局.2001.

[3]毛紹春,李竹英.土壤污染現(xiàn)狀及防治對(duì)策初探.云南農(nóng)業(yè).2005.

[4]孟春香.土壤污染的防治.河北農(nóng)業(yè)科技.2005.